關(guān)鍵詞：納稅評(píng)估 稅務(wù)檢查 職責(zé)定位 規(guī)范銜接

    隨著稅收征管改革的不斷深化，國(guó)家稅務(wù)總局于1995年提出了“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的30字的新稅收征管模式。1997年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于稅收征管改革的總體方案，在全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)開(kāi)始全面推行這一新征管模式，在調(diào)整稅收征、管、查專(zhuān)業(yè)職能的同時(shí)，基本實(shí)現(xiàn)了從稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人“保姆式”管理向納稅人依法自覺(jué)主動(dòng)申報(bào)納稅的轉(zhuǎn)變。但由于對(duì)新征管模式理解上的偏差，一些人片面地認(rèn)為實(shí)行納稅人自行申報(bào)就是坐等納稅人上門(mén)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)將工作重點(diǎn)放在集中征收和重點(diǎn)稽查上，忽視了對(duì)納稅人的日常管理，導(dǎo)致對(duì)稅源控管能力弱化，“責(zé)任淡化、疏于管理”的問(wèn)題凸現(xiàn)，稅款流失成為當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)稅收征管面臨的最主要的風(fēng)險(xiǎn)。2004年7月，謝旭人局長(zhǎng)在全國(guó)稅收征管工作會(huì)上提出，要按照“革除弊端，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，明確職責(zé)，提高水平”的原則建立新的稅收管理員制度，將原“30字”征管模式增加了“強(qiáng)化管理”4個(gè)字。強(qiáng)化管理的核心內(nèi)容是稅源管理，納稅評(píng)估作為國(guó)際上有效實(shí)施稅源管理的通行做法，被引入到新的稅收管理員制度之中。2005年3月國(guó)家稅務(wù)總局正式下發(fā)<<納稅評(píng)估管理辦法(試行)>>，標(biāo)志著納稅評(píng)估作為稅收管理的一個(gè)核心環(huán)節(jié)，與日常檢查、稅務(wù)稽查一起構(gòu)成稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)化稅收征管的重要手段和方法，得到了各級(jí)稅務(wù)部門(mén)的重視，并在推進(jìn)依法治稅，引導(dǎo)納稅遵從，防范稅收風(fēng)險(xiǎn)，提高征管能力，優(yōu)化納稅服務(wù)過(guò)程中發(fā)近揮著十分重要的作用。但由于法規(guī)制度不完善，法律定位不準(zhǔn)確，職責(zé)分工不明確等原因?qū)е录{稅評(píng)估、日常檢查與稅務(wù)稽查之間出現(xiàn)了缺位、越位和不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，給正常的稅收工作秩序帶來(lái)了很大的影響，因此對(duì)納稅評(píng)估、日常檢查與稅務(wù)稽查三者如何準(zhǔn)確定位及有效銜接問(wèn)題的研究具有十分重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

    一、納稅評(píng)估、日常檢查與稅務(wù)稽查在定位及其銜接方面存在的主要問(wèn)題
   (一)現(xiàn)行納稅評(píng)估體系的局限性

    1、納稅評(píng)估的法律地位不明確，評(píng)估結(jié)果處理缺少法律依據(jù)。

   《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著稅收征管工作重心向稅源管理實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略性調(diào)整。納稅評(píng)估作為一項(xiàng)稅務(wù)管理活動(dòng),屬于行政管理行為，任何合法的行政行為都必須得到國(guó)家的法律、法規(guī)的授權(quán),但在《稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則中均無(wú)有關(guān)納稅評(píng)估的表述，沒(méi)有賦予納稅評(píng)估應(yīng)有的法律地位，使得納稅評(píng)估工作始終處于執(zhí)法的法律邊緣，使其相應(yīng)職責(zé)、手段、方法等也都徘徊于管理與稽查之間，很難把握操作的準(zhǔn)確尺度。對(duì)納稅評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的涉稅違法行為通常采取寬容性的處理，即《納稅評(píng)估管理辦法》第18條“對(duì)納稅評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的計(jì)算和填寫(xiě)錯(cuò)誤、政策和程序理解偏差等一般性問(wèn)題，或存在的疑點(diǎn)問(wèn)題經(jīng)約談、舉證、調(diào)查核實(shí)等程序認(rèn)定事實(shí)清楚，不具有偷稅等違法嫌疑，無(wú)需立案查處的，可提請(qǐng)納稅人自行改正”的規(guī)定，便含有對(duì)此類(lèi)行為免于行政處罰之意,超出了我國(guó)現(xiàn)行《稅收征管法》及實(shí)施細(xì)則的免責(zé)規(guī)定，顯著加重了納稅評(píng)估人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

