黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”這是我國(guó)土地第三次重大改革，將進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村資源配置，擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)村進(jìn)一步分工和農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。為此，濟(jì)寧市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查隊(duì)對(duì)近年來(lái)濟(jì)寧市“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)查研究，深入分析了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，總結(jié)出各具特色的主要模式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，找出影響進(jìn)一步發(fā)展的因素及應(yīng)對(duì)措施，為促進(jìn)全市農(nóng)村土地又好又快流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)土地進(jìn)一步增值、農(nóng)民更多增收提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

　　一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵、特點(diǎn)及意義

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵。“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是在土地承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶把土地以一定的條件流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)。詳細(xì)來(lái)說(shuō)應(yīng)叫農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地承包期內(nèi)，承包方以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換等方式將承包土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)。一是在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的前提下，按照“依法、自愿、有償”的原則規(guī)范進(jìn)行。二是允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三是保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系不變。流轉(zhuǎn)后的土地，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸受讓方，承包權(quán)還歸承包農(nóng)戶，所有權(quán)仍屬集體，只能用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)民依法享有土地流轉(zhuǎn)租金、股份分紅等權(quán)益。

  （三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)的意義。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)途徑，而且是適應(yīng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動(dòng)力加快轉(zhuǎn)移、引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體投資高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的必然選擇，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

1、有利于加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，在保證流出方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)利益的前提下，有利于擴(kuò)大流入方的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化程度和抗自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力。

2、有利于推廣先進(jìn)適用農(nóng)業(yè)技術(shù)和應(yīng)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平

3、有利于發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，提高農(nóng)業(yè)組織化程度。

　　4、有利于優(yōu)化農(nóng)地資源配置，促進(jìn)土地合理利用。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，可以使農(nóng)戶安心外出經(jīng)商務(wù)工，增加農(nóng)民收入，防止承包土地粗放經(jīng)營(yíng)甚至拋荒，減少土地資源閑置和浪費(fèi)，科學(xué)配置和合理利用農(nóng)地資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。

　　5、有利于完善家庭承包經(jīng)營(yíng)，鞏固基本經(jīng)營(yíng)制度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，必然要求明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬和流轉(zhuǎn)的形式，從而有利于加快農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，落實(shí)農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利；有利于完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而推進(jìn)現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。

　　二、濟(jì)寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與形式

近年來(lái)，濟(jì)寧市各級(jí)、各部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作高度重視，在穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的情況下，積極探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，建立健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，加強(qiáng)和規(guī)范流轉(zhuǎn)管理，開(kāi)展信息服務(wù)，出臺(tái)了一系列政策措施，全市土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)良好態(tài)勢(shì)。據(jù)市農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，全市農(nóng)戶家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積25.2萬(wàn)畝，占農(nóng)戶家庭承包耕地面積的3.4%；流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶9.3萬(wàn)戶,占農(nóng)戶總數(shù)的6.5%；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，對(duì)我市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了明顯促進(jìn)作用。

濟(jì)寧市因地制宜選擇流轉(zhuǎn)形式，形成了以轉(zhuǎn)包為主，互換、出租、轉(zhuǎn)讓等形式為補(bǔ)充的土地流轉(zhuǎn)格局。

（1）轉(zhuǎn)包，即原承包方通過(guò)協(xié)商將其承包土地的部分或全部土地使用權(quán)，以一定條件轉(zhuǎn)包給第三方從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，原承包方與發(fā)包方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不變。這種形式主要是在原承包方與其親屬、村內(nèi)近鄰之間發(fā)生，它是目前土地流轉(zhuǎn)的主要形式。2009年濟(jì)寧市以轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)農(nóng)地13.7萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的54.4%。

（2）出租，即原承包方將所承包的土地部分或全部出租給他人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，這種方式不改變發(fā)租方與承租方的權(quán)利及義務(wù)關(guān)系，承包方只向承租人收取一定的土地租金。目前，濟(jì)寧市以這種形式流轉(zhuǎn)的土地8.6萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的34.1%。

