金融監(jiān)管模式比較與改革評析

sallypeng 2007-08-26

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金融監(jiān)管模式比較與改革評析

　　摘要：隨著金融全球化的不斷深入，金融監(jiān)管體制日益受到各國政府和理論界的重視。本文比較了幾種不同的金融監(jiān)管模式，指出了它們的優(yōu)缺點。并以某些國家和地區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管體制改革為例證，重點分析說明了金融業(yè)經(jīng)營體制與監(jiān)管模式的改革、中央銀行在金融監(jiān)管體制改革中的作用以及金融監(jiān)管重點及方式的改革這三個具體問題。

　　關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；監(jiān)管模式；體制改革

　　一、問題的提出

    金融全球化的發(fā)展使金融國界正在逐漸消失。金融領(lǐng)域的國際合作不斷加強(qiáng)，任何一國都不可能脫離開放的國際環(huán)境孤立運行。在這種環(huán)境下，金融業(yè)綜合經(jīng)營體制的發(fā)展、金融監(jiān)管的國際標(biāo)準(zhǔn)和范圍的變化引發(fā)了各國關(guān)于監(jiān)管體制及結(jié)構(gòu)的爭論，并對監(jiān)管機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的劃分提出了挑戰(zhàn)。目前國際上關(guān)于金融監(jiān)管體制爭論的焦點是：應(yīng)由專職機(jī)構(gòu)實行分業(yè)監(jiān)管還是由綜合機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)一監(jiān)管職能？監(jiān)管體制及組織結(jié)構(gòu)是否影響監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)和監(jiān)管的效力？以專職機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的分業(yè)監(jiān)管體制是否會在整體上忽視了金融體制及其復(fù)雜結(jié)構(gòu)的風(fēng)險？中央銀行是否還具有監(jiān)管商業(yè)銀行、其他金融機(jī)構(gòu)（特別是證券和保險機(jī)構(gòu)）和市場的作用？

　　二、目前主要金融監(jiān)管模式比較

    （一）統(tǒng)一監(jiān)管模式

　　典型的統(tǒng)一監(jiān)管模式指對不同的金融行業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)均由一個統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，這個監(jiān)管主體可以是中央銀行或其他機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一監(jiān)管模式的優(yōu)勢包括：

　　第一，成本優(yōu)勢。統(tǒng)一監(jiān)管可節(jié)約技術(shù)和人力的投入，更重要的是可大大降低信息成本，改善信息質(zhì)量，獲得規(guī)模效益。

　　第二，改善監(jiān)管環(huán)境。表現(xiàn)在兩方面：首先，提供統(tǒng)一的監(jiān)管制度，避免由于多重監(jiān)管者的監(jiān)管水平、強(qiáng)度不同，使被監(jiān)管者面臨不同的監(jiān)管制度約束。其次，避免被監(jiān)管者對多重機(jī)構(gòu)重復(fù)監(jiān)管及不一致性無所適從。

　　第三，適應(yīng)性強(qiáng)。金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新日新月益，統(tǒng)一監(jiān)管模式可迅速適應(yīng)新業(yè)務(wù)，避免監(jiān)管真空，降低新的系統(tǒng)性風(fēng)險。同時也可減少多重監(jiān)管制度對金融創(chuàng)新的阻礙。

　　統(tǒng)一監(jiān)管模式的缺點是：缺乏競爭性，易導(dǎo)致官僚主義。因此，就要求監(jiān)管主體必須建立一個能夠使其潛在優(yōu)勢（規(guī)模經(jīng)濟(jì)等）得以最大化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，同時要防止?jié)撛诘娘L(fēng)險。

　　早在20世紀(jì)80年代后期，北歐的挪威、丹麥和瑞典已經(jīng)開始將分散的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并，成立綜合性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實行統(tǒng)一監(jiān)管模式。1996年以后，日本和韓國也轉(zhuǎn)向這種模式。1997年英國的金融監(jiān)管體制改革最為著名。截止1999年，真正實行統(tǒng)一監(jiān)管的有13個國家，包括瑞典、挪威、丹麥、冰島、英國、日本、韓國等。

