非法占用農(nóng)用地罪幾個(gè)問題分析

鄭太福 

摘要：非法占用農(nóng)用地罪是空白罪狀，要參照《土地管理法》、《草原法》和《森林法》有關(guān)規(guī)定。前兩個(gè)法律規(guī)定非法占用耕地、草原構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。但《森林法》并沒有規(guī)定非法占用林地會構(gòu)成犯罪，這是不科學(xué)的。在《刑法》中，非法占用農(nóng)用地罪是結(jié)果犯，而非行為犯，此種規(guī)定不能切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)用地尤其是耕地的保護(hù)。農(nóng)用地對社會之主要利益為生態(tài)利益，是公共利益，這決定了非法占用農(nóng)用地罪侵犯的客體應(yīng)是國家生態(tài)安全，而非社會管理秩序。

關(guān)鍵詞：非法占用農(nóng)用地罪  犯罪客體  生態(tài)利益   農(nóng)用地

非法占用農(nóng)用地罪是違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途、數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的行為。非法占用農(nóng)用地罪是1997年刑法增加的罪名，最初被規(guī)定為非法占用耕地罪。2001年全國人大常委會通過立法解釋，將該罪規(guī)定為非法占用農(nóng)用地罪。根據(jù)法律的規(guī)定，該罪是結(jié)果犯，其犯罪客體是社會管理秩序，犯罪對象是農(nóng)用地。在環(huán)境時(shí)代，當(dāng)環(huán)境法益成為獨(dú)立法益并被納入公共利益范疇之際，我國刑法有關(guān)非法占用農(nóng)用地罪的此些規(guī)定是否合理、科學(xué)，是值得深入分析和研究的重要話題。

一、非法占用農(nóng)用地罪犯罪對象的分析

1、非法占用農(nóng)用地罪犯罪對象由耕地到農(nóng)用地的演變

土地是非常稀缺且至關(guān)重要的自然資源。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)中處于基礎(chǔ)地位，土地中的耕地其地位更為重要。因此，為了有效和切實(shí)保護(hù)耕地資源，1997年《刑法》將嚴(yán)重破壞耕地的行為規(guī)定為犯罪，“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”罪名是非法占用耕地罪。 1997年《刑法》之所以將破壞耕地作為犯罪對待，是因?yàn)樯蟼€(gè)世紀(jì)90年代興起的房地產(chǎn)開發(fā)熱，侵占了大量耕地甚至基本農(nóng)田，我國耕地?cái)?shù)量的巨減正好發(fā)生在90年代。

但進(jìn)入21世紀(jì)，我們發(fā)現(xiàn)，破壞耕地以外的土地的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，有必要用刑罰加以保護(hù)。2001年8月，為“懲治毀林開墾和亂占林地的犯罪，切實(shí)保護(hù)森林資源”，全國人大常委會通過關(guān)于《中華人民共和國刑法修正案》，認(rèn)為“刑法第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條規(guī)定的“違反土地管理法規(guī)是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定”?！缎谭ā返?/span>342條的規(guī)定相應(yīng)地被修改為“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”

《刑法》第342條規(guī)定的罪名也相應(yīng)被修改為非法占用農(nóng)用地罪，具體包含幾個(gè)罪名：非法占用耕地罪、非法占用林地罪、非法占用草地罪。據(jù)此，破壞農(nóng)用地的犯罪對象從最初的耕地，擴(kuò)大到農(nóng)用地，包括耕地、林地在內(nèi)，并且是其數(shù)量達(dá)到一定程度時(shí)才稱為非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對象。但非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對象中，耕地以外的農(nóng)用地是在刑法修訂之后才成了刑法的保護(hù)對象的。