（3）轉(zhuǎn)讓，即原承包方經(jīng)發(fā)包方同意后，將所承包的部分或全部土地讓渡給本集經(jīng)濟(jì)組織其他成員從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)讓后，由受讓方與發(fā)包方重新確立權(quán)利及義務(wù)關(guān)系，原承包方與發(fā)包方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系即行終結(jié)。這主要是一些進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，在城鎮(zhèn)獲得了穩(wěn)定的職業(yè)，有穩(wěn)定的收入，已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，自愿放棄原承包的土地。目前濟(jì)寧市以這種形式流轉(zhuǎn)的土地有1.4萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的5.6%。

（4）互換，即承包農(nóng)戶之間為各自需要或便于耕種管理，自愿平等協(xié)商交換其承包土地的使用權(quán)。2009年濟(jì)寧市互換面積1.1萬(wàn)畝，占4.4%。

（5）入股，即承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，農(nóng)民憑股權(quán)入股組成土地股份合作社或股份公司，合作社或股份公司對(duì)土地實(shí)行招標(biāo)承包，或?qū)ν庾赓U，或者直接開(kāi)發(fā)，農(nóng)民按股分紅。目前濟(jì)寧市農(nóng)民土地股份合作還屬于起步階段，以入股形式流轉(zhuǎn)的土地0.4萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的1.1%。

　　三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要成效

　　實(shí)踐證明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)無(wú)論是對(duì)提高經(jīng)濟(jì)效益還是改善社會(huì)效益，都起到了積極的促進(jìn)作用。

　  （一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)使農(nóng)業(yè)效益提高，農(nóng)民收入增幅加快。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，便于機(jī)械化耕作、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，增加農(nóng)民收入。

1.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益明顯提高。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高了土地產(chǎn)出效益。曲阜市南辛鎮(zhèn)西曼村2009年集中按照有機(jī)蔬菜生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)要求，采取隔離封閉管理等措施，規(guī)?；N植有機(jī)土豆500畝，畝收入達(dá)6000多元。種植的大蔥、黃姜等有機(jī)蔬菜，畝產(chǎn)均在10000斤左右，畝收入可達(dá)10000元—20000元。

　　2.農(nóng)民收入來(lái)源多元化，人均純收入大幅增加。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地后，收入來(lái)源多元化：租地收入，被返聘的工資收入，外出務(wù)工經(jīng)商收入，養(yǎng)殖收入等。據(jù)鄒城市香城鎮(zhèn)王廟村介紹：現(xiàn)在婦女老人進(jìn)入駐花苗企業(yè)上班拿工資，年輕人有的外出打工，糧販、雞販、跑運(yùn)輸?shù)拿黠@多了，還有的專心養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等。汶上縣的孔村和張劉莊，近兩年農(nóng)民人均純收入遞增23.7%，比流轉(zhuǎn)前兩年的13.8%高出近10個(gè)百分點(diǎn)。在5鄉(xiāng)6村抽選18家土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的調(diào)查， 2009年農(nóng)民人均純收入8355元，比上年同期6887元增長(zhǎng)21.3%，比全縣2009年的增幅高10.6個(gè)百分點(diǎn)。鄒城市土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶家庭年收入較過(guò)去增加了3-4倍。如在蘭谷園藝公司打工的謝君鳳，出讓5.7畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，按2009年每畝租金950元計(jì)算，每年可得到保底租金5415元，示范園工資7920元，年底獎(jiǎng)金1200元，家庭每年僅來(lái)自示范園的收入可達(dá)14535元，全家4口人，人均收入3640元。

（二）社會(huì)效益顯現(xiàn)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，促使了農(nóng)村社會(huì)進(jìn)一步分工，基層干部更新了管理觀念，農(nóng)民學(xué)到了先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。

