農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)問(wèn)題文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)繼續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。農(nóng)村改革的重點(diǎn)是土地制度改革，而土地流轉(zhuǎn)是土地制度改革的一個(gè)重要支點(diǎn)。農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)具有客觀必然性，這一點(diǎn)理論界已達(dá)成共識(shí)。學(xué)術(shù)界從不同的角度闡述了土地流轉(zhuǎn)的必然性。例如，冷崇總認(rèn)為農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)變化的要求，是農(nóng)戶人口的變動(dòng)和勞動(dòng)力增減的要求，也是規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求?！趵鲃t認(rèn)為農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)，特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，有利于推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化的進(jìn)程，有利于提高土地的效益和土地利用率?！壳?我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的研究,主要結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查進(jìn)行總結(jié)性的分析。^[1]

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其效果

(一)土地流轉(zhuǎn)的形式

多數(shù)研究者認(rèn)為,目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式大體上包括五種:1.轉(zhuǎn)包。即農(nóng)戶經(jīng)發(fā)包方同意,將自己承包期內(nèi)的部分或全部土地以一定條件轉(zhuǎn)包給第三者,承包方與發(fā)包方仍按原承包合同履行權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。2.轉(zhuǎn)讓。即農(nóng)戶經(jīng)發(fā)包方同意,把自己承包期內(nèi)的土地全部轉(zhuǎn)讓給第三者,由第三者代替自己向發(fā)包方履行土地承包合同規(guī)定的義務(wù)。3.互換。即農(nóng)戶為了便于耕種管理或者發(fā)展高效農(nóng)作物,經(jīng)發(fā)包方同意,把承包土地部分或全部調(diào)劑使用。4.反租倒包。即按照農(nóng)戶自愿、有償原則,由鄉(xiāng)村集體組織將農(nóng)民承包的土地“反租”回來(lái),再承包給個(gè)人或單位經(jīng)營(yíng)。5.土地股份合作。即以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證或承包人口為依據(jù),將農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán),農(nóng)民憑土地使用權(quán)入股,組建土地股份合作社,合作社對(duì)土地實(shí)行招標(biāo)承包或?qū)ν庾赓U,農(nóng)民按股分紅。當(dāng)然也有一部分研究者把“四荒”拍賣、信托經(jīng)營(yíng)視為土地流轉(zhuǎn)的具體表現(xiàn)形式^[1-3]。
    (二)土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

目前土地流轉(zhuǎn)的基本特點(diǎn)是:1.參與主體多層次性,包括鄉(xiāng)村組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)民個(gè)人及工商企業(yè)等;2.土地流轉(zhuǎn)方式多樣性;3.流轉(zhuǎn)期限不等,既有期限達(dá)10年甚至30年的長(zhǎng)期租賃,也有1年至2年的短期出租;4.涉及的行業(yè)廣泛,既有農(nóng)業(yè),也有工商業(yè)^[5];5.流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大,速度加快;6.土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域不斷擴(kuò)張,從沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向內(nèi)陸擴(kuò)張,但區(qū)域之間的流轉(zhuǎn)差異較大^[6,7]。