2、非法占用農(nóng)用地罪犯罪對象的分析

刑法理論通常根據(jù)條文對罪狀的描述方式不同，將罪狀分為敘明罪狀、簡單罪狀、引用罪狀和空白罪狀。從上面的規(guī)定可以看出，《刑法》對非法占用農(nóng)用地罪的規(guī)定，顯然是屬于空白罪狀，即罪行規(guī)范沒有具體說明某一犯罪的構(gòu)成特征，但指明了必須參照的其他法律、法令。因此，非法占用農(nóng)用地罪首先以觸犯土地法規(guī)為前提，行為的具體特征在土地法規(guī)中已有規(guī)定。這樣，對于非法占用農(nóng)用地罪的理解，參照其他土地法規(guī)。

非法占用農(nóng)用地罪具體包含非法占用耕地罪、非法占用林地罪、非法占用草地罪等罪名，必須參照《土地管理法》、《草原法》和《森林法》。

非法占用耕地應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任在修訂后的《土地管理法》中得到了規(guī)定。《土地管理法》第74條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”可見，

2002年修訂后的《草原法》加強(qiáng)了草原開發(fā)利用的管理，規(guī)定了非法使用草原的刑事責(zé)任。《草原法》第65條規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法使用草原，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”；第66條 規(guī)定，“非法開墾草原，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”可見，《草原法》中有關(guān)非法占用草原應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任的規(guī)定，為非法占用農(nóng)用地罪的刑事立法提供了支撐。

對于非法占用林地是否應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任，是需要加以論證的?！渡址ā返?/span>44條規(guī)定了破壞森林資源的法律責(zé)任?！渡址ā返?/span>44條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，進(jìn)行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款。”從該條可以看出，該條僅規(guī)定了破壞森林和林木的行為應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任，并沒有特別提及到破壞林地的行為也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。如果根據(jù)2005年最高人民法院《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1條，破壞林地是“非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實(shí)施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進(jìn)行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染”，那么，《森林法》第44條可以說是規(guī)定了非法占用、破壞林地的法律責(zé)任。但關(guān)鍵的問題在于，《森林法》的法律責(zé)任部分沒有規(guī)定非法占用、破壞林地應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。

從上面的分析可以看出，《刑法》有關(guān)非法破壞林地罪這一空白罪狀，應(yīng)當(dāng)要參照《森林法》的規(guī)定卻是不存在的。這說明，《刑法修正案（二）》規(guī)定非法占用林地也構(gòu)成犯罪和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任，顯然是存在一定缺陷的。之所以出現(xiàn)這樣的情況，是因?yàn)?/span>1998年在修訂《土地管理法》時(shí)，僅注意到要用刑法保護(hù)耕地，而忽視了對林地的刑法保護(hù)。而隨著《京都議定書》的生效和實(shí)施，我國面臨的二氧化碳減排任務(wù)相當(dāng)嚴(yán)重，發(fā)揮森林的固碳功能，要求切實(shí)加強(qiáng)對林地的保護(hù)。為此，修改《森林法》中非法占用和破壞林地的刑事責(zé)任規(guī)定是刻不容緩的事情。

二、非法占用農(nóng)用地罪犯罪客體應(yīng)為公共安全

非法占用農(nóng)用地罪是土地犯罪的主要形式。如最高人民法院新聞發(fā)言人表示，2000年至2005年的727件涉土地犯罪案件中，非法占用耕地案件最多，共448件，占61.6%；非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)案件次之，共223件，占30.7%；非法批準(zhǔn)征用、占用土地較少，只有56件。[1]犯罪客體直接反映出該客體作為利益的類型和作為利益的重要性的序位。即犯罪客體直接反映出犯罪行為的社會危害性。從《刑法》關(guān)于非法占用農(nóng)用地罪的規(guī)定可以看出，該罪的犯罪客體是社會管理秩序。那么，該規(guī)定是否科學(xué)呢？我們認(rèn)為，《刑法》的此種規(guī)定是不科學(xué)的，原因在于農(nóng)用地對社會之主要利益為生態(tài)利益，是公共利益?，F(xiàn)詳細(xì)分析如下：

