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事業(yè)單位分類改革工作開(kāi)展至今，絕大部分地區(qū)都基本完成了第一階段的分類工作，在分類過(guò)程中也遇到了很多的矛盾和問(wèn)題，其中尤為突出的就是行政類事業(yè)單位認(rèn)定過(guò)程中“授權(quán)”和“委托”的區(qū)分問(wèn)題。對(duì)此，樓主經(jīng)過(guò)學(xué)習(xí)，得到一些心得，與大家分享。 分類工作的問(wèn)題 多數(shù)事業(yè)單位都希望能被分在承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位類別里面，因?yàn)檫@標(biāo)志著今后單位有可能轉(zhuǎn)為行政機(jī)關(guān)。正因如此，國(guó)家對(duì)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)非常高，要求非常嚴(yán)格，甚至好多參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位都無(wú)法分在行政類別之中。從全國(guó)來(lái)看，行政類事業(yè)單位的認(rèn)定基本都遵行著“法律法規(guī)授權(quán)”這一原則，也就是只有法律法規(guī)明確授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位才能劃入行政類，而各地?cái)?shù)量眾多的國(guó)土監(jiān)察、環(huán)保監(jiān)察、規(guī)劃監(jiān)察、城管執(zhí)法、文化執(zhí)法等受行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)法的單位，基本都只能以“僅為行政機(jī)關(guān)提供保障和支持”的名義劃入公益一類，這是眾多執(zhí)法單位同志想不通、不理解的事情。 其實(shí)大家的不理解也并非完全沒(méi)有道理。根據(jù)“法律法規(guī)授權(quán)”這一原則，一般能夠劃入行政類的基本都是這樣幾家單位：漁政（漁港）監(jiān)管，草原監(jiān)督管理，海事和航運(yùn)管理（港口管理），公路行政管理，道路運(yùn)輸管理，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督等。對(duì)于這一分類結(jié)果，大家議論頗多。 其中，道路運(yùn)輸管理就是指各地交通運(yùn)輸部門(mén)下屬的事業(yè)性質(zhì)運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，該單位執(zhí)行的是國(guó)務(wù)院制定的《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》，而國(guó)土監(jiān)察、環(huán)保監(jiān)察、規(guī)劃監(jiān)察等委托執(zhí)法單位執(zhí)行的都是全國(guó)人大制定的法律，難道說(shuō)執(zhí)行法律的單位還沒(méi)有執(zhí)行行政法規(guī)的單位地位高嗎？這是其一。 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督一般是農(nóng)業(yè)部門(mén)下屬的事業(yè)單位，該單位執(zhí)行的是《動(dòng)物防疫法》，屬授權(quán)執(zhí)法的行政類事業(yè)單位，而同級(jí)衛(wèi)生部門(mén)下屬的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行的是《傳染病防治法》等法律，但因?yàn)槭鞘苄l(wèi)生部門(mén)委托執(zhí)法，最終只能劃入公益一類事業(yè)單位，這難道是說(shuō)明動(dòng)物的衛(wèi)生監(jiān)督工作比人的衛(wèi)生監(jiān)督工作更重要嗎？這是其二。 另外，上文提到的行政類事業(yè)單中，公路、航道、運(yùn)管、海事、港口等都屬于交通運(yùn)輸部門(mén)下屬事業(yè)單位，都有執(zhí)法權(quán)限。目前，國(guó)家正在大力推進(jìn)交通運(yùn)輸?shù)木C合執(zhí)法，如果實(shí)行了綜合執(zhí)法，按照以往的做法和現(xiàn)在的分類原則，該綜合執(zhí)法單位也將會(huì)是委托執(zhí)法、公益一類事業(yè)單位，而如果不實(shí)行綜合執(zhí)法，這幾家單位都有可能是行政類事業(yè)單位。如此一來(lái)，誰(shuí)還愿意推進(jìn)綜合執(zhí)法呢？這是其三。 從全國(guó)各地城管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上也可以看出問(wèn)題。當(dāng)年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)各地設(shè)立城市管理行政執(zhí)法局的時(shí)候，明確要求城管執(zhí)法人員必須是公務(wù)員。但因?yàn)樾姓幹茢?shù)量有限，各地在落實(shí)過(guò)程中往往偷工減料，執(zhí)法局機(jī)關(guān)公務(wù)員數(shù)量很少，另外設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的負(fù)責(zé)一線執(zhí)法的隊(duì)伍，受機(jī)關(guān)委托執(zhí)法。