一是促使農(nóng)村社會(huì)進(jìn)一步分工，專業(yè)化生產(chǎn)進(jìn)一步細(xì)化。在多種土地流轉(zhuǎn)方式的推動(dòng)下，促使農(nóng)村社會(huì)進(jìn)一步分工，專業(yè)生產(chǎn)更細(xì)化。（1）規(guī)模農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖企業(yè)。這大多是由城里公司企業(yè)或私人老板組成。他們投巨資承包幾百畝甚至上千畝的大片土地，建立農(nóng)場(chǎng)、養(yǎng)殖場(chǎng)，從事花卉、水果、蔬菜、養(yǎng)豬等收益較高的種養(yǎng)業(yè)。這是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的規(guī)?；瘜I(yè)大生產(chǎn)的主力軍。（2）承租土地專業(yè)種植農(nóng)戶。農(nóng)村一些種植能手，租進(jìn)村里十幾甚至幾十畝土地耕種，成為種糧、種菜、花卉等大戶。專業(yè)種植農(nóng)戶的規(guī)模相對(duì)較小，一般為數(shù)十畝，超過(guò)百畝的很少。濟(jì)寧市中區(qū)唐口鎮(zhèn)單廟村金港灣園藝有限公司從當(dāng)?shù)?span>31戶農(nóng)戶手中租來(lái)45畝，租金每畝1600元。與種植糧食作物相比，租賃戶每畝收入增加了約1000元左右，同時(shí)又增加了20個(gè)左右的就業(yè)崗位，目前種植花卉每畝效益萬(wàn)元左右而種植傳統(tǒng)的糧食作物每畝效益約八百余元。（3）半打工半務(wù)農(nóng)。這些家庭中的勞動(dòng)力農(nóng)閑時(shí)外出務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)從事農(nóng)業(yè)。農(nóng)民在打工比種田掙錢更多、種田比打工收入更穩(wěn)的背景下，選擇“半打工半務(wù)農(nóng)，以打工為先”的模式。該模式有的是“男主外、女主內(nèi)”，或者是“老人主內(nèi)，年輕人主外”。（4）舉家外出務(wù)工。這些舉家外出務(wù)工的農(nóng)戶，已有穩(wěn)定的職業(yè)，把自家的土地流轉(zhuǎn)出去，有的甚至在城鎮(zhèn)買房安家，除了戶口還留在村里以外，已與農(nóng)業(yè)脫離了關(guān)系，往往只在春節(jié)時(shí)回家看看。（5）全家務(wù)農(nóng)承包田。這些農(nóng)戶種植土地較少，又缺乏年輕人，無(wú)法脫身外出打工。他們以從事農(nóng)業(yè)為主，有的種些蔬菜、喂養(yǎng)少量生豬、雞鴨自用，過(guò)著自給自足的自然生活。（6）養(yǎng)殖專業(yè)戶。在農(nóng)村還出現(xiàn)了養(yǎng)殖生豬、雞鴨、肉牛、魚(yú)等養(yǎng)殖專業(yè)戶。其中有些規(guī)模較大的養(yǎng)殖戶，也不再耕種土地，把自己承包的土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶。（7）經(jīng)商辦工業(yè)專業(yè)農(nóng)戶。這些農(nóng)戶專職在當(dāng)?shù)鼗蛲獾亻L(zhǎng)期專事經(jīng)商辦企業(yè)，有的全部把承包土地轉(zhuǎn)出，對(duì)農(nóng)村土地幾乎沒(méi)有依賴性，但戶籍仍在村里。

二是農(nóng)民學(xué)到了先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高了素質(zhì)。轉(zhuǎn)入地專業(yè)化生產(chǎn)的農(nóng)民，為進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)效益，有的親赴大學(xué)，有的聘請(qǐng)專家教授親臨種、養(yǎng)殖基地指導(dǎo)；同時(shí)，一些受聘農(nóng)民在務(wù)工及同企業(yè)的交往中也積極學(xué)習(xí)，大家學(xué)到了先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高了素質(zhì)，出現(xiàn)了“田秀才”“土專家”等各種能人，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大顯才干。如梁山縣韓垓鎮(zhèn)油坊村劉勝利承租100畝土地種植西瓜，年盈利12萬(wàn)元；劉振江承租108畝土地種植土豆，年盈利18萬(wàn)元；鄒城市蘭谷園藝公司、魚(yú)臺(tái)美晶米業(yè)有限公司等規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)，用工業(yè)的理念經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，分別從種植、加工、銷售環(huán)節(jié)提高生產(chǎn)鏈條中的附加值，驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

三是基層干部更新了管理觀念。黨的十七屆三中全會(huì)后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，由過(guò)去的簡(jiǎn)單粗暴、武力解決轉(zhuǎn)變教育服務(wù)。如汶上縣有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部在進(jìn)行百畝以上整塊土地流轉(zhuǎn)時(shí)，遇到個(gè)別農(nóng)戶不同意，過(guò)去是采用帶著大型拖拉機(jī)犁麥田等武力方式解決，時(shí)常發(fā)生農(nóng)民同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部撕扯或者躺在承包田里阻擋耕犁等情況；現(xiàn)在轉(zhuǎn)而采取幫“保壘戶”干農(nóng)活、看望其老人和病人、為經(jīng)濟(jì)困難戶辦低保等服務(wù)措施打動(dòng)這些農(nóng)戶的心來(lái)實(shí)現(xiàn)。