　?。ǘ┓謽I(yè)監(jiān)管模式

　　分業(yè)監(jiān)管模式是在銀行、證券和保險三個業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)分別設(shè)立一個專職的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各行業(yè)的審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管。目前分業(yè)監(jiān)管模式較為普遍，實行分業(yè)監(jiān)管較為典型的國家有德國、美國、波蘭、中國等。分業(yè)監(jiān)管模式的優(yōu)點是:第一，專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不同的監(jiān)管領(lǐng)域，具有專業(yè)化優(yōu)勢，職責(zé)明確，分工細(xì)致，有利于達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)，可提高監(jiān)管效率。第二，具有競爭優(yōu)勢。盡管監(jiān)管對象不同，但不同機(jī)構(gòu)之間存在競爭壓力。

　　分業(yè)監(jiān)管模式的缺點是：第一，多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間難于協(xié)調(diào)，可能引起“監(jiān)管套利行為”，即被監(jiān)管對象有空可鉆，逃避監(jiān)管。若設(shè)立多重目標(biāo)或不透明的目標(biāo)，容易產(chǎn)生分歧，使被監(jiān)管對象難于理解和服從。第二，從整體上看，分業(yè)監(jiān)管各個機(jī)構(gòu)龐大，監(jiān)管成本較高，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。

　　國際上對統(tǒng)一監(jiān)管模式和分業(yè)監(jiān)管模式的爭論很多。贊同統(tǒng)一監(jiān)管模式的主要觀點有：（1）從規(guī)模經(jīng)濟(jì)角度考慮，統(tǒng)一監(jiān)管模式既可減少監(jiān)管者和被監(jiān)管者雙方的成本，也可更為有效集中地利用有限的技術(shù)（現(xiàn)在普遍缺乏監(jiān)管技術(shù)）。（2）統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)更具有一致性和協(xié)調(diào)性，可更有效地利用監(jiān)管資源（如統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)程度）監(jiān)管被監(jiān)管者所有的經(jīng)營業(yè)務(wù)，更好地察覺其風(fēng)險所在。（3）統(tǒng)一監(jiān)管可避免多重機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制容易引發(fā)的不公平競爭、不一致性、重復(fù)或交叉監(jiān)管和多種分歧等問題。（4）統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)明確固定，可防止不同機(jī)構(gòu)之間互相推卸責(zé)任。

　　反對統(tǒng)一監(jiān)管模式的主要觀點有：（1）在實踐中，統(tǒng)一的全能的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不一定比目標(biāo)明確的特定監(jiān)管機(jī)構(gòu)更為有效。因為由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)監(jiān)管所有類型的金融機(jī)構(gòu)，容易出現(xiàn)重大的文化差異沖突。（2）盡管金融機(jī)構(gòu)日益多樣化，傳統(tǒng)的職能已經(jīng)消失。但是現(xiàn)在，并在可預(yù)見的將來，銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)仍將保持重要的區(qū)別。統(tǒng)一的或全能的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不可能有明確的目標(biāo)和合理的監(jiān)管，也不可能在不同類型的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)之間制定必要的區(qū)別。（3）更危險的是，統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力巨大，極易出現(xiàn)極端的官僚主義，可能導(dǎo)致?lián)p失潛在的有價值的信息，對潛在問題反應(yīng)遲緩。實際上，多樣化的分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和不同程度的競爭更具有優(yōu)勢。

　?。ㄈ┎煌耆y(tǒng)一監(jiān)管模式

　　這是在金融業(yè)綜合經(jīng)營體制下，對完全統(tǒng)一和完全分業(yè)監(jiān)管的一種改進(jìn)型模式。這種模式可按監(jiān)管機(jī)構(gòu)不完全統(tǒng)一和監(jiān)管目標(biāo)不完全統(tǒng)一劃分。具體形式有牽頭監(jiān)管和“雙峰式”監(jiān)管模式。牽頭監(jiān)管即在多重監(jiān)管主體之間建立及時磋商和協(xié)調(diào)機(jī)制，特別指定一個牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)工作。“雙峰式”監(jiān)管模式，是指根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)設(shè)立兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一類負(fù)責(zé)對所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，控制金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險。另一類機(jī)構(gòu)是對不同金融業(yè)務(wù)經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管。