    2、納稅評(píng)估制度體系不完善，實(shí)際操作過(guò)程中隨意性較大。

   《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》對(duì)納稅評(píng)估工作作出了指導(dǎo)性的規(guī)定，但缺少可操作性的納稅評(píng)估工作規(guī)程，沒(méi)有制定相配套的納稅評(píng)估職責(zé)分工、質(zhì)量控制、責(zé)任追究、績(jī)效考核等制度體系，實(shí)際操作過(guò)程中隨意性較大，納稅評(píng)估的作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮。表現(xiàn)為納稅評(píng)估在當(dāng)前存在兩種錯(cuò)誤的觀念：一是納稅評(píng)估“無(wú)用論”，認(rèn)為納稅評(píng)估是一種內(nèi)部審計(jì)行為，以案頭審核為主，所依賴(lài)的納稅信息資料的全面性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性受到限制，評(píng)估結(jié)論的可靠性受到質(zhì)疑，不必向納稅人發(fā)出任何形式的法律文書(shū)，使得評(píng)估工作大多流于形式,發(fā)揮不了應(yīng)有的作用；二是納稅評(píng)估“萬(wàn)能論”，認(rèn)為納稅評(píng)估就是管理環(huán)節(jié)的“稽查”，對(duì)于靠案頭資料和稅務(wù)約談無(wú)法證實(shí)的疑點(diǎn)問(wèn)題，既可進(jìn)行調(diào)賬核查，也可進(jìn)行實(shí)地核查，而且這種“評(píng)估式稽查”不受稅務(wù)稽查程序的嚴(yán)格限制，并且對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題又可進(jìn)行寬容性和靈活性處理，使得納稅評(píng)估成為征管過(guò)程中進(jìn)退自如的“萬(wàn)能武器”，嚴(yán)重削弱了稅法的剛性和執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

   (二)征管部門(mén)的日常檢查日益被邊緣化

    1、征管部門(mén)自身以納稅評(píng)估代替了日常檢查。

    根據(jù)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管基礎(chǔ)工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)稅發(fā)[2003]124號(hào)）的規(guī)定，日常檢查屬于征管部門(mén)的日常管理行為，是征管部門(mén)的基本工作職能和管理手段之一。自《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》公布實(shí)施以來(lái)，納稅評(píng)估作為強(qiáng)化稅收管理的核心環(huán)節(jié)和重要手段被提到前所未有的高度，得到了各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的廣泛重視。但納稅評(píng)估辦法中有關(guān)約談納稅人、提供舉證資料、進(jìn)行實(shí)地調(diào)查核實(shí)的規(guī)定與日常檢查的界限混淆不明，職責(zé)劃分不清；納稅評(píng)估辦法中對(duì)評(píng)估程序、評(píng)估期限、評(píng)估比例、評(píng)估次數(shù)與評(píng)估權(quán)限的規(guī)定都不夠明確，而不象日常檢查那樣受到各種限制，致使征管部門(mén)逐漸形成了以納稅評(píng)估代替日常檢查的傾向，要么是以評(píng)代查、以補(bǔ)代罰，減輕納稅人的責(zé)任；要么借納稅評(píng)估之名，行稅務(wù)檢查之實(shí)，加重納稅人的負(fù)擔(dān)。

    2、稽查部門(mén)的稅務(wù)稽查擠占了日常檢查的空間。

    根據(jù)國(guó)家稅收征管改革的總體部署和要求,各地積極探索和推行了稽查體制改革，通過(guò)整合稽查資源、統(tǒng)一執(zhí)法尺度、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督等措施，在縣級(jí)以上逐步建立了“一級(jí)稽查”體制，對(duì)稅務(wù)稽查局專(zhuān)業(yè)發(fā)揮“重點(diǎn)稽查”職能，深化稅收征管改革，促進(jìn)依法治稅具有十分重要的意義。由于認(rèn)識(shí)上存在偏差，部分人員不能正確理解“一級(jí)稽查”的內(nèi)涵，將稅務(wù)稽查和稅務(wù)檢查混為一談的觀念，甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為除稽查人員外，管理部門(mén)的人員不能下戶(hù)檢查，常常以稅務(wù)稽查取代了征管部門(mén)的日常檢查和發(fā)票管理部門(mén)的發(fā)票檢查，這不僅無(wú)助于正確界定征管、稽查部門(mén)各自的職責(zé)，而且容易導(dǎo)致對(duì)稅務(wù)稽查職能認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)位。有的納稅人為迎合稅務(wù)稽查人員更多地體現(xiàn)“稽查成果”的心理，有意不足額申報(bào)稅款，留待稽查時(shí)補(bǔ)繳，以求得稽查人員從輕從寬的稽查處理，結(jié)果造成管理部門(mén)的職能被弱化，稅務(wù)稽查的職能也沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮，嚴(yán)重影響了稅收?qǐng)?zhí)法的剛性。