現(xiàn)在事業(yè)單位分類改革了，城管執(zhí)法隊(duì)伍因?yàn)槭俏袌?zhí)法而被劃入公益一類，這就陷入了一個(gè)無(wú)限循環(huán)的死結(jié)當(dāng)中：本來(lái)的行政單位因編制不足被設(shè)置成事業(yè)單位，事業(yè)單位在分類改革過(guò)程中又因?yàn)槭俏袌?zhí)法而無(wú)法被確認(rèn)為行政類。繞來(lái)繞去，最后也沒(méi)人弄得清楚了。最重要的是讓人們形成了這樣一種感覺(jué)：一個(gè)單位是委托執(zhí)法還是授權(quán)執(zhí)法，跟法律法規(guī)本身關(guān)系并不大。機(jī)構(gòu)編制部門(mén)在機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)，將其設(shè)置為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)處室，該處室就是授權(quán)執(zhí)法，將其設(shè)置為行政機(jī)關(guān)的下屬單位，該單位就是委托執(zhí)法。這是其四。 “授權(quán)”和“委托”的界定 可能有人會(huì)問(wèn)，為什么當(dāng)初不將國(guó)土、環(huán)保、規(guī)劃等委托執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置成授權(quán)執(zhí)法呢，這樣既解決了行政編制不足問(wèn)題，又解決了執(zhí)法隊(duì)伍合法性問(wèn)題。法律法規(guī)的制定者可不是這樣想的，他們要考慮的問(wèn)題是如何讓法律法規(guī)能得到很好的貫徹執(zhí)行。為此，他們需要找一個(gè)更規(guī)范、更權(quán)威的責(zé)任主體，行政機(jī)關(guān)才是最好的選擇。如果你仔細(xì)閱讀國(guó)家的那些法律法規(guī)，你會(huì)發(fā)現(xiàn)，一般來(lái)說(shuō)法律法規(guī)的執(zhí)行主體都是行政機(jī)關(guān)，真正明確授權(quán)給事業(yè)單位的是非常少的。 既然沒(méi)有授權(quán)，那就只能委托了。問(wèn)題又來(lái)了。誰(shuí)可以委托？怎么委托？委托給誰(shuí)？這些是依據(jù)什么來(lái)確定的呢？1996年頒布實(shí)施的《行政處罰法》第十八條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。第十九條規(guī)定：受委托組織必須是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。據(jù)此，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)就像得到了一件非常好用的法寶，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)可以自行委托事業(yè)組織進(jìn)行執(zhí)法，這樣就可以徹底解決行政編制不足的問(wèn)題。 很多地方都是這樣理解，也是這樣操作的。但《行政處罰法》的條款真的是這個(gè)意思嗎？當(dāng)然不是！如果行政機(jī)關(guān)都可以自行委托事業(yè)單位執(zhí)法，豈不是非?；靵y？法律怎么可能有這樣不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定呢？關(guān)鍵問(wèn)題就在第一句話上：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定……”什么叫“依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定”？說(shuō)白了，就是一事一委托。 環(huán)境保護(hù)部門(mén)想委托下屬事業(yè)性質(zhì)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》，必須《環(huán)境保護(hù)法》上有明文規(guī)定才可以。有人可能會(huì)問(wèn)，真有法律法規(guī)會(huì)規(guī)定得那么詳細(xì)，連委托單位都寫(xiě)上嗎？的確是有的?！豆贩ā返诎藯l規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)可以決定由公路管理機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責(zé)。這句話是什么意思呢？根據(jù)我的理解，交通運(yùn)輸部門(mén)是行政主體，公路管理機(jī)構(gòu)是委托執(zhí)法單位。為什么這樣說(shuō)？因?yàn)樵摋l款說(shuō)“可以決定”，意味著也可以不決定，并不是強(qiáng)制性的，這不就是委托嗎？交通運(yùn)輸部門(mén)可以委托下屬公路管理機(jī)構(gòu)行使路政職責(zé)，也可以不委托，自己直接行使路政職責(zé)。這不是非常明顯了嗎？如果是授權(quán)，法律條款會(huì)表述得更加明確。就像《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的道路運(yùn)輸管理工作，縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施道路運(yùn)輸管理工作。該條款沒(méi)有使用“可以”一詞，而是明確表明道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)政職責(zé)，我覺(jué)得這就是授權(quán)。事實(shí)上各地的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)也的確是按授權(quán)的模式來(lái)行使職責(zé)的。