四是為新農(nóng)村建設(shè)將奠定良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模農(nóng)業(yè)，使資金、技術(shù)、勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素得到優(yōu)化組合，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和效益，將為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)奠定良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

五是促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。土地流轉(zhuǎn)使許多農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，改變了“候鳥(niǎo)”樣的種地方式，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)安心勞動(dòng)。鄒城市、嘉祥縣、汶上縣、泗水4個(gè)縣市外出務(wù)工人數(shù)達(dá)33.8萬(wàn)人，占勞動(dòng)力的22.8%。隨著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，將加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

四、濟(jì)寧市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

　　從目前情況來(lái)看，濟(jì)寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制改革還處于探索階段，總體上是健康、有序的，對(duì)提高農(nóng)民組織化程度和農(nóng)業(yè)綜合效益起到了積極作用。但是由于土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策性強(qiáng)，涉及面廣。我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處在一個(gè)分散的、自發(fā)的、不規(guī)范的發(fā)展階段，土地流轉(zhuǎn)在實(shí)際運(yùn)作中還存在一些問(wèn)題，還不能很好地適應(yīng)加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新要求。主要表現(xiàn)在：

　　（一）土地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位。據(jù)對(duì)鄒城市、嘉祥縣、汶上縣、泗水4個(gè)縣市600個(gè)農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，55%的農(nóng)戶反映當(dāng)?shù)貙?duì)國(guó)家有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策宣傳甚少，致使一些調(diào)查農(nóng)戶對(duì)國(guó)家的土地流轉(zhuǎn)政策幾乎一無(wú)所知。由于土地流轉(zhuǎn)政策宣傳引導(dǎo)不夠，大部分農(nóng)民對(duì)政策不理解，還沒(méi)有形成開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)的意識(shí)。同時(shí)，許多縣區(qū)尚未制定出臺(tái)相應(yīng)的措施和辦法，農(nóng)民群眾存在等待觀望的思想，一定程度上影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的正常有序開(kāi)展。

　　（二）土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)性、隨意性較大。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的口頭協(xié)議較多，有的打個(gè)招呼或打個(gè)電話就把土地流轉(zhuǎn)出去了，沒(méi)有簽訂書(shū)面合同，對(duì)承包戶、經(jīng)營(yíng)戶、村集體三方的權(quán)利、義務(wù)界定不明。600個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果顯示，53.7%的農(nóng)戶都是通過(guò)口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地。口頭協(xié)議穩(wěn)定性差，雙方利益無(wú)法受到法律保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。同時(shí)口頭協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

　　（三）流轉(zhuǎn)規(guī)模小，集中程度不高。從流轉(zhuǎn)規(guī)模看，土地承包時(shí)好田好地大家都有份，差土劣地人人分?jǐn)?，致使不少農(nóng)戶有多處小塊田地，制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。2009年底，全市農(nóng)戶家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積僅占農(nóng)戶家庭承包耕地面積的3.4%，低于全國(guó)5.0個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)與浙江、上海、江蘇等發(fā)達(dá)地區(qū)（土地流轉(zhuǎn)率20%以上）相比，差距更大。從流轉(zhuǎn)的集中程度看，由于土地流轉(zhuǎn)大多以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主，主要發(fā)生在本村親戚之間、鄰居之間或者要好的本村居民之間，向科研單位、企業(yè)和村外人員流轉(zhuǎn)的較少，流轉(zhuǎn)范圍小，難于形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

　　（四）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。600個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果顯示，62.5%的農(nóng)戶反映當(dāng)?shù)厣形唇⑼恋亓鬓D(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)；66.8%的農(nóng)戶反映當(dāng)?shù)厣形唇⑼恋亓鬓D(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)；74.3%的農(nóng)戶認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，主要表現(xiàn)在，沒(méi)有簽訂合同、簽訂的合同沒(méi)有備案、合同內(nèi)容不完整、合同權(quán)責(zé)不明確等。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，但由于我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)不健全，流轉(zhuǎn)機(jī)制不規(guī)范，受地域和階層的限制，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出的信息不能廣泛傳播，造成流通信息不對(duì)稱，使得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)被限定在一定的范圍之內(nèi)。