(三)土地流轉(zhuǎn)的效果

多數(shù)研究者認(rèn)為,從總體上看,土地流轉(zhuǎn)有明顯的正面效果。它促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和科技進(jìn)步,加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐,提高了土地產(chǎn)出效益[2,8]。但是,對(duì)于以集體組織為主體的反租倒包、股份合作制等流轉(zhuǎn)形式,卻存在著較大的爭(zhēng)議。部分研究者認(rèn)為,反租倒包、股份合作制可以通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和引入外部資本,發(fā)展高效經(jīng)濟(jì)作物,提高土地收益水平,應(yīng)該給予鼓勵(lì)和支持。也有一些研究者認(rèn)為,反租倒包、股份合作制的收益會(huì)刺激部分鄉(xiāng)村組織不尊重農(nóng)民意愿和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件的限制,強(qiáng)行收回農(nóng)戶承包地,截留土地收益。加上部分地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移并不充分,一些農(nóng)戶承包的土地被收回后,可能產(chǎn)生生活上困難的問(wèn)題,容易引發(fā)社會(huì)矛盾。因此,主張慎重對(duì)待土地的反租倒包和土地股份合作制。部分研究者還提出,在現(xiàn)實(shí)中土地流轉(zhuǎn)又產(chǎn)生出其他方面的一些消極影響。主要包括:1.造成土地資產(chǎn)大量流失;2.沖擊了國(guó)有土地市場(chǎng),誘發(fā)了土地投機(jī);3.農(nóng)業(yè)用地在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì),耕地資源受到威脅;4.土地流轉(zhuǎn)在一定程度上對(duì)農(nóng)業(yè)稅產(chǎn)生了不利的影響,如導(dǎo)致稅收流失、引發(fā)納稅糾紛等^[9]。俞海等人通過(guò)建立土壤肥力變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)及政策影響因素模型,利用6個(gè)省15個(gè)縣市的180個(gè)樣本點(diǎn)數(shù)據(jù),對(duì)農(nóng)戶之間非正式土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)土壤的可持續(xù)生產(chǎn)能力進(jìn)行了實(shí)證分析。結(jié)果表明,農(nóng)戶之間的非正式土地流轉(zhuǎn),容易造成農(nóng)地土壤的長(zhǎng)期肥力減退,不過(guò)對(duì)于土壤的短期肥力并無(wú)顯著的影響^[10]?？傮w來(lái)說(shuō),在分析方法上,多數(shù)研究成果僅限于通過(guò)定性的或簡(jiǎn)單的案例來(lái)進(jìn)行分析和說(shuō)明,而定量分析還顯得比較少。

二、土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因分析

研究者從不同的角度上,對(duì)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展動(dòng)因進(jìn)行了分析和討論。

(一)宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件,也對(duì)土地流轉(zhuǎn)提出了必然的要求。

 (二)各方主體參與土地流轉(zhuǎn)的利益動(dòng)機(jī)，農(nóng)民為了追求收益最大化,只要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的邊際收益大于務(wù)農(nóng)的邊際收益就會(huì)轉(zhuǎn)出土地;反之,則會(huì)流入土地。 ^[14]。

(三)其他方面的原因

祝志勇認(rèn)為,土地流轉(zhuǎn)來(lái)自于土地潛在的利益,包括規(guī)模效益、結(jié)構(gòu)效應(yīng)和正向外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等^[15]。牛先鋒則認(rèn)為,城市近郊的農(nóng)地流轉(zhuǎn)還與剩余資金的出現(xiàn)有關(guān)^[16]。部分研究者還利用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論模型分析了鄉(xiāng)村組織制度對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響問(wèn)題。祝志勇利用博弈理論分析了農(nóng)地承包者和農(nóng)地所有者之間、農(nóng)戶與公司之間、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府之間的利益關(guān)系問(wèn)題 ^[15]。

  三、  目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題與因素分析

研究者普遍認(rèn)為,目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題是行政干預(yù)過(guò)度,侵害農(nóng)民利益以及土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的無(wú)序運(yùn)作等。不少研究者認(rèn)為,原因是存在的諸多的制約因素,如土地制度本身、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和就業(yè)結(jié)構(gòu)等。

(一)行政干預(yù)過(guò)度,侵害農(nóng)民利益

一是,有的地方不顧實(shí)際,盲目搞土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng),引發(fā)了很多的后遺癥。還有的地方把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)收入和干部福利的手段,抑或作為地方政府的“形象工程”,損害了農(nóng)民的利益。學(xué)者分析,原因是農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種不完整的產(chǎn)權(quán),缺乏土地租賃權(quán)和抵押權(quán),土地收益索取權(quán)不完整、不清晰^[21]。農(nóng)村土地立法滯后，目前尚無(wú)專門規(guī)范農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律法規(guī),某些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的事實(shí)又得不到法律確認(rèn)或無(wú)法律根據(jù)。如農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的主體地位、權(quán)利義務(wù)、受讓人資格是否限定,是否可以再轉(zhuǎn)讓等,均無(wú)法可依。另外,隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中股份合作制、合伙制的發(fā)展,農(nóng)民是否可以用土地使用權(quán)出資入股等問(wèn)題,也沒(méi)有法律依據(jù)。^[11]

