行政訴訟的起訴

行政訴訟的起訴是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法請求人民法院行使國家審判權(quán)給予其救濟(jì)的訴訟行為。它是公民、法人或者其他組織請求法院啟動行政訴訟程序的意思表示，是其行使法律賦予的訴權(quán)的具體表現(xiàn)。但這一權(quán)利的行使并非不受條件限制，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，提起行政訴訟必須符合起訴的一般條件、時間條件和程序條件。

 (一)起訴的一般條件
 起訴的一般條件是法律對提起訴訟最基本的也是最普遍的要求。根據(jù)中華人民共和國行政訴訟法第41條的要求，提起行政訴訟的一般條件是：
 1、原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。這包括四方面的含義：第一，原告必須是公民、法人或者其他組織，行使職權(quán)的行政主體不能作為行政訴訟的原告；第二，侵犯原告合法權(quán)益的是行政行為，而且必須是具體行政行為，抽象行政行為不能直接作為被訴的對象；第三，原告必須足認(rèn)為自己的合法權(quán)益被侵犯的人，其起訴是為了保護(hù)自己的權(quán)益，而不是為了他人的利益或者公共利益；第四，具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益只是原告的一種“認(rèn)為”，屬原告自我的判斷。合法權(quán)益是否真正被侵犯，則是行政訴訟要解決的實質(zhì)問題。具體行政行為是否違法，是否侵犯了原告的合法權(quán)益，并不影響原告資格的取得和原告的起訴。
 2、有明確的被告。即原告在起訴時，必須指明對準(zhǔn)起訴，明確指出被告人。明確與其發(fā)生爭議者，指出被起訴者，是原告起訴必須具備的條件。沒有具體明確的被告，無人應(yīng)訴，就無法形成一個爭端，人民法院也就無法進(jìn)行審判活動。在我國，行政訴訟被告是行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，因此，原告在起訴時，應(yīng)列出實施具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織的名稱。當(dāng)然，如果原告指明的被告不適格，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告予以變更，如果原告不予以變更，法院有權(quán)不予受理或駁回起訴。
 3、有具體的訴訟請求和事實根據(jù)。訴訟請求是原告通過人民法院針對被告提出的，希望獲得法院司法保護(hù)的實體權(quán)利要求。它將決定法院審理和裁判的內(nèi)容，因此必須明確、具體。事實根據(jù)是指原告向法院起訴所依據(jù)的事實和根據(jù)，包括案件情況和證據(jù)。值得注意的是，要求原告提供事實根據(jù)是為了證明存在行政爭議，而不是要求原告提供證據(jù)證明具體行政行為違法。原告的訴訟請求有四種基本類型：
    (1)撤銷之訴，即請求人民法院撤銷違法的具體行政行為。
    (2)限期履行之訴，即行政機(jī)關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)的．請求人民法院判決其在一定期限內(nèi)履行。
    (3)變更之訴，即在行政處罰顯失公正的情況下，請求人民法院予以變更。
    (4)確認(rèn)之訴，即在行政機(jī)關(guān)實施事實侵權(quán)行為時，請求人民法院確認(rèn)該行為的違法性。
    起訴狀副本送達(dá)被告后，原告提出新的訴訟請求的，人民法院不予準(zhǔn)許，但有正當(dāng)理由的除外。
 4、屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織只能對特定范圍的行政行為提起訴訟。行政訴訟受案范圍決定著人民法院受理行政案件的范圍，也決定著當(dāng)事人的訴權(quán)范圍。原告的起訴若不屬于人民法院受案范圍，起訴不能成立，人民法院也無權(quán)受理。同時，人民法院對行政案件的受理有一定的分工，當(dāng)事人應(yīng)依法向?qū)Π讣泄茌牂?quán)的人民法院起訴。當(dāng)原告將訴狀遞交給無管轄權(quán)的人民法院時，他并不會因此喪失訴權(quán)，受訴人民法院應(yīng)告知其向有管轄權(quán)的法院起訴；已立案受理的，受訴法院則應(yīng)將案件移送給有管轄權(quán)的法院。

(二)起訴的時間條件
 公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，要符合起訴的時間條件，即當(dāng)事人必須在法律規(guī)定的期限內(nèi)提出訴訟，對超過法律規(guī)定期限的起訴，人民法院有權(quán)拒絕受理。
 1、一般期限與特別期限。行政訴訟的起訴期限可分為一般期限和特別期限兩類。
        一般期限是指由行政訴訟法明確規(guī)定，適用于一般行政案件的起訴期限。該期限可分為直接向法院提起行政訴訟的一般期限與不服行政復(fù)議提起行政訴訟的一般期限兩種。行政訴訟法第39條規(guī)定，當(dāng)事人直接向人民法院提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起3個月內(nèi)提出。因此，直接起訴的一般期限為知道作出具體行政行為之日起3個月。根據(jù)行政訴訟法第38條第2款的規(guī)定，不服行政復(fù)議而起訴的一般期限為15日，即在收到復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟；若復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，當(dāng)事人可以在復(fù)議期滿之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。