　　（五）土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛不斷。在我國(guó)，由于《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)沒(méi)有明確、具體地規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的含義、前提條件、流轉(zhuǎn)目的、流轉(zhuǎn)方式等基本內(nèi)容，導(dǎo)致諸多私下流轉(zhuǎn)、無(wú)序流轉(zhuǎn)、糾紛不斷的現(xiàn)象。調(diào)查中了解到，有些農(nóng)戶在稅費(fèi)改革前認(rèn)為種地的效益低，隨意將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，而現(xiàn)在隨著稅費(fèi)的取消和種糧補(bǔ)貼政策的落實(shí)，要求收回承包地引起的矛盾糾紛時(shí)有發(fā)生。

　　（六）土地流轉(zhuǎn)中存在一定非農(nóng)化現(xiàn)象。600個(gè)農(nóng)戶有關(guān)“土地流轉(zhuǎn)后主要用途”的調(diào)查結(jié)果顯示，有近8%的流轉(zhuǎn)土地用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或建廠房等其他用途。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的非農(nóng)化問(wèn)題不容忽視。

　　五、有效破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙，切實(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收目標(biāo)

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中存在的上述問(wèn)題，結(jié)合濟(jì)寧市各地在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中探索的模式和經(jīng)驗(yàn)，建議采取以下措施，有效破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙，切實(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收目標(biāo)，促進(jìn)濟(jì)寧市土地流轉(zhuǎn)健康、快速發(fā)展。

　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)土地流轉(zhuǎn)宣傳，提高鄉(xiāng)村干群政策法律水平。一是提高鄉(xiāng)村干部解決土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中問(wèn)題的能力。鄉(xiāng)村干部要認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)精神，提高理論水平，在實(shí)踐中既要解決簡(jiǎn)單、粗暴行為，強(qiáng)逼農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的過(guò)火行為，又要解決對(duì)土地流轉(zhuǎn)不管不問(wèn)、無(wú)所作為的情況。二是加大宣傳力度，提高農(nóng)民遵政守法意識(shí)。農(nóng)業(yè)、土管和新聞等部門，向農(nóng)村廣泛深入地開(kāi)展有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)宣傳活動(dòng)，做到家喻戶曉，人人皆知。使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到穩(wěn)定土地承包權(quán)就是保障他們土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，無(wú)論土地是否流轉(zhuǎn)，其土地收益都?xì)w承包農(nóng)戶。