　　巴西是較典型的牽頭監(jiān)管模式。國家貨幣委員會是牽頭監(jiān)管者，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央銀行、證券和外匯管理委員會、私營保險監(jiān)理署和補(bǔ)充養(yǎng)老金秘書局分別對商業(yè)銀行、證券公司和保險公司進(jìn)行監(jiān)管。

　　澳大利亞是“雙峰式”監(jiān)管模式的典型。澳大利亞歷史上由中央銀行負(fù)責(zé)銀行業(yè)的審慎監(jiān)管。自1998年開始不完全統(tǒng)一監(jiān)管模式的改革。新成立的澳大利亞審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)所有金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，證券投資委員會負(fù)責(zé)對證券業(yè)、銀行業(yè)和保險業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管。不完全監(jiān)管模式的優(yōu)勢是：

　　第一，與統(tǒng)一監(jiān)管模式相比，一是在一定程度上保持了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的競爭與制約作用；二是各監(jiān)管主體在其監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)保持了監(jiān)管規(guī)則的一致性，既可發(fā)揮各個機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，還可將多重機(jī)構(gòu)的不利最小化。與完全分業(yè)監(jiān)管模式相比，這種模式降低了多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間互相協(xié)調(diào)的成本和難度。同時，對審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管分別進(jìn)行，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或交叉及重復(fù)監(jiān)管。

　　第二、具有分業(yè)監(jiān)管模式的優(yōu)點。其最大優(yōu)勢是通過牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定期磋商協(xié)調(diào)，相互交換信息和密切配合，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

　　三、部分國家銀行業(yè)監(jiān)管體制改革的實例

　　自20世紀(jì)80年代起，特別是90年代，隨著金融業(yè)經(jīng)營體制改革的發(fā)展，無論發(fā)達(dá)國家或是新興市場國家都進(jìn)行了不同程度的監(jiān)管體制改革。我們對13個國家和1個地區(qū)的銀行業(yè)監(jiān)管體制進(jìn)行了初步研究。

　　（一）金融業(yè)經(jīng)營體制與監(jiān)管模式的改革

　　為適應(yīng)金融業(yè)綜合經(jīng)營的發(fā)展趨勢，很多國家意識到，必須建立一種對風(fēng)險進(jìn)行綜合評估的方法以擺脫傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)因管理及業(yè)務(wù)界線不清造成的困境。為此，一些國家進(jìn)行了金融監(jiān)管體制的改革。然而，現(xiàn)實中很多國家的金融業(yè)經(jīng)營體制與其金融業(yè)監(jiān)管體制并非要求完全一致。英國、日本、韓國等國金融業(yè)經(jīng)營體制雖不相同，但都建立了獨立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管。法國、德國、波蘭、澳大利亞等國實行不完全性統(tǒng)一監(jiān)管。美國和印度分別是綜合經(jīng)營和分業(yè)經(jīng)營體制的典型，但兩國都實行完全分業(yè)監(jiān)管。在13個所選國家和1個地區(qū)中，雖然多數(shù)國家的金融業(yè)實行了綜合經(jīng)營體制，但實行完全統(tǒng)一監(jiān)管模式的為5個，非完全性統(tǒng)一監(jiān)管模式的2個，分業(yè)監(jiān)管（包括牽頭監(jiān)管）的7家。