從這兩個(gè)法律法規(guī)來(lái)看，公路管理機(jī)構(gòu)是最典型的委托執(zhí)法單位，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)是最典型的授權(quán)執(zhí)法單位。 但是，不管是委托還是授權(quán)，都是國(guó)家在已經(jīng)知道并承認(rèn)公路管理機(jī)構(gòu)和道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位的前提下進(jìn)行的立法委托或授權(quán)，他們的本質(zhì)就是事業(yè)單位，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，委托和授權(quán)的差別并不大。但是，上文中提到的國(guó)土、環(huán)保、規(guī)劃等執(zhí)法隊(duì)伍的情況則完全不同了。例如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。也就是說(shuō)，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)必須自己行使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，而不可以委托下屬事業(yè)單位來(lái)管理。只有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確表述“縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)可以決定由規(guī)劃監(jiān)察機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定行使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)”時(shí)，規(guī)劃部門(mén)才可以委托下屬規(guī)劃監(jiān)察隊(duì)伍進(jìn)行執(zhí)法管理。這樣看來(lái)，現(xiàn)在各地普遍存在的這種國(guó)土、環(huán)保、規(guī)劃等部門(mén)的委托執(zhí)法行為并沒(méi)有法律依據(jù)，是一種事實(shí)上的不合法行為。 我的這個(gè)說(shuō)法有沒(méi)有道理呢？1996年，當(dāng)時(shí)的林業(yè)部向全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)請(qǐng)示“行政機(jī)關(guān)是否可以自行決定委托”問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)答復(fù)如下：“《行政處罰法》第十八條第一款規(guī)定：‘行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰，行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。’依照這一規(guī)定，必須是法律、法規(guī)或者規(guī)章明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以委托的，該行政機(jī)關(guān)才能依法進(jìn)行委托處罰。”這一司法解釋，應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)十分明確地印證了我在上文中論述的觀點(diǎn)。 如果以上的說(shuō)法都是正確的，那么這次由中央編辦牽頭開(kāi)展的涉及全國(guó)3000多萬(wàn)人的事業(yè)單位分類改革工作，在第一階段的分類環(huán)節(jié)就出現(xiàn)了原則性和方向性的錯(cuò)誤，使得整個(gè)分類工作和法律的規(guī)定背道而馳，得到了一個(gè)完全相反的結(jié)果。 分類改革與參公管理的關(guān)系 這一輪的事業(yè)單位分類改革工作方興未艾，為數(shù)眾多的參照公務(wù)員法管理單位在分類改革中走向如何，這兩項(xiàng)工作的關(guān)系究竟是怎樣的，這也是廣大參公人員十分關(guān)心的事情。 參照公務(wù)員法管理工作是公務(wù)員法實(shí)施工作的重要組成部分。2006年出臺(tái)的《公務(wù)員法》第一百零六條明確規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理。在實(shí)際操作過(guò)程中，參照管理又分為“參照公務(wù)員法管理的人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)”和“參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位”兩類，前一類使用行政編制，后一類使用事業(yè)編制。人社部門(mén)一般將參公的群團(tuán)機(jī)關(guān)和所謂的公務(wù)員“七大機(jī)關(guān)”并稱為“八大機(jī)關(guān)”，由于其工作人員使用行政編制，一般都可以和公務(wù)員直接交流，成為了事實(shí)上的公務(wù)員，而在公務(wù)員招錄的職位表上也經(jīng)常不再標(biāo)注其參公性質(zhì)。而參公的事業(yè)單位工作人員能否與公務(wù)員直接交流，中央還沒(méi)有制定統(tǒng)一的政策，地方政策也是五花八門(mén)，其與公務(wù)員的差別也是顯而易見(jiàn)。 那么，參公的群團(tuán)機(jī)關(guān)工作人員為什么不直接定性為公務(wù)員，而是要定性為參公人員呢？這說(shuō)明兩者之間還是有差別的?！