（二）政府積極做好正確的指導(dǎo)監(jiān)督。一是縣鄉(xiāng)村三級(jí)政府要因地制宜，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。根據(jù)鄒城市的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)建立以村組為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)、縣（市）級(jí)監(jiān)管的管理組織。第一，縣級(jí)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)抓好政策研究、指導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，縣農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理站建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，及時(shí)收集土地流轉(zhuǎn)信息，為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)建立信息平臺(tái)。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)信息搜集與發(fā)布，提供交易場(chǎng)所和規(guī)范的合同文本、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)過(guò)程，負(fù)責(zé)對(duì)流轉(zhuǎn)土地地租的評(píng)估，引導(dǎo)創(chuàng)建土地股份合作社。第三，進(jìn)一步明確村組集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)承包土地依法管理的主體地位，組織管理土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、登記和檔案管理，做好土地流轉(zhuǎn)具體事宜。二是建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。市場(chǎng)的功能就是便于買賣雙方交易。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)屬土地經(jīng)營(yíng)權(quán)買賣，應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建設(shè)交易大廳，配備必要的工作設(shè)備和人員，讓土地流轉(zhuǎn)雙方人員在此公布各自的信息資料，便于及時(shí)協(xié)商、洽談，提高土地流轉(zhuǎn)效率。三是要循序漸進(jìn)，多種土地流轉(zhuǎn)形式并存。土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)戰(zhàn)略工程，不可能一蹴而就。濟(jì)寧市地處魯西南，地勢(shì)東高西低，有山區(qū)、丘陵、湖洼和平原，只有積極引導(dǎo)，穩(wěn)扎穩(wěn)打，循序漸進(jìn)，先易后難，平原和湖洼地區(qū)適應(yīng)農(nóng)作物規(guī)模經(jīng)營(yíng)，水利基礎(chǔ)設(shè)施健全，應(yīng)作為土地流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)，先行一步。其他兩類隨后跟進(jìn)，特別是山區(qū)，地塊較小，應(yīng)放在最后。四是建立土地流轉(zhuǎn)交易仲裁和管理機(jī)構(gòu)，維護(hù)各方權(quán)益。首先要建立土地流轉(zhuǎn)交易統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。各地農(nóng)業(yè)、土地、城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)部門，土地管理的職能要進(jìn)行統(tǒng)一整合，負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格評(píng)估、確權(quán)、登記、頒證，合同等的管理，調(diào)解土地糾紛，切實(shí)解決遇到的各種問(wèn)題，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的利益，促進(jìn)整個(gè)土地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。其次要建立承包地補(bǔ)償直接到戶制度。對(duì)與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的土地，要建立承租方占地直接補(bǔ)償?shù)綉糁贫?，?duì)補(bǔ)償金進(jìn)行公示，防止少數(shù)村組干部截留和隨意調(diào)整承包地，徹底解決農(nóng)民質(zhì)疑承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的問(wèn)題。再次要樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，維護(hù)各方權(quán)益。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地、勞動(dòng)力、資金等要素市場(chǎng)，改變忽視農(nóng)民利益的傾向，保護(hù)各方平等參與市場(chǎng)交易的權(quán)利和地位。

　　（三）完善相關(guān)政策，解決土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民后顧之憂。一是破除城鄉(xiāng)二元管理體制堡壘。破除城鄉(xiāng)二元管理體制的堡壘，盡快解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)居民待遇問(wèn)題，城鄉(xiāng)居民應(yīng)平等看待，只要是在城鎮(zhèn)工商等企業(yè)、公司上班的，統(tǒng)稱工人，沒(méi)有貴賤之分，應(yīng)在子女就學(xué)等方面享受與城鎮(zhèn)人的同等待遇，以引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)出的農(nóng)村人向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。二是完善農(nóng)村社會(huì)保障政策。政府要建立完善農(nóng)村社會(huì)保障政策，使正常生活有所保障，病能所醫(yī)，老有所養(yǎng)，切實(shí)解決土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民的后顧之憂，保障土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。三是建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。建立激勵(lì)機(jī)制，凡在城鎮(zhèn)購(gòu)置房產(chǎn)，自愿放棄農(nóng)宅和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，根據(jù)市場(chǎng)原則，可進(jìn)行折抵或互換，給予相應(yīng)補(bǔ)償，鼓勵(lì)農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。四是改變農(nóng)村組織形式。建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，以集體土地所有者身份存在的村民小組退出歷史舞臺(tái)。農(nóng)民要在鄉(xiāng)村組織的指導(dǎo)下，建立從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、信息服務(wù)的合作組織，各級(jí)黨委政府對(duì)農(nóng)民合作組織要從人才培養(yǎng)、技術(shù)培訓(xùn)，籌融資等方面給予大力支援和扶持。

　?。ㄋ模┘哟筘?cái)政扶持和金融信貸支持力度。各級(jí)財(cái)政每年要在有關(guān)土地收入分配中安排一定額度，用于鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，壯大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，培育重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)基地和發(fā)展專業(yè)合作社；各地根據(jù)自己的條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)，建立扶持機(jī)制。市、縣兩級(jí)要在財(cái)政的支持下建立融資擔(dān)保平臺(tái)，把參與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)納入服務(wù)范圍

（五）建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用。通過(guò)創(chuàng)新現(xiàn)有的農(nóng)地制度，使土地適當(dāng)集中，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)提高農(nóng)民收入。農(nóng)地制度創(chuàng)新應(yīng)立足于資源可持續(xù)利用的基本原則，將資源利用與保護(hù)相結(jié)合,采取積極的措施防止因農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移所帶來(lái)的農(nóng)地短期經(jīng)營(yíng)行為。強(qiáng)化農(nóng)地的生態(tài)功能和生產(chǎn)功能，注重農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一,促進(jìn)農(nóng)地資源的可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。