     (三)稅務(wù)稽查的法律定位模糊，制約了稅務(wù)稽查職能的發(fā)揮

    1、稅務(wù)稽查的法律概念模糊，指導(dǎo)思想偏離了稽查的組織目標(biāo)。

    由于歷史的原因，稅務(wù)稽查在我國(guó)的法律上一直沒(méi)有明確的定義。改革開(kāi)放前，還沒(méi)有稅務(wù)稽查這一提法。上世紀(jì)八十年代至九十年代初，“稅務(wù)稽查”、“稅務(wù)檢查”、“納稅檢查”、“稅收檢查”等提法互相混用。直到1994年，在國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的國(guó)家稅務(wù)總局《工商稅制改革實(shí)施方案》中，正式提出“稅務(wù)機(jī)關(guān)的主要力量將轉(zhuǎn)向日常的、重點(diǎn)的稅務(wù)稽查”，從此“稅務(wù)稽查”一詞開(kāi)始大量使用。1995年國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》中對(duì)稅務(wù)稽查的內(nèi)涵第一次作出了正式解釋。這一解釋將稅務(wù)稽查主體籠統(tǒng)地界定為稅務(wù)機(jī)關(guān)，不利于稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使稅務(wù)稽查權(quán),影響了稅務(wù)稽查職能的充分發(fā)揮。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)包括稽查機(jī)構(gòu)在“以組織收入為中心”的單純財(cái)政思想指導(dǎo)下,稽查局被作為稅務(wù)局查補(bǔ)收入的手段,將“執(zhí)法型”稽查弱化為“收入型”稽查,致使稽查運(yùn)行偏離了組織目標(biāo)。

    2、稅務(wù)稽查工作規(guī)程“陳舊過(guò)時(shí)”，對(duì)指導(dǎo)實(shí)際工作有一定的局限性。

    現(xiàn)行適用的《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》是由國(guó)家稅務(wù)總局于1995年12月制定下發(fā)的，至今已不能適應(yīng)稅收工作不斷發(fā)展的需要。隨著社會(huì)稅收環(huán)境的發(fā)展變化，新的稅收征管模式不斷完善，稅收征管改革也不斷深入，特別是新的稅收管理員制度實(shí)行后，納稅評(píng)估作為一種全新的管理手段在強(qiáng)化稅源管理中發(fā)揮著日益重要的作用。受當(dāng)時(shí)條件限制，《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》在某些方面的規(guī)定與新的《稅收征管法》的精神不符，更無(wú)法協(xié)調(diào)稅務(wù)稽查與納稅評(píng)估之間的關(guān)系，以致造成征管與稽查之間的權(quán)責(zé)不清，銜接不暢，矛盾也越來(lái)越大，直接影響了稅收征管的質(zhì)量與效率。在實(shí)際工作中，評(píng)估人員往往從本部門(mén)利益出發(fā)，對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的稅收違法案件，好處理的自己作補(bǔ)稅處理，難處理的移送稽查部門(mén)處理；同樣稽查部門(mén)在確定稽查對(duì)象時(shí)往往也是“挑肥揀瘦”、 “喜大惡小”、“避難就易”，對(duì)稅源大戶(hù)、好查的戶(hù)年年查，放松了對(duì)中小納稅戶(hù)、難查戶(hù)的監(jiān)督檢查，使稅務(wù)稽查失去公平。致使個(gè)別納稅人對(duì)偷逃稅款產(chǎn)生僥幸心理，淡化了納稅人依法納稅的意識(shí)，使犯罪分子得不到應(yīng)有的懲處，極大地降低了稅法的嚴(yán)肅性。