　　事實上，金融監(jiān)管模式并無優(yōu)劣之分，不同經(jīng)營體制與不同監(jiān)管體制的各種組合都有成功的實例，關(guān)鍵是根據(jù)自身國情選擇最適合的模式。美國從1999年開始實行金融業(yè)綜合經(jīng)營，但仍保持其監(jiān)管體制的兩個特點：一是聯(lián)邦、州兩級監(jiān)管。二是多重機(jī)構(gòu)分業(yè)交叉監(jiān)管。從表面看，美國金融業(yè)的監(jiān)管體制顯得繁雜、重疊，僅聯(lián)邦級別監(jiān)管主體就有5個，還有各州的銀行監(jiān)管廳。多年來，對美國銀行監(jiān)管體制的批評從未間斷。主要是認(rèn)為這種復(fù)雜的監(jiān)管體制造成不必要的政府開支，資源浪費，也給被監(jiān)管對象帶來額外成本負(fù)擔(dān)。但在美國現(xiàn)行的以三權(quán)分立和聯(lián)邦體制為基礎(chǔ)的政府框架下，這種監(jiān)管體制還是行之有效的，對美國金融業(yè)的監(jiān)管也是成功的。美聯(lián)儲主席格林斯潘反對統(tǒng)一監(jiān)管模式，他認(rèn)為建立兩個以上的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以有良好的競爭機(jī)制，促使金融監(jiān)管工作不斷改善和創(chuàng)新。實際上，美國多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)有各自的宗旨和不同的決策出發(fā)點，既相互獨立，依法各自行使職能，又有相互協(xié)調(diào)和相互制約的優(yōu)勢。從深層次看，美國銀行監(jiān)管體制的形成與其銀行業(yè)的特點是密不可分的，也是歷史的沿革和政治利益競爭的結(jié)果。

　?。ǘ┲醒脬y行在金融監(jiān)管體制改革中的作用

　　20世紀(jì)80年代以前，大多數(shù)國家的中央銀行是金融業(yè)或銀行業(yè)的監(jiān)管者?，F(xiàn)在，不同類型金融機(jī)構(gòu)在市場上均占有相當(dāng)份額，銀行在金融體系中與眾不同的作用受到挑戰(zhàn)，特別是實行統(tǒng)一監(jiān)管模式的國家，是否應(yīng)仍由中央銀行擔(dān)此重任是各國討論的熱點。現(xiàn)在基本有三種意見：（1）中央銀行仍應(yīng)負(fù)責(zé)全面監(jiān)管；（2）中央銀行應(yīng)成為在“雙支柱”基礎(chǔ)上的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即在中央銀行內(nèi)部建立兩個單獨的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管和經(jīng)營監(jiān)管），這兩個機(jī)構(gòu)均與中央銀行其他部門保持一定關(guān)系;（3）建立一個新機(jī)構(gòu)接管所有的金融監(jiān)管，即對銀行、證券和保險三業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。

　　在中央銀行以外設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)是近年來發(fā)展較快的趨勢。在我們所選的13個國家和1個地區(qū)中，除了印度和新加坡之外，其余國家均在中央銀行以外另設(shè)單一或多重的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但這并不意味著國家中央銀行監(jiān)管作用的消失。實際上，在123個國家中， 89個國家（約72％）仍由中央銀行負(fù)責(zé)銀行或證券或保險業(yè)的監(jiān)管，其中63個國家（約占51％）由中央銀行單獨負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管。

　　我們可以發(fā)現(xiàn)歐洲的中央銀行（德、法、瑞士、瑞典、丹麥、比利時、英國等）和加拿大的中央銀行一般不直接負(fù)責(zé)金融監(jiān)管，只是在制定法律或管理方面有一定程度的參與。而亞洲的中央銀行（日本、韓國、新加坡、泰國、香港、印度）、大洋洲的中央銀行（澳大利亞、新西蘭）和美國的中央銀行均在很大程度上負(fù)有金融監(jiān)管責(zé)任。

　　發(fā)展中國家的中央銀行往往在金融監(jiān)管體制中發(fā)揮較大的作用，這是由于發(fā)展中國家的法制不健全，憲政制度不完善，容易發(fā)生金融危機(jī)。此外，這些國家的銀行業(yè)在金融業(yè)中占主導(dǎo)地位，中央銀行如不參與金融監(jiān)管，就無法對銀行行為施加影響，防范金融風(fēng)險，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的傳導(dǎo)效果也不顯著。

