小產(chǎn)權(quán)交易案：贏了官司輸了道理

　閱讀提示

近日，北京市門頭溝區(qū)法院在審理一起“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同糾紛案時，以“鑒于我國對‘小產(chǎn)權(quán)房’管理的相關(guān)法律規(guī)定尚未出臺”為由，判決“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)讓協(xié)議有效。當前，正值各地集中清理排查“小產(chǎn)權(quán)房”、輿論高度關(guān)注未來政策走向的敏感時期，對比2002年引發(fā)廣泛關(guān)注的“北京宋莊畫家村‘小產(chǎn)權(quán)房’案”，這次案件審理法院的態(tài)度為什么發(fā)生了轉(zhuǎn)變？“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同糾紛案件的審理有沒有相關(guān)的標準？法院對此案的判決，將給整治“小產(chǎn)權(quán)房”的統(tǒng)一部署帶來哪些影響？請看——

法院認定“小產(chǎn)權(quán)房”買賣協(xié)議有效

三年前，陰女士將一套“小產(chǎn)權(quán)房”出售。今年10月，她以“小產(chǎn)權(quán)房”不能買賣為由，起訴買房人，請求法院判令雙方合同無效。近日，北京市門頭溝區(qū)法院作出一審判決：雙方房屋買賣協(xié)議有效。陰女士不服，提出了上訴。

　　據(jù)陰女士稱，2010年1月，她與朱先生簽訂了《房屋買賣協(xié)議》，將自己在門頭溝某村的一套“小產(chǎn)權(quán)房”以45萬元出售給朱先生。簽約后，她得知與朱先生的協(xié)議違反了國家關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”禁售的規(guī)定，協(xié)議屬于無效合同。于是，她就開始找朱先生要求退款、確認合同無效，但對方一直不同意。于是，陰女士將朱先生訴至法院，請求法院判令她與朱先生的協(xié)議無效。

　　“合同簽訂之前，我就知道該房屋是‘小產(chǎn)權(quán)房’。”庭審中，朱先生說，由于“小產(chǎn)權(quán)房”價格比商品房價格有明顯優(yōu)勢，選擇購買用于自己使用。他認為陰女士之所以起訴，是因為房價飆升，覺得虧了，萌生毀約的想法。“簽訂協(xié)議、支付房款后，我與村委會也簽署了入住協(xié)議，鑰匙也給了我，房屋完成了實際交付，其實際使用人就應(yīng)該是我。”朱先生提出，陰女士的訴訟已經(jīng)過了兩年訴訟時效，法院應(yīng)予駁回其起訴。

　　法院審理后認為，本案中，買賣雙方簽訂的《房屋買賣協(xié)議》是當事人真實的意思表示，且不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，應(yīng)為有效合同。加之，雙方均明確在買賣訴爭房屋時，對于該房屋為“小產(chǎn)權(quán)房”的事實均知情。鑒于我國對“小產(chǎn)權(quán)房”管理的相關(guān)法律規(guī)定尚未出臺、雙方當事人就訴爭房屋正式產(chǎn)權(quán)手續(xù)的辦理并無明確約定，法院對于陰女士要求確認合同無效的訴訟請求，不予支持。

　　“現(xiàn)在這個房子還在我的名下，‘小產(chǎn)權(quán)房’是不可以買賣的，我肯定要提起上訴。”宣判后，陰女士表示。

只是個案而非成例

□吳海彬

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，明確了符合規(guī)劃和用途管制是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前置條件。正確地領(lǐng)會黨的十八屆三中全會關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等政策規(guī)定，清晰地認識“小產(chǎn)權(quán)房”的法律性質(zhì)，對于準確把握“小產(chǎn)權(quán)房”的未來走勢具有重要意義。

　　“小產(chǎn)權(quán)房”的本質(zhì)是違法建筑

　　《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)〔2007〕71號）首次明確提出“小產(chǎn)權(quán)房”這一概念，即“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”，指出單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)；《國土資源部關(guān)于嚴格建設(shè)用地管理促進批而未用土地利用的通知》（國土資發(fā)〔2009〕106號）指出，“嚴肅查處違反土地管理法律法規(guī)新建‘小產(chǎn)權(quán)房’和高爾夫球場項目用地”；《國土資源部辦公廳住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房的緊急通知》（國土資電發(fā)〔2013〕70號）指出，“建設(shè)、銷售‘小產(chǎn)權(quán)房’，嚴重違反土地和城鄉(xiāng)建設(shè)管理法律法規(guī)，不符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，不符合土地用途管制制度”。