    二、關(guān)于納稅評(píng)估、日常檢查與稅務(wù)稽查三者如何準(zhǔn)確定位的分析

    （一）關(guān)于納稅評(píng)估的定位分析

    1、概念： 納稅評(píng)估是指稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用數(shù)據(jù)信息對(duì)比分析的方法，對(duì)納稅人和扣繳義務(wù)人納稅申報(bào)（包括減免緩抵退稅申請(qǐng)）情況的真實(shí)性和準(zhǔn)確性作出定性和定量的判斷，并采取進(jìn)一步征管措施的管理行為。

    2、確立納稅評(píng)估在強(qiáng)化稅源管理中的核心地位。

    改革稅收征管新模式的首要任務(wù)是“強(qiáng)化管理”，“強(qiáng)化管理”的核心是稅源管理，它是連接“集中征收”和“重點(diǎn)稽查” 的橋梁和紐帶，而確立納稅評(píng)估在稅源管理中居于核心地位，對(duì)強(qiáng)化稅源管理，降低稅收風(fēng)險(xiǎn)，減少稅款流失，不斷提高稅收征管的質(zhì)量和效率有著十分重要的意義。一是納稅評(píng)估是在申報(bào)后立即展開(kāi)，納稅申報(bào)中存在的問(wèn)題能夠及時(shí)被發(fā)現(xiàn)和處理，有效地防止虛假納稅申報(bào)，提高了納稅申報(bào)的準(zhǔn)確率，有助于稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)稅源控管，堵塞管理漏洞，減少稅收流失，從而提高了管理的時(shí)效性；二是納稅評(píng)估的目標(biāo)定位決定其具有服務(wù)的功能。納稅評(píng)估通過(guò)約談、舉證等方式，將納稅人目前大量存在的因主觀疏忽或?qū)Χ惙ɡ斫忮e(cuò)誤而產(chǎn)生的涉稅問(wèn)題及時(shí)處理在未發(fā)或萌芽狀態(tài)，更加注重幫助納稅人識(shí)錯(cuò)、糾錯(cuò)，提高其正確納稅的能力，有效地防范征納雙方的稅收風(fēng)險(xiǎn)，減少征納成本，達(dá)到強(qiáng)化管理和優(yōu)化服務(wù)的目的，有利于構(gòu)建和諧的征納關(guān)系；三是納稅評(píng)估為日常檢查和稅務(wù)稽查提供準(zhǔn)確的案源，減少打擊稅收違法行為的盲目性，提高了執(zhí)法的準(zhǔn)確性和威懾力。確立納稅評(píng)估在稅源管理中的核心地位，可以使征管體系更加嚴(yán)謹(jǐn)，征管工作更具活力，精細(xì)化程度更高，稅收的管理與服務(wù)功能更加凸顯，弱化管理的狀況從而得到根本性的改變。

  
     （二）關(guān)于日常檢查與稅務(wù)稽查的定位分析

    1、概念：日常檢查和稅務(wù)稽查同屬《稅收征管法》中稅務(wù)檢查的范疇，因此要認(rèn)清日常檢查和稅務(wù)稽查的概念首先應(yīng)弄清什么是稅務(wù)檢查?！抖愂照鞴芊ā返谖迨臈l規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行下列稅務(wù)檢查……”《稅收征管法》第十四條規(guī)定：“本法所稱(chēng)稅務(wù)機(jī)關(guān)是指各級(jí)稅務(wù)局、稅務(wù)分局、稅務(wù)所和按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的并向社會(huì)公告的稅務(wù)機(jī)構(gòu)?！薄抖愂照鞴芊▽?shí)施細(xì)則》第九條進(jìn)一步規(guī)定：“稅收征管法第十四條所稱(chēng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的并向社會(huì)公告的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，是指省以下稅務(wù)局的稽查局。稽查局專(zhuān)司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處?！备鶕?jù)國(guó)家稅務(wù)總局征收管理司編著的《新稅收征收管理法及其實(shí)施細(xì)則釋義》的解釋?zhuān)悇?wù)檢查是稅務(wù)機(jī)關(guān)以國(guó)家稅收法律、行政法規(guī)為依據(jù)，對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)和扣繳義務(wù)的情況進(jìn)行檢查和處理的總稱(chēng)；稅務(wù)稽查，是稅務(wù)檢查的一種，是指稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)檢查。從以上規(guī)定中可以看出，稅務(wù)稽查應(yīng)當(dāng)是指稅務(wù)機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)依法對(duì)有稅收違法嫌疑的納稅人、扣繳義務(wù)人所進(jìn)行的稅務(wù)檢查和處理工作的總稱(chēng)，屬于執(zhí)法型檢查。按照《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管基礎(chǔ)工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)稅發(fā)〔2003〕124號(hào)）規(guī)定，日常檢查是指稅務(wù)機(jī)關(guān)清理漏管戶(hù)、核查發(fā)票、催報(bào)催繳、評(píng)估問(wèn)詢(xún)，了解納稅人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況等不涉及立案核查與系統(tǒng)審計(jì)的日常管理行為，是征管部門(mén)的基本工作職能和管理手段之一。