二是,有的地方在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時(shí),只顧當(dāng)前利益,不考慮未來(lái)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性,造成諸多隱患。有的地方在大多數(shù)社區(qū)成員不知情或不贊同的情況下,僅出于社區(qū)決策者的贊同和支持,隨意改變土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系,讓工商企業(yè)和經(jīng)營(yíng)大戶進(jìn)入農(nóng)業(yè),以強(qiáng)制性手段和較長(zhǎng)的租賃期限,承租大量耕地進(jìn)行規(guī)模開(kāi)發(fā),忽視了農(nóng)民的主體地位,使農(nóng)民失去了生存和發(fā)展的保障前提。學(xué)者分析受戶籍制度改革滯后的制約,農(nóng)民集體成員身份的封閉性、多變性,不能忽視土地對(duì)于農(nóng)民的各種社會(huì)功能。 ^[1,23,24]

三是,有的農(nóng)戶租出土地使用權(quán)后,失去了實(shí)際的經(jīng)營(yíng)權(quán),有的地方在收回農(nóng)戶承包地后,甚至不給農(nóng)戶任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這是因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)登記制度尚未建立,導(dǎo)致土地交易的安全性和承包權(quán)的穩(wěn)定性沒(méi)有保障。^[22]土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受到侵害,影響了農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)預(yù)期

四是,土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理,在集體組織流轉(zhuǎn)的情況下,一些地方的農(nóng)民很難獲得應(yīng)有的流轉(zhuǎn)收益;此外,還有一部分土地反復(fù)流轉(zhuǎn),使農(nóng)民的權(quán)益得不到保障。人們大多認(rèn)為,生產(chǎn)要素市場(chǎng)建設(shè)遲遲不配套，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚處于萌芽狀態(tài),土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全等。目前,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本上還是一種自發(fā)行為,沒(méi)有什么規(guī)則可循。這就必然導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定和土地流轉(zhuǎn)的操作程序極不規(guī)范,農(nóng)民往往得不到應(yīng)有的土地收益,影響著農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。因?yàn)檗r(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)土地,尋找轉(zhuǎn)包對(duì)象面臨著較大的搜尋成本,私下完成交易又面臨著較大的談判成本以及履約成本^[19]。

(二)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不健全

一是,土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。無(wú)合同約定的土地流轉(zhuǎn)面積占絕大部分,有合同的土地流轉(zhuǎn)也不夠完善,沒(méi)有統(tǒng)一的合同格式,有的合同沒(méi)有承包農(nóng)戶簽字,有的合同與政策法規(guī)相違背等。這是因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)登記制度尚未建立,導(dǎo)致土地交易的安全性和承包權(quán)的穩(wěn)定性沒(méi)有保障。^[25]

二是,土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作跟不上,村集體組織的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮,中介服務(wù)組織嚴(yán)重缺乏。使得土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善。

三是,在沒(méi)有監(jiān)管的情況下,流轉(zhuǎn)的土地改變了用途^[7,11,17-20]。

四、完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

 (一)土地流轉(zhuǎn)的思路和原則

很多研究者提出了對(duì)下一步土地流轉(zhuǎn)的基本思路。即運(yùn)用行政手段調(diào)節(jié)土地關(guān)系成本高,效果也不夠理想,應(yīng)以市場(chǎng)方式配置資源更為有效。土地資源市場(chǎng)化能夠帶來(lái)交易收益,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)最有效的辦法是培育土地市場(chǎng),發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。并據(jù)此提出了土地流轉(zhuǎn)的原則:(1)土地權(quán)屬不變?cè)瓌t,即承包權(quán)和使用權(quán)不能改變,也就是說(shuō),堅(jiān)持目前的農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包制不變;(2)自愿、依法、有償原則;(3)可持續(xù)性原則,保護(hù)和合理利用耕地資源;(4)因地制宜原則,形式多樣性原則;(5)土地登記原則^[1];(6)堅(jiān)持承包期限內(nèi)流轉(zhuǎn)的原則;(7)一次流轉(zhuǎn)原則,即接轉(zhuǎn)方無(wú)權(quán)進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)^[18]。

(二)關(guān)于加快土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

研究者們提出加快土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議,大體上可以概括為以下七個(gè)方面。

