淺談不予受理行政復議決定的可訴性一、行政復議行為的性質。 行政復議屬于具體行政行為，因為（1）行政復議行為是引起行政法律關系發(fā)生的行為，行政法律關系是指由行政法調整的在行政管理雙方主體之間發(fā)生的具有權利義務內容的行政關系，引發(fā)行政法律關系的法律事實是多種多樣的，不同的法律事實引發(fā)的行政法律關系其表現形式和內容也是不相同的。因行政復議行為產生的行政法律關系具有一定的特殊性，即申請人有主張權利的行為，與行政主體的接收、拒絕的銜接，才能產生行政法上的法律后果：雙方均取得了行政法律關系主體的地位；雙方構成權利義務為內容的行政法律關系；行政主體的接受，拒絕都將產生行政法上的后果。（2）行政復議行為是行政主體針對具體的人和事作出的意思表示。行政主體針對申請人的主張、請求作出的意思表示，是針對特定的人、具體的事項作出的具體行政行為。因為：提出主張、請求的申請人是具體的；申請人的主張、請求是具體的。（3）行政復議行為是職責行為。行政主體基于行政職權作出的具體行為，稱職權性行為。行政復議行為是行政主體為履行法定職責作出的，因而屬職責性行為。行政復議行為是具體行政行為，而非抽象的行政行為。在審判實踐中，可以把握兩點來區(qū)別。一是其對象是否有確定性。抽象行政行為的對象是不確定的；而具體行政行為的對象是確定的；二是行為是否具有反復適用性。具體行政行為不能反復適用，而抽象行政行為可以反復適用。據于此，便可以認定復議行為是屬于具體行政行為。因為在行政復議過程中，復議機關的行政審查權針對的是特定的申請人與被申請人之間特定的行政權益之爭，其行政復議審查行為對象既涉及到特定的人，還涉及到特定的事，且復議決定對申請人的具體權益具有特定效力。另外，復議機關作出的行政復議審查行為，是一種依申請人的申請而作出的被動行政行為，其效力也只及于申請人與被申請人之間，不具有反復適用性。 二、不予受理行為的性質。 我們知道，行政不作為是指行政主體負有某種作為義務，并且具有作為的可能性而不為的行為。不作為既是行為方式問題，表現為不作出一定的動作，也是行為問題， 當行為在行為方式上有動作，而實際內容卻表達不作為， 即明示的拒絕行為，仍屬于不作為。也就是有義務而不履行職責，其中， “義務與職責”是對等的，即有職責的完成，必須能達到充分履行義務的程度。 行政訴訟法的受案范圍包括行政不作為，而不予受理行政復議決定是行政復議不作為的表現形式，也是行政不作為的表現。因此，不予受理行政復議決定的可訴性是由其性質決定的。行政復議不作為是指行政復議機關對行政相對人的復議申請不依法履行復議職責的消極行為，主要表現為不依法予以受理，超期不做復議決定及不依法處理，這些不作為不僅可能存在復議前置型的復議中，而且還可能存在于復議選擇型的復議之中，行政復議申請有復議職責卻以不予受理的形式履行答復的義務，并不是全面地履行行政復議的職責，這種行為方式應屬于不作為，是有可訴性的。 三、法條并非禁止性規(guī)定。 行政復議法第十九條的規(guī)定，雖然看似不予受理決定的可訴性只限于法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政機關申請復議的情況，但筆者認為，這種認識是不妥的，因為，該法條對其他類型或形式的復議不作為的可訴性并沒有予以禁止。法條對某事項的限定性規(guī)定原則上應是“僅只在……或”只能就……“一類之表述， 以”僅只“、 ”只能“之類的限定詞語來限定其適用范圍。行政復議法第十九條關于復議不作為的司法監(jiān)督的規(guī)定不帶限制性詞語，因而它并不是一種禁止性規(guī)范。因此，行政復議法第十九條規(guī)定之外的其他類型或形式的復議不作為之可訴性來說，法條未加以禁止，顯然是允許的，可訴的。 四、訴權的處分權。 在對不予受理的復議決定不服而提起訴訟的案件中， 申請人是對原具體行政行為起訴，還是就行政復議行為起訴呢？對這個問題， 目前有三種意見： 第一種意見，認為只能對復議機關不予受理的決定提起訴訟，而不能對原具體行政行為提起訴訟，理由是：復議機關的不予受理行為，只是從程序上把申請人擋在了復議程序之外，并未作復議決定，如果就尚未經行政機關處理的原具體行政行為，直接到人民法院起訴解決，是與復議前置的立法精神相悖的。 