    2、正確認(rèn)清日常檢查與稅務(wù)稽查之間的關(guān)系。

    由于日常檢查和稅務(wù)稽查同屬稅源監(jiān)控管理手段，在外在表現(xiàn)形式上均為對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人實(shí)施的一種稅務(wù)檢查，因此，要準(zhǔn)確劃分日常檢查和稅務(wù)稽查的職責(zé)，必須正確認(rèn)識(shí)日常檢查和稅務(wù)稽查兩者之間的關(guān)系。

    （1）兩者的區(qū)別：○1從檢查主體看,稅務(wù)稽查的主體是省以下的各級(jí)稅務(wù)稽查局；日常檢查的主體一般是稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管部門(mén)?！?從檢查對(duì)象看，稅務(wù)稽查的檢查對(duì)象是涉嫌偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的納稅人和扣繳義務(wù)人；日常檢查的對(duì)象主要是在稅收征管活動(dòng)中有特定義務(wù)，或者在某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題需要約談問(wèn)詢(xún)、調(diào)查核實(shí)、檢查清算的納稅人、扣繳義務(wù)人。○3從檢查性質(zhì)看，稅務(wù)稽查是由專(zhuān)業(yè)稽查部門(mén)依法對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)、扣繳稅款義務(wù)情況進(jìn)行檢查和處理的全部活動(dòng)，以檢查以往年度為主，屬于事后檢查，其目的和作用是查處偷、逃、騙稅行為、打擊稅收違法犯罪活動(dòng)，使稅法神圣不可侵犯，具有征管機(jī)構(gòu)無(wú)法可比的專(zhuān)業(yè)性和執(zhí)法地位的權(quán)威性；日常檢查是征管部門(mén)為強(qiáng)化稅源管理在當(dāng)年納稅期內(nèi)對(duì)納稅人的涉稅情況進(jìn)行單項(xiàng)性、有針對(duì)性的，不涉及立案核查與系統(tǒng)審計(jì)的檢查，日常檢查側(cè)重于事前、事中的申報(bào)監(jiān)控管理和納稅輔導(dǎo)，其目的和作用是及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，以維護(hù)良好的稅收征管秩序。○4從檢查程序看，稅務(wù)稽查的程序必須嚴(yán)格遵守《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》的規(guī)定，即必須按照選案、檢查、審理、執(zhí)行四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行，實(shí)行嚴(yán)格的專(zhuān)業(yè)化分工，各環(huán)節(jié)相互分離、相互制約；日常檢查則可以根據(jù)稅收征管的實(shí)際需要進(jìn)行靈活的安排，程序比較簡(jiǎn)單，不一定按照選案、檢查、審理、執(zhí)行四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行，只要不違背稅收征管法及實(shí)施細(xì)則的原則規(guī)定即可。

    （2）兩者的聯(lián)系：○1無(wú)論是日常檢查還是稅務(wù)稽查都源自《稅收征管法》及實(shí)施細(xì)則的授權(quán)，都必須遵守《稅收征管法》及實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，兩者的共同目標(biāo)是依照國(guó)家稅收法律、法規(guī)，查處稅收違法行為，保障稅收收入，維護(hù)稅收秩序，促進(jìn)依法納稅，保證稅法的實(shí)施?！?兩者均是稅務(wù)機(jī)關(guān)的基本工作職能和重要管理手段，是一種以管促查，以查促管的相輔相成、相互補(bǔ)充的良性互動(dòng)關(guān)系。日常檢查可及時(shí)、準(zhǔn)確地為稅務(wù)稽查提供案源信息、資料數(shù)據(jù)，增強(qiáng)稅務(wù)稽查對(duì)稅收違法行為打擊的準(zhǔn)確度和力度，彌補(bǔ)當(dāng)前稅務(wù)稽查選案信息少、準(zhǔn)確率低的不足；稅務(wù)稽查通過(guò)查處稅收違法行為，既能起到教育納稅人自覺(jué)依法納稅、遵守稅法的作用，又可以促進(jìn)征管部門(mén)各項(xiàng)管理措施及行為更規(guī)范、更嚴(yán)密、更有效，起到“以查促管”的作用。認(rèn)為稅務(wù)檢查只能由稽查部門(mén)實(shí)施，征管部門(mén)沒(méi)有稅收檢查權(quán)，或者將日常檢查與稅務(wù)稽查割裂開(kāi)來(lái)，都是不正確的。