農(nóng)用地是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。農(nóng)用地是土地的重要類型，因此對農(nóng)用地的分析須以土地的基本理論為基礎(chǔ)。1976年聯(lián)合國糧農(nóng)組織在其制定的《土地評價(jià)綱要》中，將土地定義為“土地是由影響土地利用潛力的自然環(huán)境總稱，包括氣候、地形、土壤、水溫和植被等。它還包括人類過去和現(xiàn)在活動的結(jié)果，例如圍湖造田，清除植被，以及反面的結(jié)果，如土壤鹽漬化。”1994年《荒漠化公約》規(guī)定：“土地是指具有陸地生物生產(chǎn)力的系統(tǒng)，由土壤、植被、其他生物區(qū)系和在該系統(tǒng)中發(fā)揮作用的生態(tài)及水文過程組成。”可見，土地的公認(rèn)含義是土地是生態(tài)系統(tǒng)，具有巨大的生態(tài)價(jià)值。

農(nóng)用地作為土地的一種，其首要的特征是一種生態(tài)系統(tǒng)，具有巨大的生態(tài)價(jià)值。一般認(rèn)為，農(nóng)用地的生態(tài)承載力不可估量，除能防止水土流失、改善區(qū)域氣候外，還能吸納污染物。如有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國建設(shè)占用耕地情況與排污緊密相關(guān)，各類排污量與建設(shè)占用耕地的走勢基本一致。1997～2004年的8年間，建設(shè)占用耕地每增加110 ×104 hm2，廢水排放量將增加4111 ×107 t ，固體廢物產(chǎn)生量增加817 ×105 t。[2]耕地的減少必然導(dǎo)致整個(gè)環(huán)境凈化污染物的能力下降，使整個(gè)土地的污染物增加，從而危及到整個(gè)生態(tài)安全。農(nóng)用地還是一種特殊的景觀。依據(jù)景觀科學(xué)對景觀含義的描述。農(nóng)用地地作為一種景觀，是指在歷史過程中一定文化時(shí)期人類對土地采取特殊的利用方式所形成的景觀格局。它區(qū)別于其它景觀的關(guān)鍵在以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)景觀和土地利用景觀以及特有的田園文化和田園生活的綜合體。農(nóng)用地中的耕地在景觀美學(xué)和景觀旅游學(xué)方面的指數(shù)更是分別達(dá)了75 %和72 %。[3]農(nóng)用地中的林地、草地、濕地等發(fā)揮著巨大的生態(tài)效益，更是眾所周知的。

可見，農(nóng)用地以發(fā)揮生態(tài)價(jià)值為主。從利益角度看，農(nóng)用地的這種生態(tài)價(jià)值對于人類社會而言，是公共利益類型。目前，公共利益作為獨(dú)立的利益類型，已經(jīng)得到了肯定。而“刑法分則各章節(jié)的劃分以及刑法分則各章的排列先后次序，主要是以客體（利益）為依據(jù)，并且反映出刑法對各種不同的客體（利益）的價(jià)值評價(jià)。”[4]因此，如果全面考慮農(nóng)用地的價(jià)值，尤其是農(nóng)用地的生態(tài)價(jià)值，那么，非法占用農(nóng)用地罪危害的不僅是國家有關(guān)農(nóng)用地的管理秩序，更危害到國家的糧食安全和生態(tài)安全。如果說糧食上可以通過進(jìn)口等途徑來予以保障的話，那么，任何一國的生態(tài)安全只能自給自足，是不可能通過進(jìn)口等方式解決和彌補(bǔ)的。這決定了無論從糧食安全還是生態(tài)安全角度看，非法占用農(nóng)用地罪應(yīng)納入危害公共安全罪，而不是“妨害社會管理秩序罪”。

