“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”的表述剛剛出現(xiàn)在十八屆三中全會(huì)，安徽省就傳來20個(gè)縣、區(qū)將開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的消息。據(jù)報(bào)道，試點(diǎn)地區(qū)今后農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)，而且在可見的未來，還將建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)。

中國(guó)土地制度最大弊病之一就是城鄉(xiāng)二元分治，在這個(gè)制度下，農(nóng)民集體所有的土地除了用于宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之外，不能夠用于其他建設(shè)用途，也正是如此，產(chǎn)生了所謂的“同地同權(quán)”問題——— 為什么農(nóng)民集體所有的土地卻不能夠由農(nóng)民自己決定其建設(shè)用途，非得收歸國(guó)有之后再另行出讓？因?yàn)橐坏┦諝w國(guó)有，那么農(nóng)民獲得的補(bǔ)償極低。按照《土地管理法》第47條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。在現(xiàn)實(shí)中，一畝地所能獲得的征收補(bǔ)償款大約為3萬(wàn)元以內(nèi)。

從這個(gè)角度出發(fā)，安徽的實(shí)踐值得期待。改變建設(shè)用地的供應(yīng)模式，讓集體土地直接入市，那就意味著農(nóng)民可分享土地的非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的收益。

但這就足夠了嗎？在我看來，如果只解決農(nóng)地的入市問題，恐怕對(duì)于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)沒有多大改進(jìn)，甚至某種情況下還可能激化矛盾——— 不是農(nóng)民和政府，而是農(nóng)民和集體之間的矛盾。一個(gè)簡(jiǎn)單的疑問是，集體所有的土地流轉(zhuǎn)之后產(chǎn)生的收益歸誰(shuí)所有？是農(nóng)民、村集體，還是農(nóng)民和村集體共同所有？在現(xiàn)有制度下，誰(shuí)獲得收益并沒有一個(gè)清晰的答案。以農(nóng)地征收補(bǔ)償為例，絕大多數(shù)人都會(huì)想當(dāng)然地認(rèn)為征地補(bǔ)償款應(yīng)給予失地農(nóng)民。但從法律上來看，問題并不那么簡(jiǎn)單。《土地管理法》第47條對(duì)農(nóng)地征收的補(bǔ)償費(fèi)用列出了具體細(xì)目，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。但這些費(fèi)用歸誰(shuí)所有，如何分配？按《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有?！?/p>

但在具體的運(yùn)作過程中，由于土地承包三十年不變，被征收土地的補(bǔ)償款往往歸屬于原來的承包人。不過對(duì)于那些集體留置土地的補(bǔ)償款，則存在很多分歧。法律沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地做法也不一致。有些省份規(guī)定農(nóng)民可以獲得補(bǔ)償款，而且明確了村集體和農(nóng)民的分配比例；也有規(guī)定村集體是補(bǔ)償主體的；但更多省份則如《土地管理法實(shí)施條例》那樣，并沒有直接規(guī)定土地使用權(quán)人和所有權(quán)人的分配比例。正是由于法律的不盡詳細(xì)，導(dǎo)致在征收補(bǔ)償款分配過程中，村民和村民之間、村民和村集體之間糾紛不斷，甚至還會(huì)產(chǎn)生誰(shuí)是集體經(jīng)濟(jì)成員之類的紛爭(zhēng)。

之所以會(huì)有這些糾紛，一個(gè)最為根本的問題是，在集體所有制下，集體和個(gè)人、個(gè)人和個(gè)人之間的權(quán)利義務(wù)界限并不清晰。個(gè)人在集體經(jīng)濟(jì)中所具有的權(quán)利，究其本源是基于身份而產(chǎn)生，這種身份可能是與生俱來，而不是像公司股東一樣能夠通過股份多少而明晰。這種身份權(quán)的一個(gè)重要特征就是要維護(hù)身份的穩(wěn)定，只有其成員相對(duì)固定時(shí)才可以進(jìn)行劃分，但現(xiàn)代社會(huì)的流動(dòng)恰又與此發(fā)生矛盾：一個(gè)已出嫁的村民還具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份嗎？這并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的加減問題，而是涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和其成員之間權(quán)利的界限。

以往很多村民和村集體之間因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償款而發(fā)生的糾紛多屬于此類。既然征地補(bǔ)償時(shí)個(gè)人和集體之間可以因此而發(fā)生糾紛，那么今后土地流轉(zhuǎn)時(shí)的收益又該歸誰(shuí)所有？個(gè)人和集體之間的契約該如何構(gòu)建？

如果說集體土地直接入市是從增量角度考慮農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民分享城市化的紅利；那么明晰集體和個(gè)人之間的權(quán)利界限，就是從存量視角分配土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。為此我建議，為了盡可能地減少個(gè)人和個(gè)人、個(gè)人和集體之間的糾紛，有必要對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行改組，無(wú)論是股份制還是合作制改造，總之必須明晰權(quán)利，否則，更多的土地流轉(zhuǎn)收益則有可能只對(duì)少數(shù)人有利，而和多數(shù)農(nóng)民無(wú)關(guān)——— 此前農(nóng)民和集體之間因征收補(bǔ)償款引發(fā)的糾紛就是前車之鑒。