    三、建立完善納稅評(píng)估、日常檢查與稅務(wù)稽查三者之間有效的銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制

    （一）完善法律法規(guī)，規(guī)范工作規(guī)程。

    一是修改完善《稅收征管法》及其《實(shí)施細(xì)則》，在法律法規(guī)層面上賦予納稅評(píng)估明確的法律地位，更好地發(fā)揮納稅評(píng)估在強(qiáng)化稅源管理中核心作用；在“法律責(zé)任”部分增加在一定條件下予以免責(zé)的人性化設(shè)計(jì)：如屬于納稅人非主觀故意的，因計(jì)算和填寫(xiě)錯(cuò)誤或政策和程序理解偏差等原因產(chǎn)生的一般性稅收問(wèn)題，或存在的疑點(diǎn)問(wèn)題經(jīng)約談、舉證、調(diào)查核實(shí)等程序認(rèn)定事實(shí)清楚，不具有偷稅等違法嫌疑，無(wú)需立案查處的，若納稅人主動(dòng)接受自查自糾（自行補(bǔ)充納稅資料、補(bǔ)正申報(bào)、補(bǔ)繳稅款、調(diào)整賬目等）的，可給予從輕、減輕或免于處罰，從而使稅收征管法更加符合以人不為本的治國(guó)理念。二是制定便于操作的納稅評(píng)估工作業(yè)務(wù)規(guī)程，對(duì)評(píng)估程序、評(píng)估期限、評(píng)估比例、評(píng)估次數(shù)與評(píng)估處理作出具體的規(guī)定，建立納稅評(píng)估崗位責(zé)任、質(zhì)量控制、評(píng)估復(fù)查、責(zé)任追究等制度體系,使納稅評(píng)估工作有章可循，不斷提高評(píng)估工作水平。三是盡快出臺(tái)《稅務(wù)檢查條例》，以行政法規(guī)的形式統(tǒng)一規(guī)范稅務(wù)檢查法規(guī)體系。根據(jù)新的稅收征管法的規(guī)定，結(jié)合稅收征管新模式，從清理過(guò)時(shí)條款、細(xì)化立案標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)法行為等方面修改完善《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》，確立選案、檢查、審理、執(zhí)行四個(gè)環(huán)節(jié)分工、制約，互相促進(jìn)的稽查體制。根據(jù)征管部門(mén)日常檢查的不同環(huán)節(jié)和特點(diǎn)，制定貼近實(shí)際、簡(jiǎn)便易行、合法有效的日常檢查工作規(guī)程，構(gòu)建日常檢查和稅務(wù)稽查各個(gè)環(huán)節(jié)之間銜接緊密、分工明確、權(quán)責(zé)清晰、均衡協(xié)調(diào)的關(guān)系。

    （二）劃分職責(zé)范圍，明確業(yè)務(wù)邊界。

    納稅評(píng)估、日常檢查、稅務(wù)稽查是稅收管理的不同環(huán)節(jié)，三者之間既相對(duì)獨(dú)立，又相互依存、相互促進(jìn)，共同構(gòu)成稅收管理的有機(jī)整體。因此，要在嚴(yán)格按照《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管基礎(chǔ)工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)稅發(fā)〔2003〕124號(hào)）規(guī)定的三條原則基礎(chǔ)上，結(jié)合《納稅評(píng)估管理辦法》，對(duì)納稅評(píng)估、日常檢查、稅務(wù)稽查進(jìn)行準(zhǔn)確定位，劃分職責(zé)范圍，明確業(yè)務(wù)邊界。