三、非法占用農(nóng)用地罪作為結(jié)果犯的欠科學(xué)性

1、非法占用農(nóng)用地罪是結(jié)果犯

非法占用農(nóng)用地罪的客觀方面是非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大并且造成耕地大量毀壞。根據(jù)《刑法》和《司法解釋》，達(dá)到非法占用耕地罪的犯罪標(biāo)準(zhǔn)，必須是非法占用的數(shù)量和毀壞的數(shù)量同時(shí)具備，兩者缺一不可。這樣，非法占用和毀壞作為兩個(gè)不同的概念，非法占用的定義比較寬，只要是未經(jīng)批準(zhǔn)或者是采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)占用了耕地，就可以認(rèn)定為非法占用耕地；而且，對耕地的占有必須是“數(shù)量較大”的行為，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第三條的規(guī)定，非法占用耕地“數(shù)量較大”是指非法占用基本農(nóng)田5畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上。非法占用了耕地不一定就毀壞了耕地，不能僅憑這一點(diǎn)就對行為人追究刑事責(zé)任，必須同時(shí)有一個(gè)毀壞耕地的數(shù)量條件在里面。最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第三條將其規(guī)定為“耕地大量毀壞”，即指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。由此可見，在刑法中，非法占用農(nóng)用地罪是結(jié)果犯，而非行為犯。

2、非法占用農(nóng)用地罪作為結(jié)果犯是不科學(xué)的

我國《刑法》將非法占用農(nóng)用地罪規(guī)定為結(jié)果犯，這種規(guī)定是否合理，是否能有效地保障國家耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量，繼而保障國家的糧食安全呢？

答案顯然是否定的。這是由農(nóng)用地利用尤其是耕地利用的特點(diǎn)和耕地的法律地位決定的。就農(nóng)用地利用的特點(diǎn)而言，對耕地資源的破壞在很多情況下是不可恢復(fù)的，農(nóng)用地的非農(nóng)建設(shè)使用是不可逆轉(zhuǎn)性用地。恢復(fù)為農(nóng)用地的可逆性較差，尤其是因此減少的耕地面積對于糧食的減少而言更是剛性的，并且在耕地面積減少的比例中，比例是較大的。農(nóng)用地尤其是耕地資源利用的這種特點(diǎn)，決定了對于只要非法占用的農(nóng)用地?cái)?shù)量較大，就應(yīng)當(dāng)作為犯罪加以對待。

此外，我國人口眾多，這是不爭的事實(shí)。更關(guān)鍵的問題是，我國耕地情況不容樂觀，這在耕地的數(shù)量和質(zhì)量兩方面都如此。我國人均耕地1.3畝，不足世界人均耕地的l/2，其中有1億畝山坡地和邊遠(yuǎn)劣地；人均耕地大于2畝的有12個(gè)省區(qū)，全都分布在東北和西北地區(qū)，日照和雨水等自然條件較差，除吉林、黑龍江兩省能夠調(diào)出糧食外，其他10個(gè)省只能自給甚至調(diào)入糧食；人均耕地1畝以下的7個(gè)省市在東南沿海，其耕地質(zhì)量好，但多數(shù)為耕地大幅度減少的地區(qū)。666個(gè)縣人均耕地面積低于聯(lián)合國確立的0.8畝警戒線，463個(gè)縣人均耕地低于0.5畝的危險(xiǎn)線。因此，“保護(hù)耕地，就是保護(hù)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,，就是保障國家糧食安全”。耕地保障糧食安全的法律本位，需要刑法對非法占用耕地的行為予以打擊和制裁，預(yù)防耕地被大量破壞，而不是提供事后的救濟(jì)。

因此，非法占用農(nóng)用地犯罪應(yīng)作為行為犯對待，這樣可以防患于未然，使農(nóng)用地得到及時(shí)的保護(hù)，以充分發(fā)揮刑法的預(yù)測、指引作用，使人們能預(yù)知自己的行為可能產(chǎn)生的刑法上的后果。實(shí)際上，在《土地管理法》那里，非法占用土地可以作為犯罪行為來處理。如《土地管理法》第76條規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。 刑法應(yīng)是其他法律的保障。這樣，非法占用土地作為犯罪行為應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫谭ǖ目隙?，非法占用農(nóng)用地罪就不應(yīng)是結(jié)果犯，而應(yīng)是行為犯，才更符合《土地管理法》的本意。