　　盡管歐洲的中央銀行不直接負(fù)責(zé)金融監(jiān)管，但仍在一定程度上參與金融監(jiān)管工作，并享有一定的權(quán)力。法國在新的監(jiān)管模式下，銀行業(yè)的監(jiān)管主體有中央銀行，另設(shè)金融監(jiān)管委員會、信用機(jī)構(gòu)和投資公司委員會、銀行委員會。這三個委員會的辦事機(jī)構(gòu)均設(shè)在法國中央銀行內(nèi)，均由法國中央銀行行長任主席，參與銀行業(yè)的常規(guī)監(jiān)管工作。德國中央銀行也是銀行的輔助監(jiān)管者。瑞典中央銀行的代表參加瑞典金融監(jiān)管局和理事會。英國金融監(jiān)管局雖不隸屬中央銀行，但英格蘭銀行在金融監(jiān)管局高層領(lǐng)導(dǎo)有代表權(quán)。即使是剛分離出金融監(jiān)管職能的韓國中央銀行，其副行長也擔(dān)任金融監(jiān)管委員會的非常務(wù)委員，并有權(quán)要求金融監(jiān)管委員會在必要時監(jiān)督某個金融機(jī)構(gòu)或要求聯(lián)合檢查。波蘭的銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是獨立于中央銀行的銀行業(yè)監(jiān)管委員會，但中央銀行行長任銀行業(yè)監(jiān)管委員會主席。美國中央銀行在金融監(jiān)管方面享有較大權(quán)力。美聯(lián)儲不僅是銀行業(yè)的監(jiān)管主體，更主要的是作為傘式監(jiān)管人，負(fù)責(zé)監(jiān)管大型金融控股公司，并協(xié)調(diào)各種功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)，防范體系性風(fēng)險。

　　（三）金融監(jiān)管重點及方式的改革

　　20世紀(jì)90年代以來，金融監(jiān)管發(fā)展的新趨勢之一是監(jiān)管重點的改革，即對金融機(jī)構(gòu)從外部進(jìn)行監(jiān)管控制轉(zhuǎn)向強(qiáng)化其內(nèi)部風(fēng)險控制制度，提高自我監(jiān)控水平。越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)識到機(jī)構(gòu)制度改革的成功需要以完善的金融基礎(chǔ)設(shè)施，即健全的法制與會計制度、完善的信用評級以及透明的金融體系為前提，而且引進(jìn)其他國家的制度時，應(yīng)與本國的體制相結(jié)合。如金融機(jī)構(gòu)同時從事銀行業(yè)務(wù)和證券業(yè)務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就必須確認(rèn)該機(jī)構(gòu)在銀行和證券兩個部門分別建立了獨立的會計和控制系統(tǒng)，而這一系統(tǒng)又受到金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險控制系統(tǒng)的控制。

　　美國的監(jiān)管重點已從對監(jiān)管對象各項業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)管轉(zhuǎn)向?qū)Y本充足性和內(nèi)控機(jī)制健全性的監(jiān)管。如對銀行的監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只集中對法人機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，即對銀行總行進(jìn)行集中監(jiān)管，而對分行則主要通過對總行的內(nèi)控機(jī)制健全性的考查得出結(jié)論，同時要求分行在每個工作日結(jié)束時將數(shù)據(jù)上報總行。

　　鑒于金融業(yè)綜合經(jīng)營的發(fā)展，綜合性金融集團(tuán)和大型銀行（特別是大型金融控股公司）對金融體系的穩(wěn)定有著舉足輕重的影響。這類機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)和風(fēng)險性日趨復(fù)雜，已經(jīng)成為各國監(jiān)管的主要對象。如美國監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的一個特點是向大型銀行機(jī)構(gòu)派駐監(jiān)管小組，開發(fā)了針對大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模型，對每家大型機(jī)構(gòu)派約30名的常駐監(jiān)管員。

　　通過對上述國家的監(jiān)管模式及國際上爭論的研究，我們認(rèn)為，到目前為止，沒有一個“最理想監(jiān)管模式”可在全球適用。必須承認(rèn)不同國家現(xiàn)行的監(jiān)管體制都存在不同程度的問題，而且最適宜的監(jiān)管體制及結(jié)構(gòu)也并非固定不變的。還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，金融監(jiān)管體制的組織結(jié)構(gòu)固然重要，但如果對監(jiān)管效力和效率沒有保證的話，監(jiān)管模式也絕不是保證金融安全的萬能靈丹妙藥。

作者：中國人民銀行研究局國際金融研究處　來源：《中國貨幣市場》

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金融監(jiān)管模式比較與改革評析

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