內蒙古自治區(qū)衛(wèi)生廳廳長  楊成旺

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為基層衛(wèi)生服務體系的重要組成，既是連接縣、村兩級衛(wèi)生組織的樞紐，又是提供基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務的主體，其功能發(fā)揮關系著農牧區(qū)衛(wèi)生事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。正是由于其在“三級預防保健網”中的重要作用，曾與合作醫(yī)療、赤腳醫(yī)生一起被世界衛(wèi)生組織稱為我國農村醫(yī)療衛(wèi)生服務的“三大法寶”。在時代風雨的錘煉中，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院曾走過了曲折的發(fā)展歷程。20世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在經濟體制改革大潮的沖擊下經歷了第一次轉型，走上了“以藥養(yǎng)醫(yī)、以醫(yī)養(yǎng)防”的偏路，導致了公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務職能的弱化和異化。2002年，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》頒布，對衛(wèi)生院服務功能進行了重新界定，主要承擔公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療以及對村衛(wèi)生室的業(yè)務管理職能，開始步入第二次轉型。但由于投入主體的不明確和政府職能的缺失，相當部分衛(wèi)生院沒有走上回歸公益性之路，仍處于賣藥掙錢、不能很好地承擔公共衛(wèi)生服務職能的尷尬境地。

2009年，國務院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革意見正式出臺，確立了逐步實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的目標。隨著新農合和基本藥物制度以及一系列重大、基本公共衛(wèi)生服務項目的實施，加之食品安全事件和各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，以及農牧區(qū)疾病譜的變化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔的任務越來越繁重，地位和作用也越來越突出，服務功能多元化和細化的調整也愈發(fā)顯得迫切。特別是隨著我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農牧區(qū)經濟結構、產業(yè)規(guī)模和分配方式的轉換，帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的補償機制、管理體制和運營機制的轉變，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院功能定位賦予了新的內涵。在全面深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的大形勢下，如何更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的整體功能，切實為廣大農牧區(qū)群眾提供全方位的基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能進行重新明確、調整和定位。

——基本醫(yī)療服務職能。提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院最根本職能。當前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務還處于低水平、廣覆蓋，與人民群眾的需求有著一定的差距。新農合和基本藥物制度的實施，為緩解農牧民看病就醫(yī)負擔提供了制度保障。如何提高服務水平，讓廣大農牧民享受到優(yōu)質高效的基本醫(yī)療服務，還是亟待解決的問題。破解這個難題，關鍵在于打造一支素質較高、結構合理、相對穩(wěn)定的農村牧區(qū)衛(wèi)生技術隊伍。各級政府要通過政策的制定和有效落實，幫助衛(wèi)生院培養(yǎng)人才、吸引人才、穩(wěn)定人才，全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生技術人員的整體服務能力和技術水平，發(fā)揮人才資源的最大效益。在此基礎上，還要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院科室設置進行調整和完善，不斷擴展基本醫(yī)療服務內容，滿足群眾不斷增長的醫(yī)療服務需求。

——衛(wèi)生行政管理職能。主要指對村衛(wèi)生室的管理和協(xié)助縣級衛(wèi)生行政部門履行的管理職能。隨著公共財政對村級衛(wèi)生組織投入的增加，實行縣鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務“一體化”管理已成大趨勢。為促使村衛(wèi)生室更好地承擔、履行基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院必須擔負起對村衛(wèi)生室的管理職責。合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的服務范圍和功能，加強業(yè)務指導和培訓，強化監(jiān)管，規(guī)范服務行為。在有條件的地區(qū)，積極探索村衛(wèi)生室作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院派出機構的管理模式。此外，還要切實承擔起協(xié)助有關部門組織開展愛國衛(wèi)生運動、農牧區(qū)改水改廁、環(huán)境衛(wèi)生綜合整治、衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)和衛(wèi)生村的創(chuàng)建等職能。

——傳染病防治職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為農牧區(qū)疾病預防控制的中心環(huán)節(jié)，在履行基本公共衛(wèi)生職能中，必須把慢性病、傳染病、地方病防控作為重點，建立和完善體系和制度，強化疾病預防的基礎建設和功能建設。在傳染病防治方面具體需要履行好以下職能：一是主動搜尋和發(fā)現(xiàn)傳染病人，按規(guī)定實施隔離治療，按要求轉診，并及時向上級部門報告?zhèn)魅静∫咔榧跋嚓P信息；二是協(xié)助有關部門對區(qū)域內傳染病疫情開展流行病學調查；三是承擔區(qū)域內重點人群預防接種工作，指導學校和托幼機構落實疾病防控措施；四是開展健康教育，普及衛(wèi)生防病知識，提高農牧民防病意識和能力。

——衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督職能。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為依托，采取派駐機構或職能委托的形式，推行衛(wèi)生監(jiān)督下沉和關口前移，對健全和完善基層衛(wèi)生監(jiān)督網絡有著積極意義：一是擴大衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋面，解決農牧區(qū)尤其是偏遠地區(qū)存在的衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督“盲區(qū)”和缺位問題，打造無縫隙衛(wèi)生監(jiān)督體系；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生監(jiān)督機構在提供“零距離”服務中，能夠快速受理基層群眾的投訴和辦證需求，提高行政工作效率；三是衛(wèi)生監(jiān)督員進村入戶進行宣傳和指導，可提高群眾法律和健康意識，有效防范食物中毒等事件發(fā)生；四是衛(wèi)生院承擔衛(wèi)生監(jiān)督職能后，能夠自覺做好院內感染控制、醫(yī)師依法執(zhí)業(yè)等工作，促進自身管理水平的提升。