第二種意見，認為當事人可以不起訴復議機關的行為，而直接就原具體行政行為向人民法院起訴。其理由是：《中華人民共和國行政復議法》第十六條“申請人在法定行政復議期限內不得向人民法院提出行政訴訟”這一規(guī)定并設有完全禁止申請人的起訴權，而一旦超過復議法定期限，申請人是可以就具體行政行為向人民法院起訴的。而以上這種做法能減少當事人訴累，提高審判效率，又能保護申請人的司法救濟申請權。 第三種意見，認為申請人只能就不予受理的決定起訴。其理由是：復議機關“不予受理”是一種履行職責的行為，人民法院只能就復議機關是否合法履行職責進行審查，而不能繞開復議裁決直接受理原具體行政行為。筆者認為， 申請人既可以對不予受理的復議決定不服而起訴，也可以對原具體行政行為起訴。因為：首先，如果把《中華人民共和國行政復議法》第十六條和第十九條的規(guī)定結合起來看， 申請人既可以依據第十九條以復議機關為被告提起行政訴訟，又可以依據第十六條就原具體行政行為，向人民法院提起行政訴訟。 其次，既然承認了行政機關的不予受理復議決定的可訴性，然而在復議為選擇程序的行政案件中，為什么就不能對行政機關的不予受理復議決定提起訴訟呢？對復議不作為的起訴權屬于行政相對人的權利問題，依“凡是法律沒有規(guī)定的權力，國家機關就不能行使；反之，凡法律不禁止公民行使的權利，公民都可以行使”的民主法治原則。因此。在選擇復議程序中，當事人也可就復議不作為起訴。再者，訴權的處分權是當事人的權利，即訴訟客體的選擇應當由當事人來選擇，而不應由人民法院來決定，只有這樣，才能充分保護當事人的訴權。 總之，無論是選擇復議程序中，還是復議前置程序中，行政不予受理決定，都具有可訴性，這樣才能有效監(jiān)督行政機關，依法公正行政，有效保護當事人的合法權益。 五、對“不予受理”行為處理時應注意的問題。 1、盡管前面論述了對不予受理行政復議決定具有可訴性，但復議機關不予受理行為， 當事人起訴的，有些例外情況，人民法院是不能受理的。因為如果當事人申請復議時確實不具備申請復議的條件，如果有條件復議，申請人不履行一定義務而提出復議申請，那么復議機關不受理，人民法院也不能受理?；蛘咭虿豢煽沽蛘咂渌厥馇闆r可能耽誤法定期限，復議機關確實無法履行復議職責，而申請人提起訴訟，人民法院如予受理也是錯誤的。 2、口頭答復不予受理行為的可訴性從從保護相對人合法權益角度出發(fā)，對《中華人民共和國行政復議法》第十九條的規(guī)定作擴張性解釋，即允許申請人自收到不予受理決定書或被口頭答復不予受理或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。因為口頭答復不予受理的行為就應屬于司法審查的具體行政行為的范疇，其實質系不作為的具體行政行為。“口頭答復不予受理” 的行為，很多就是為了規(guī)避行政訴訟，復議機關不制作、不送達決定書，無疑是限制甚至剝奪行政相對人行使訴權。因此，我們理應拓寬申請人的救濟渠道，方便申請人，而不應僅限于復議機關不予受理決定的的形式上。所以申請人向人民法院提起訴訟，只要能證實是行政機關口頭答應不予受理的行為存在并符合其它起訴條件的，人民法院應予受理。 3、起訴期間的問題?！吨腥A人民共和國行政復議法》第九條規(guī)定了復議申請期限為60日，第十九條規(guī)定了申請人對不服不予受理決定或不作答復行為提起行政訴訟的期限統(tǒng)一為15日，而法律、法規(guī)規(guī)定短于15日或長于15日的申請期限將一律廢止。目前，有關法律、法規(guī)對此期限的規(guī)定，還有5日、30日等。而在法律適用上，根據新法優(yōu)于舊法的原則，應以《中華人民共和國行政復議法》為準。因為該法第四十二條規(guī)定：“本法施行公布的法律有關行政復議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準”。 |
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