    1、納稅評(píng)估作為一種系統(tǒng)性的稅源監(jiān)控手段，貫穿于稅收征管的始終，稅收征管過(guò)程包含了對(duì)稅收征管每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程。納稅評(píng)估的對(duì)象原則上是主管稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的所有納稅人及其應(yīng)納所有稅種，但評(píng)估實(shí)務(wù)中一般采用計(jì)算機(jī)自動(dòng)篩選、人工分析篩選和重點(diǎn)抽樣篩選等方法確定納稅評(píng)估對(duì)象。篩選納稅評(píng)估對(duì)象的重點(diǎn)主要包括：依據(jù)稅收宏觀分析、行業(yè)稅負(fù)監(jiān)控結(jié)果等數(shù)據(jù)，結(jié)合各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)及其預(yù)警值和稅收管理員掌握的納稅人實(shí)際情況，參照納稅人所屬行業(yè)、經(jīng)濟(jì)類(lèi)型、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、信用等級(jí)等因素進(jìn)行全面、綜合的審核對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題或疑點(diǎn)的納稅人；重點(diǎn)稅源戶(hù)；特殊行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)；稅負(fù)異常變化；長(zhǎng)時(shí)間零稅負(fù)和負(fù)稅負(fù)申報(bào)；發(fā)票違章； 申報(bào)情況與地稅機(jī)關(guān)掌握情況不一致； 享受了稅收優(yōu)惠政策；期內(nèi)辦理退稅以及發(fā)生彌補(bǔ)虧損； 納稅信用等級(jí)低下；日常管理和稅務(wù)檢查中發(fā)現(xiàn)較多問(wèn)題的納稅人等。

    2、在征管過(guò)程中，對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)的日常性檢查及處理由基層征收管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。日常檢查適用于對(duì)納稅人履行納稅義務(wù)過(guò)程中不涉及立案檢查與系統(tǒng)審計(jì)的的日常稅收管理行為。日常檢查的主要內(nèi)容包括：檢查核實(shí)納稅人稅務(wù)登記事項(xiàng)的真實(shí)性、企業(yè)財(cái)務(wù)的核算、帳簿憑證的管理；非正常戶(hù)、停業(yè)戶(hù)等動(dòng)態(tài)信息的核查；納稅人基礎(chǔ)信息采集核查；稅控裝置使用的核查；納稅戶(hù)日常發(fā)票保管、使用情況的檢查、核查和協(xié)查；涉稅申請(qǐng)審批項(xiàng)目和核定、認(rèn)定事項(xiàng)的實(shí)地核查；調(diào)查核實(shí)納稅人納稅申報(bào)（減免、退稅申請(qǐng)）事項(xiàng)；匯算清繳檢查；稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況的檢查；注銷(xiāo)稅務(wù)登記情況的核查和稅款清算；對(duì)納稅評(píng)估問(wèn)詢(xún)和疑點(diǎn)情況進(jìn)行實(shí)地檢查等。

    3、稅收違法案件的查處（包括選案、檢查、審理、執(zhí)行）由稽查局負(fù)責(zé)，稽查局專(zhuān)司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。稅務(wù)稽查案源主要從以下幾個(gè)方面確定：舉報(bào)案件；納稅評(píng)估與日常檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有偷、逃、騙稅等稅收違法行為嫌疑、需要移送稽查的案件；上級(jí)交辦的案件；稽查局按規(guī)定采取計(jì)算機(jī)選取或人工隨機(jī)抽樣等辦法選取并與稅源管理部門(mén)協(xié)調(diào)后確定的案件；外單位（包括國(guó)際情報(bào)交換）轉(zhuǎn)辦的案件等?；榈闹攸c(diǎn)是查處偽造、倒賣(mài)、虛開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票，利用作假賬、多套賬或賬外經(jīng)營(yíng)手段偷逃稅款，偽造海關(guān)代征進(jìn)口增值稅專(zhuān)用繳款書(shū)、運(yùn)輸發(fā)票、廢舊物資普通發(fā)票和農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)發(fā)票等騙抵稅款以及騙取出口退稅等違法案件。

    （三）建立協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建監(jiān)督體系。

    為了提高稅收征管的綜合效能，防止和避免多頭評(píng)估、多頭檢查與重復(fù)檢查，應(yīng)建立健全納稅評(píng)估、日常檢查與稅務(wù)稽查工作協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)征收、管理、稽查各環(huán)節(jié)的工作銜接與信息共享，使征管查之間真正形成相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)的管理鏈條，成為稅收管理科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化管理的有機(jī)整體。