——健康管理職能。在國家基本公共衛(wèi)生服務項目中，為農牧民建立健康檔案是一項基礎性工作。這項工作將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室衛(wèi)生人員通過患者就診、入戶和免費體檢等形式開展。值得強調的是，建立健康檔案只是手段，不是目的，關鍵在于檔案的使用、分析以及后期的健康管理。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院要主動承擔起“農村社區(qū)”的職能，轉變服務模式，變坐等上門為主動服務，變個體服務為群體服務，深入家庭、學校，針對群眾的主要健康問題，落實“無病早防、有病早治”的健康干預措施，為農村牧區(qū)群眾提供全方位、連續(xù)的基本醫(yī)療保健服務。

——突發(fā)事件應對職能。陳竺部長在闡述四大體系關系中指出，醫(yī)療服務體系和疾病防制體系結合的環(huán)節(jié)主要在城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件以及人才培養(yǎng)。他強調，在應對和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件上，需要兩大體系的積極有效配合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院集醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務職能為一體，是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“觸角”，承擔著發(fā)現(xiàn)、報告和第一時間應急處置等職責。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院尚存在著應急資金短缺、物資儲備不足、人員素質低下等問題，需要進一步加大基礎和信息化建設，應急制度和隊伍建設，急診和急救能力建設等，以提高重大疫情、集體中毒等突發(fā)事件的預防和應急能力。

——婦幼衛(wèi)生保健職能。多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在落實初級衛(wèi)生保健任務中，積極開展孕產婦和兒童衛(wèi)生保健，對提高農村牧區(qū)孕產婦住院分娩率，降低孕產婦和嬰兒死亡率，提高婦女兒童健康水平發(fā)揮了重要作用。國家在實施重大和基本公共衛(wèi)生服務項目中，將農村牧區(qū)婦女補服葉酸、兩癌檢查、兒童保健、孕產婦保健和免疫規(guī)劃作為專項工作予以力推。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是落實公共衛(wèi)生服務項目的主力軍，要根據(jù)國家和地區(qū)要求，不斷豐富項目內涵，拓展項目外延，深入推進婦幼衛(wèi)生保健工作的開展。還要以落實項目為契機，在完成既定目標任務的基礎上，強化和完善自身服務能力建設。

——農牧區(qū)康復治療職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院開展康復治療，從大方面講，對節(jié)省衛(wèi)生資源、方便群眾就醫(yī)、減輕患者負擔有著積極意義；從自身講，可以拓寬服務范圍，增強服務功能。目前，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院還不能承擔康復治療職能，主要原因是縣鄉(xiāng)醫(yī)療機構之間的雙向轉診機制還不完善。一方面，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院設立康復科，配備相應的設備和技術人員，并將康復治療費用納入新農合報銷范疇，逐步建立和完善農牧區(qū)康復功能；另一方面，要加強基層衛(wèi)生機構縱向合作與聯(lián)系，建立規(guī)范的雙向轉診機制，暢通康復病人轉診通道；此外，還要加強與民政部門的合作，共同做好敬老院等機構老年慢病的康復工作。

——弘揚和發(fā)展民族醫(yī)藥職能。中醫(yī)和蒙醫(yī)等民族醫(yī)藥是我國衛(wèi)生事業(yè)獨具的特色和優(yōu)勢，在防治農牧區(qū)常見病、多發(fā)病，特別是老年性、功能性、慢性非傳染性疾病方面，具有著明顯的優(yōu)勢，其“簡、便、驗、廉”的特點也深受廣大農牧民群眾和歡迎和喜愛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為與群眾聯(lián)系最密切、服務人口最多的一級醫(yī)療機構，是弘揚和發(fā)展中醫(yī)和民族醫(yī)藥的主陣地，這塊陣地不僅不能丟，而且要強化。要加大扶持力度，重點加強完善農村牧區(qū)中醫(yī)和民族醫(yī)藥體系建設，將民族醫(yī)藥納入基本醫(yī)療和基本藥物制度，不斷豐富服務內涵，充分發(fā)揮其在為基層群眾提供基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務中的作用。

——計劃生育技術服務職能。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生站和衛(wèi)生院機構、資源和服務功能的整合，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔計生技術服務功能，是經濟欠發(fā)達地區(qū)有效彌補衛(wèi)生資源短缺可借鑒的發(fā)展模式。這種“計衛(wèi)聯(lián)手”模式，通過技術服務聯(lián)手、人力資源聯(lián)手、設備資源共享等方式，對基層計生和衛(wèi)生資源和服務功能進行有效整合，既能有效緩解貧困地區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院投入不足造成的現(xiàn)狀，又能有效彌補基層計生機構醫(yī)療服務能力低下的缺陷，實現(xiàn)兩者優(yōu)勢互補、共同發(fā)展和人民群眾獲得高質量、高效率綜合服務的“雙贏”。