　　根據(jù)這些政策規(guī)定，“小產(chǎn)權(quán)房”是指那些在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的并向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的成員銷售或變相銷售的住宅項目，違反土地和城鄉(xiāng)建設(shè)管理法律法規(guī)，不符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，不符合土地用途管制制度，它不包括農(nóng)民住宅。

　　根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地除外。農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。根據(jù)《擔保法》的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。

　　因此，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者聯(lián)營企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用集體所有的土地。因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形，或因債權(quán)人行使抵押權(quán)時取得集體建設(shè)用地使用權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當按照批準的土地用途使用土地，如需改變土地用途，應(yīng)當按照《土地管理法》等法律法規(guī)報原批準用地的人民政府批準，辦理土地變更登記手續(xù)。其中，在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地改變土地用途的，在報批前還應(yīng)經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準同意。

　　由此可見，出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”這種在集體所有土地上建設(shè)的非農(nóng)村村民住宅項目，根本原因是土地利用中沒有嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，未經(jīng)依法批準改變土地用途，不符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，違反《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)定，本質(zhì)上屬于違法建筑，建設(shè)、銷售和購買“小產(chǎn)權(quán)房”，不受法律保護，也不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的政策規(guī)定。

　　判決有待二審檢驗

　　基于“小產(chǎn)權(quán)房”的違法性質(zhì)，國家對于建設(shè)、銷售和購買“小產(chǎn)權(quán)房”多次作出明確規(guī)定，要求各地堅決制止、依法嚴肅查處，并要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，既是維護法律法規(guī)的嚴肅性、落實耕地保護基本國策，也有利于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員和購房者合法財產(chǎn)權(quán)益、規(guī)避市場交易風險。

　　根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應(yīng)當遵守國家政策；根據(jù)《合同法》的規(guī)定，當事人訂立、履行合同，應(yīng)當遵守法律、行政法規(guī)，不得擾亂社會經(jīng)濟秩序，損害社會公共利益，違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的合同無效。作為合同標的物的“小產(chǎn)權(quán)房”是法律禁止的違法建筑物，亦為政策明令禁止，“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同效力應(yīng)當歸于無效，這是當前絕大多數(shù)“小產(chǎn)權(quán)房”買賣糾紛的判決意見，門頭溝區(qū)人民法院的判決意見只是個案，尚待二審判決。

　　小產(chǎn)權(quán)房在建、在售勢頭不僅不減，甚至出現(xiàn)強力反彈之勢，多是源于對《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等政策規(guī)定沒有正確解讀。各級黨委政府應(yīng)重視加強宣傳工作和輿論引導，引導社會各界正確理解黨的十八屆三中全會《決定》精神，讓社會公眾清醒地認識到“小產(chǎn)權(quán)房”的法律風險；國土資源管理部門應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)、規(guī)劃等有關(guān)部門，嚴格依法做好各類違法用地和違法建筑的處理工作，切實維護好人民群眾的合法權(quán)益。

　　（作者單位：浙江省國土資源廳）

判決并未改變“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律保護的現(xiàn)狀

□鄒謝華  張國橋

　　盡管國務(wù)院和有關(guān)部委多次出臺嚴禁“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)和銷售的規(guī)定，但在實踐中，由于種種原因，部分城市“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)、購買和交易行為大量存在，且具有隱蔽性。在“小產(chǎn)權(quán)房”的購買和交易過程中，發(fā)生的糾紛如何適用法律法規(guī)進行審理，不但關(guān)系到當事人雙方的重大財產(chǎn)利益，而且對“小產(chǎn)權(quán)房”交易糾紛的審理結(jié)果將被解讀為司法對“小產(chǎn)權(quán)房”的態(tài)度，會對中央關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”政策的實施效果產(chǎn)生直接導向作用。

　　實際上，在實踐中鮮有法院認定“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同合法的。與曾經(jīng)喧囂一時的通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)畫家購買農(nóng)民住房案相比，本案中雙方當事人都不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，而是屬于二手“小產(chǎn)權(quán)房”買賣。陰女士與朱先生的“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同糾紛一案，由于陰女士提出上訴，門頭溝區(qū)法院的判決并未生效，對于本案“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同效力的最終認定，還有待法院二審審理結(jié)果。

　法院審理“小產(chǎn)權(quán)房”買賣糾紛的兩難境地

　　面對“小產(chǎn)權(quán)房”買賣糾紛，司法審判常陷入兩難選擇之中，在“小產(chǎn)權(quán)房”建造交易明顯不合法但大量發(fā)生的背景下，人民法院要充分考慮司法審判的導向作用和判決的法律效果，既要同國家法律和政策精神保持一致，又要遵照誠實信用的基本原則，維護社會的公序良俗。在具體糾紛審理過程中，往往會陷入非此即彼、不能兼顧的矛盾中，引發(fā)廣泛社會爭議。