1.要進(jìn)一步完善和落實(shí)黨的農(nóng)村土地政策,保障農(nóng)民的土地權(quán)益。在30年承包期內(nèi),無(wú)論農(nóng)民是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),或是否仍以農(nóng)業(yè)為生,除非主動(dòng)放棄土地的承包權(quán),否則任何組織或個(gè)人都不得通過(guò)任何手段迫使農(nóng)民失去其承包的土地。在明確“承包期再延長(zhǎng)30年不變,30年之后更沒(méi)有必要變”的基礎(chǔ)上,有的學(xué)者更進(jìn)一步明確地提出,把目前的定期承包制改為永包制[11]。2.進(jìn)一步明確界定農(nóng)民的土地權(quán)利,使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)相統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),修訂完善有關(guān)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。

(1)在民事法中,確立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。一要明確農(nóng)村土地使用權(quán)的出讓人只能是農(nóng)村土地承包人;二要明確規(guī)定受讓人可以再轉(zhuǎn)讓,但不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途。(2)在有關(guān)財(cái)產(chǎn)法中,確立農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán),并明確農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是一種物權(quán)行為。修改《擔(dān)保法》中對(duì)于農(nóng)村土地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的規(guī)定。(3)制定土地流轉(zhuǎn)格式合同,明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)^[11]。3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)主要在農(nóng)戶之間進(jìn)行,不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)期地、大面積地租賃經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地。在農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力尚未大規(guī)模轉(zhuǎn)移之前,必須避免農(nóng)村出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶,避免出現(xiàn)土地的大規(guī)模兼并,避免大批農(nóng)戶喪失經(jīng)營(yíng)主體地位而淪為雇農(nóng)的現(xiàn)象^[17]。

4.建立完善的農(nóng)村土地市場(chǎng)。允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn),并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。培育和發(fā)展各種類型的、為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供中介服務(wù)的市場(chǎng)組織,尤其是農(nóng)地托管公司;健全土地使用權(quán)市場(chǎng)運(yùn)作的立法、執(zhí)行和仲裁機(jī)構(gòu);構(gòu)建適應(yīng)土地使用權(quán)市場(chǎng)化的土地管理體制;建立調(diào)節(jié)機(jī)制,防止土地使用權(quán)過(guò)于集中,以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的壟斷和不公平現(xiàn)象^[1]。5.有效發(fā)揮政府和村集體的職能。一是,政府要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的調(diào)控^[11]。以農(nóng)用土地轉(zhuǎn)讓許可證的辦法來(lái)加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù),完善產(chǎn)權(quán)登記制度,逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化管理^[5]。建立科學(xué)的農(nóng)地資產(chǎn)評(píng)估體系,合理評(píng)價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值^[29]。二是,要建立約束政府行為過(guò)度干預(yù)的機(jī)制^[30]。三是,加強(qiáng)宣傳力度,增加農(nóng)民對(duì)有關(guān)土地法規(guī)和政策的了解^[8,27]。四是,發(fā)揮村集體組織的作用,管理土地流轉(zhuǎn)登記,進(jìn)行土地整理,組織協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)中的具體程序和問(wèn)題,在有條件的地區(qū)發(fā)揮招商引資的作用^[1]。

6.為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng);繼續(xù)深化農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷體制改革,提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的程度;加快農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和城市化進(jìn)程;建立農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制,弱化農(nóng)地的社會(huì)保障功能;推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革;促進(jìn)生產(chǎn)要素市場(chǎng)建立和完善,尤其是勞動(dòng)力市場(chǎng)和資本市場(chǎng)^[1,31]。

7.加大農(nóng)村金融對(duì)土地流轉(zhuǎn)的支持。(l)改革信貸管理體制,加大農(nóng)業(yè)信貸投入。適當(dāng)下放信貸審批權(quán)限,放寬基層金融機(jī)構(gòu)審批限額,基層金融機(jī)構(gòu)單筆審批限額應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求確定;合理確定農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模,信貸規(guī)模應(yīng)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶生產(chǎn)資金需求相一致;合理確定貸款期限,與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期相一致^[29]。(2)完善貸款方式,切實(shí)解決農(nóng)民貸保中心;積極推廣農(nóng)戶聯(lián)保制度。(3)改善信貸投向,使信貸投人資金向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶傾斜。(4)降低利率水平,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步加大對(duì)支農(nóng)再貸款利率優(yōu)惠的力度,降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金成本;國(guó)家應(yīng)給予農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在稅收、融資等方面優(yōu)惠的政策,間接降低農(nóng)業(yè)貸款利率。(5)政府盡快試點(diǎn)和推開(kāi)農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)證、土地使用權(quán)證制度等^{[25,26]。}