       特別期限是指為行政訴訟法所認(rèn)可，由其他單行法律所規(guī)定的起訴期限。即對直接向人民法院提起行政訴訟或不服行政復(fù)議提起行政訴訟的期限，法律另有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)適用相關(guān)單行法律對提起訴訟期限的規(guī)定，而不適用行政訴訟法關(guān)于直接向人民法院提起行政訴訟或不服行政復(fù)議提起行政訴訟的一般期限的規(guī)定。這里的“法律”一般應(yīng)理解為由全國人民代表大會及其常委會依照立法程序制定的規(guī)范性文件。單行法律對特別起訴期限的規(guī)定，沒有統(tǒng)—標(biāo)準(zhǔn)，需要視具體法律而定。
 所以，在判斷一起行政案件的起訴期限時，首先要判斷案件的性質(zhì)，確定是屬直接提起訴訟的案件，還是經(jīng)復(fù)議才提起訴訟的案件；其次要確定單行法律是否對起訴期限有特別規(guī)定，若有規(guī)定就要遵從此特別期限規(guī)定，否則就要適用行政訴訟法關(guān)于一般起訴期限的規(guī)定。
 2、起訴期限的計算及最長保護(hù)期限。根據(jù)行政訴訟法第39條的規(guī)定，行政訴訟的起訴期限從公民、法人或者其他組織知道行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之日起計算。因此，如何判斷公民、法人或者其他組織知道具體行政行為作出時間，對計算起訴期限至關(guān)重要。根據(jù)《行訴法解釋》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織何時知道，原則以行政機(jī)關(guān)明確告知其訴權(quán)和起訴期限為標(biāo)準(zhǔn)。此種計算方法有助于督促行政機(jī)關(guān)依法行政，切實保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。不過，為避免從具體行政行為作出到公民、法人或者其他組織起訴這一期限過長，可能造成法律關(guān)系的不確定，《行訴法解釋》對最長保護(hù)期限及特殊情況下的起訴期限作出了具體規(guī)定。
 (1)行政機(jī)關(guān)未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或起訴期限的最長保護(hù)期。行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，沒有告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或起訴期限的，起訴期限從其知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。值得注意的是，這里2年最長期限的起算點(diǎn)，不是公民、法人或者其他組織知道或應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限之日，而是其知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日。
 (2)公民、法人或者其他組織不知道具體行政行為內(nèi)容時起訴期限的計算。與公民、法人或者其他組織不知道訴權(quán)或者起訴期限相比，不知道具體行政行為內(nèi)容是更為嚴(yán)重的情形，對當(dāng)事人的影響更大?！缎性V法解釋》規(guī)定，當(dāng)事人不知道行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年，其他具體行政行為從作出之日超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。其中，涉及不動產(chǎn)的主要是有關(guān)房屋所有權(quán)、使用權(quán)以及土地、林地、自然資源等案件。將該類案件的最長保護(hù)期限規(guī)定為20年，既有利于保護(hù)當(dāng)事人的重要權(quán)利，也為了與民法通則的規(guī)定相統(tǒng)一。值得注意的是，這里5年和20年最長期限的起算點(diǎn)，不是當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日，而是具體行政行為作出之日。
 (3)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)時起訴期限的計算?！缎性V法解釋》分不同情形作了規(guī)定：
 第一，在法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件沒有對行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限作出規(guī)定的情況下，公民、法人或者其他組織申請行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的，行政機(jī)關(guān)接到申請之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以在60日屆滿后向人民法院提起訴訟。