　　一方面，政府部門對“小產(chǎn)權(quán)房”持否定態(tài)度，國務(wù)院以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委多次發(fā)文叫停在建在售“小產(chǎn)權(quán)房”。最高人民法院也于2008年12月4日頒布《關(guān)于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見》，要求各級人民法院對改變土地集體所有性質(zhì)、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的流轉(zhuǎn)行為，要依法確認無效。在審理“小產(chǎn)權(quán)房”買賣糾紛案件中，法院對于“小產(chǎn)權(quán)房”買賣一般持消極態(tài)度，按照政府不允許“小產(chǎn)權(quán)房”買賣的政策，對買賣合同以認定無效為主。這樣可以發(fā)揮司法的導向作用，制約潛在的房屋購買人，而且與國家政策相統(tǒng)一。

　　另一方面，這一認定也不是絕對的，司法實踐中也有不少認定“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同有效的案例。在很多案件中，認定買賣合同無效實際上違背了民事交易中的誠實信用原則和社會公序良俗。原房屋占有人明知“小產(chǎn)權(quán)房”買賣違法，但在房價飆升的背景下，原房屋占有人出于利益驅(qū)使，房價飆升前心甘情愿把房屋賣出去，房價飆升后，反而要求法院認定原房屋買賣合同無效。這實際上屬于利用國家本就稀缺的司法資源來實現(xiàn)自己的違背誠實信用和公序良俗的盈利目的。法院如果支持，將違背設(shè)立人民法院保護群眾合法利益的初衷，有損人民法院的司法權(quán)威和社會形象，并且也會產(chǎn)生不良的社會導向，有可能導致大量出售過二手“小產(chǎn)權(quán)房”的公民效仿，到法院起訴要求確認合同無效從而引發(fā)大量糾紛。

　　“小產(chǎn)權(quán)房”買賣的禁止性規(guī)定不會改變

　　根據(jù)本案一審判決，法院承認了雙方“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同的有效性，但并不意味著改變或者突破了國家目前對“小產(chǎn)權(quán)房”買賣的禁止性規(guī)定。根據(jù)《物權(quán)法》關(guān)于合同效力和物權(quán)變動相分離的規(guī)定，“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同成立并不意味著房屋物權(quán)變動。由于國務(wù)院對“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)和銷售持明確否定態(tài)度，在這一態(tài)度沒有正式做出改變以及相關(guān)政策法律沒有出臺之前，作為行政機關(guān)的登記機關(guān)不可能根據(jù)法院對買賣合同的承認為當事人辦理登記，當事人也就不能獲得爭議“小產(chǎn)權(quán)房”受法律保護的所有權(quán)。

　從這起案件糾紛中，我們也再次看到了購買“小產(chǎn)權(quán)房”存在的高風險性，由于缺少法律保障，購買“小產(chǎn)權(quán)房”極易產(chǎn)生各種糾紛。盡管一審法院并未判決雙方對于“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣合同無效，但按照《物權(quán)法》所確定的不動產(chǎn)登記生效原則，朱先生對其購買的“小產(chǎn)權(quán)房”，仍然得不到法律保障，如以后發(fā)生房屋拆遷時，就會出現(xiàn)自身利益受損的情況；如果“小產(chǎn)權(quán)房”被有關(guān)部門認定違法后拆除，更會導致重大財產(chǎn)利益損失。

　　“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同糾紛解決還需出臺統(tǒng)一的法律規(guī)定

　　與行政機關(guān)相比，法院面對“小產(chǎn)權(quán)房”案件糾紛處于“消極”位置，只有當事人因“小產(chǎn)權(quán)房”買賣發(fā)生糾紛并訴至法院，法院才對之進行審查。而法院一般只針對“小產(chǎn)權(quán)房”是否屬于違法建筑、買賣合同是否有效、物權(quán)變動是否合法等問題進行認定。對于“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同糾紛的處理，在審判實踐中并未達成一致，甚至引發(fā)了“同案不同判”的爭議，其主要原因還是缺少明確統(tǒng)一的法律規(guī)定。