    一是建立征管查聯(lián)席會(huì)議制度,形成制度化、規(guī)范化的案件移交、意見(jiàn)反饋、信息交換機(jī)制?？茖W(xué)合理地安排納稅評(píng)估、日常檢查與稅務(wù)稽查工作計(jì)劃，定期通報(bào)各自的工作情況，統(tǒng)籌調(diào)整工作安排，保證納稅評(píng)估、日常檢查與稅務(wù)稽查工作協(xié)調(diào)推進(jìn)。征管部門(mén)通過(guò)納稅評(píng)估與日常檢查，充分利用現(xiàn)代化信息手段，廣泛收集、整理、分析征管查各環(huán)節(jié)中同一、同類(lèi)納稅人的各種涉稅信息，找出管理中的漏洞，找準(zhǔn)管理的主攻方向，研究管理辦法，不斷鞏固科學(xué)管理的基礎(chǔ)。征管部門(mén)在納稅評(píng)估和日常檢查中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)立案查處案件要及時(shí)移交稽查部門(mén)處理，稽查部門(mén)也要切實(shí)搞好稽查結(jié)果反饋、稽查成果分析及稽查建議工作，對(duì)稅務(wù)稽查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及形成原因進(jìn)行深入分析，有針對(duì)性地提出稽查建議，使征管部門(mén)能準(zhǔn)確掌握管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)和納稅人涉稅違法行為的手段、規(guī)律和動(dòng)向，從而更好地加強(qiáng)稅收征管。

    二是以明確崗位職責(zé)分工和規(guī)范征管工作流程為基礎(chǔ)，推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制。將稅收征管流程內(nèi)的征收、管理、稽查等工作分解細(xì)化為具體的崗位，簽訂崗位責(zé)任書(shū)落實(shí)到個(gè)人，明確每個(gè)崗位的職責(zé)與履行每項(xiàng)職責(zé)的工作步驟和標(biāo)準(zhǔn)，做到以事定崗、以崗定責(zé)、權(quán)責(zé)相當(dāng)，讓稅務(wù)人員各司其職、各盡其責(zé)，形成既分工協(xié)作，又相互制衡的關(guān)系。引入規(guī)范化管理體系，以信息化管理手段為依托，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)控與考核，建立科學(xué)完備的指標(biāo)體系和考評(píng)體系，全面真實(shí)地反映稅收?qǐng)?zhí)法結(jié)果，并為責(zé)任追究提供準(zhǔn)確依據(jù)，確保稅收?qǐng)?zhí)法活動(dòng)高效有序地運(yùn)行。

    三是加強(qiáng)執(zhí)法檢查，構(gòu)建監(jiān)督體系。針對(duì)稅收管理和執(zhí)法中存在的問(wèn)題中，應(yīng)大力加強(qiáng)稅務(wù)執(zhí)法行為的檢查監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度。對(duì)納稅評(píng)估和稅務(wù)檢查工作中徇私舞弊、弄虛作假，查而不報(bào)、壓案不辦、查處不力的，或?yàn)橛猩娑愡`法行為的納稅人通風(fēng)報(bào)信致使其逃避查處的，或應(yīng)移交案件而不移交的，或?yàn)E用職權(quán)致使評(píng)估、檢查結(jié)果失真，給納稅人造成損失的，要嚴(yán)格按照《稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》追究過(guò)錯(cuò)責(zé)任人的行政責(zé)任，給予適當(dāng)?shù)男姓幚砗徒?jīng)濟(jì)懲戒，情節(jié)較重的按照有關(guān)規(guī)定給予行政處分，構(gòu)成犯罪的要依法追究有關(guān)人員刑事責(zé)任。加強(qiáng)上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督。定期開(kāi)展自上而下的執(zhí)法檢查，尤其要注重組織好日常性與專(zhuān)項(xiàng)性的執(zhí)法檢查，充分發(fā)揮層級(jí)執(zhí)法檢查所具有的深度強(qiáng)、力度大的作用。充分發(fā)揮稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部政策法規(guī)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督職能，實(shí)行監(jiān)督關(guān)口前移，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，將問(wèn)題遏制在未發(fā)及萌芽狀態(tài)。建立完善稅務(wù)行政執(zhí)法案件復(fù)查制度，實(shí)行大案要案的報(bào)告、督辦、通報(bào)制度，推行稅收?qǐng)?zhí)法政務(wù)公開(kāi)制度，廣泛接受納稅人、人大代表、政協(xié)委員、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)輿論的監(jiān)督，構(gòu)建一個(gè)完整的執(zhí)法監(jiān)督體系,確保稅收征管查各環(huán)節(jié)的執(zhí)法工作合法、公平、公正地開(kāi)展。(作者單位：湖口縣地稅局)