 第二，在法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限有明確規(guī)定的情況下，公民、法人或者其他組織可以在規(guī)定的履行期限屆滿后向人民法院提起訴訟。
 第三，在緊急情況下，公民、法人或者其他組織請求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)時，行政機(jī)關(guān)不履行的，起訴期限不受上述規(guī)定的限制，當(dāng)事人可以立即起訴。
 (4)因人身自由受到限制而不能提起訴訟的起訴期限的計算。根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常使用的限制人身自由的強(qiáng)制措施或處罰主要有強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制隔離治療、拘留、強(qiáng)制檢疫等。從這些強(qiáng)制措施或處罰來看，被限制人身自由的公民在被限制自由期間，提起行政訴訟確實有一定的困難。若將這段時間也計算在起訴期限在內(nèi)，很容易導(dǎo)致被限制人身自由的公民喪失訴權(quán)，無法充分保護(hù)公民的合法權(quán)益。因此，《行訴法解釋》第43條規(guī)定：由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)。
 (三)起訴的程序條件
 行政復(fù)議與行政訴訟均是解決行政爭議的方式，是當(dāng)事人不服具體行政行為尋求救濟(jì)的兩條重要途徑。不過，當(dāng)事人對這兩種救濟(jì)方式的使用，必須遵循法律對二者關(guān)系的規(guī)定。在我國，行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系，基本是以當(dāng)事人自由選擇救濟(jì)方式為原則，以行政復(fù)議前置為例外的。具體情形如下：
 1、原則上，公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服，有權(quán)自由選擇救濟(jì)途徑，可以不經(jīng)復(fù)議直接向法院提起行政訴訟，也可以選擇申請行政復(fù)議；同時，在選擇行政復(fù)議后，當(dāng)事人對行政復(fù)議不服仍可以再向法院起訴。該原則是我國處理行政復(fù)議與行政訴訟的基本準(zhǔn)則，說明我國行政訴訟法沒有強(qiáng)制把行政復(fù)議程序作為當(dāng)事人提起行政訴訟的前置條件，行政復(fù)議并非行政訴訟的必經(jīng)程序。雖然如此，當(dāng)事人并不能同時使用行政復(fù)議與行政訴訟這兩種救濟(jì)途徑。如果當(dāng)事人既提起訴訟又申請行政復(fù)議，應(yīng)由先受理的機(jī)關(guān)管轄；同時受理的，由當(dāng)事人選擇。當(dāng)事人已經(jīng)申請行政復(fù)議，在法定復(fù)議期問內(nèi)又向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。不過，當(dāng)事人向復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議后，又經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)同意撤回復(fù)議申請，在法定起訴期限內(nèi)對原具體行政行為提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
 2、公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服，有權(quán)在行政復(fù)議和行政訴訟之間作出選擇，但與第一種情況不同，此種選擇屬排他性選擇，一旦當(dāng)事人選擇了行政復(fù)議，行政復(fù)議決定即為發(fā)生法律效力的終局決定，當(dāng)事人將因選擇復(fù)議而喪失了提起行政訴訟的權(quán)利。例如，中華人民共和國公民出境入境管理法第15條規(guī)定：受公安機(jī)關(guān)拘留處罰的公民對處罰不服的，在接到通知之日起15日內(nèi)，可以向上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴，由上一級公安機(jī)關(guān)作出最后的裁決，也可以直接向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹦姓V訟。根據(jù)《行訴法解釋》的規(guī)定，對終局行政行為，只有全國人大及其常委會制定的法律才有權(quán)規(guī)定。
 3、公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服，必須先申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議不服，才能向法院起訴。在此情況下，行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)程序，復(fù)議程序是行政訴訟的前置程序。在我國，復(fù)議前置屬行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的例外，必須由法律、法規(guī)作出規(guī)定，規(guī)章和其他規(guī)范性文件不得作此規(guī)定。從我國法律、法規(guī)規(guī)定情況看，大部分復(fù)議前置屬一級復(fù)議前置，少數(shù)復(fù)議前置屬二級復(fù)議前置，即當(dāng)事人對行政復(fù)議不服的，還需要再向上級機(jī)關(guān)復(fù)議，對復(fù)議決定不服，才能向法院提起行政訴訟。