　　法院審理案件只能依法進行，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國合同法若干問題的解釋（一）》第四條的明確限定，人民法院確認合同無效，應(yīng)當以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。在法院裁判所依據(jù)的法律和行政法規(guī)中，《土地管理法》對集體土地流轉(zhuǎn)有明確的禁止及限制，但對于集體土地上所建房屋進行轉(zhuǎn)讓是否違反《土地管理法》，卻沒有涉及，理論對此多有爭論，司法實踐也不統(tǒng)一，導致在“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同的效力認定上存在一定模糊地帶。“小產(chǎn)權(quán)房”買賣糾紛妥善解決，還需要按照有關(guān)政策和規(guī)范性文件的要求，“結(jié)合實際研究提出分類處理的意見”，盡快出臺相關(guān)法律和相關(guān)行政法規(guī)加以明確。

　?。ㄗ髡邌挝唬簢临Y源部法律評價工程重點實驗室）

■延伸閱讀

以認定無效為原則 以認定有效為例外

——各地法院如何處理“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同糾紛

由于“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同方面的具體法律法規(guī)并不明確，現(xiàn)階段各地法院對于有關(guān)買賣案件的處理也不盡相同。其中影響比較大的案件就是北京畫家村宋莊“小產(chǎn)權(quán)房”案，2002年7月，畫家李玉蘭以4.5萬元的價格購買了北京通州區(qū)宋莊村民馬海濤的房屋，雙方簽訂了購房協(xié)議。2006年，因房價上漲和傳聞該房要給付高額拆遷補償款，馬海濤以農(nóng)村宅基地上的房屋出售給集體經(jīng)濟組織以外的居民違反了法律禁止性規(guī)定為由，起訴要求判決購房協(xié)議無效，返還房產(chǎn)。該案經(jīng)過兩審，最終北京二中院認為，根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)、政策的規(guī)定，應(yīng)當認定“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同無效，但出賣人明知其所出賣的房屋及宅基地屬禁止流轉(zhuǎn)的范圍，在出賣多年后又以違法出售房屋為由主張合同無效，應(yīng)當賠償買受人的依賴利益損失。

　　以上是關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同糾紛的影響較大的一個案例，雖然只是個案，但非常具有代表性。有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同效力問題，全國沒有統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定和司法解釋，各地法院為了地方審判的需要，相繼出臺了適用于當?shù)貙徟袑嵺`的意見。

　　如2004年12月15日，北京市高級人民法院公布的《關(guān)于農(nóng)村私有房屋買賣糾紛合同效力認定及處理原則研討會紀要》認為：“此類合同的效力以認定無效為原則，以認定有效為例外，例如買賣雙方都是同一集體經(jīng)濟組織的成員，經(jīng)過了宅基地審批手續(xù)的，可以認定合同有效。”就農(nóng)村房屋買賣糾紛案件個案審理而言，不同地區(qū)法院作出不同判決的情況很容易在媒體報道中見到，同一地區(qū)上、下級法院意見不一甚至同一法院的不同合議庭之間意見不一的現(xiàn)象也不鮮見。浙江省高院的《關(guān)于審理房屋糾紛案件研討會紀要》（浙高法〔1992〕82號）規(guī)定：“買賣農(nóng)村的私有房屋，如雙方自愿并立有契約，買方已交付了房款，并實際使用和管理了房屋，又沒有其他違法行為，只是買賣手續(xù)不完善的，應(yīng)認定買賣關(guān)系有效，但應(yīng)著其補辦有關(guān)手續(xù)。”山東省高院的《全省民事審判工作座談會紀要》（魯高法〔2005〕201號）則規(guī)定：“農(nóng)村私有房屋買賣合同的效力應(yīng)以認定無效為原則，以認定有效為例外。只有房屋買賣的雙方均是同一集體經(jīng)濟組織的成員的，可以認定合同有效。”2006年青島市中級人民法院青中法〔2006〕232號《審理農(nóng)村宅基地房屋買賣糾紛案件相關(guān)問題的意見》中規(guī)定，“城鎮(zhèn)居民購買集體經(jīng)濟組織所有宅基地上的房屋的，認定合同無效，非同一集體經(jīng)濟組織成員之間購買宅基地上房屋的，認定買賣合同無效。”2008年10月17日，鄭州市中級人民法院組織市區(qū)兩級法院、鄭州市國土局、房管局有關(guān)部門負責人以及律師、專家學者召開了“‘小產(chǎn)權(quán)房’糾紛審判實務(wù)研討會”，與會者對于“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同的效力看法不一，未形成一致意見，但多數(shù)認為可以借鑒其他法院經(jīng)驗，原則上認定合同無效。從以上可以看出，當前多數(shù)法院是以認定“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同無效為原則，以認定有效為例外。