豆珓?wù)員法》第二條規(guī)定：本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。參公的群團(tuán)機(jī)關(guān)工作人員雖然使用行政編制、財(cái)政負(fù)擔(dān)工資，但其工作職責(zé)中非官方的性質(zhì)較強(qiáng)，一般不認(rèn)為其屬于履行公職。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，參公的群團(tuán)機(jī)關(guān)工作人員并不是公務(wù)員，人社部門(mén)以其使用行政編制為由，認(rèn)定其可以和公務(wù)員直接交流還是存在法律漏洞的。參公的事業(yè)單位工作人員和普通事業(yè)單位工作人員都使用事業(yè)編制，按照同理推論，是不是也可以直接交流呢？由此可見(jiàn)，在國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)新政策或現(xiàn)有政策沒(méi)有調(diào)整之前，參公人員和公務(wù)員確實(shí)是有差別的。但現(xiàn)實(shí)生活中，由于參公人員的招錄途徑、工資福利和管理方式等方面和公務(wù)員基本一樣，大家對(duì)參公的認(rèn)可度相對(duì)也比較高，其人員可看作是“準(zhǔn)公務(wù)員”。 參公管理這一政策的制定有其客觀性和合理性，但在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了很多不規(guī)范的地方，影響了這一政策的權(quán)威性。按照《公務(wù)員法》，只有法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位才能參公，但事實(shí)上，由于參公的審批權(quán)在省一級(jí)人社部門(mén)手中，諸如黨校、信息中心、人才中心、發(fā)展研究中心、老干部活動(dòng)中心、干休所甚至電視臺(tái)等為數(shù)眾多的明顯公益性質(zhì)、不具備管理職能的事業(yè)單位經(jīng)人社部門(mén)批準(zhǔn)參公管理，大大超出了法律規(guī)定的范圍，擴(kuò)大了參公人員數(shù)量，造成了事業(yè)單位之間的不公平，影響了審批工作的權(quán)威性。部分地區(qū)甚至違規(guī)搞市批參公和縣批參公，造成了事業(yè)單位參公管理的泛濫。參公審批過(guò)程中靠領(lǐng)導(dǎo)、憑關(guān)系的現(xiàn)象比比皆是，形成了人們常說(shuō)的“公共權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化”的現(xiàn)實(shí)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，在全國(guó)層面上統(tǒng)一參公審批、明確參公范圍就顯得十分必要了。 參照管理是公務(wù)員法明確規(guī)定了的一項(xiàng)政策，現(xiàn)在又出臺(tái)了分類改革政策，這兩個(gè)政策是什么關(guān)系呢？ 2006年中組部和人事部聯(lián)合制定的《關(guān)于事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定：“作為授權(quán)依據(jù)的法律、法規(guī)包括：全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律；國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定；省、自治區(qū)、直轄市，較大的市（省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)；民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例；與行政法規(guī)有同等效力的政策性法規(guī)文件。公共事務(wù)管理職能主要是指黨委系統(tǒng)擔(dān)負(fù)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工作職能和政府系統(tǒng)行使的行政管理職能。公共事務(wù)管理職能依據(jù)法律、法規(guī)等的授權(quán)情況和黨委、政府以及機(jī)構(gòu)編制部門(mén)制定的“三定”規(guī)定（方案）或規(guī)定的主要職責(zé)確定?！?/SPAN> 2011年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見(jiàn)》是這樣表述的：“承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。即承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能的事業(yè)單位。認(rèn)定行政職能的主要依據(jù)是國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定?！薄蛾P(guān)于承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的意見(jiàn)》是這樣表述的：“明確事業(yè)單位承擔(dān)行政職能的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。承擔(dān)行政職能是指事業(yè)單位承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，主要行使行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決等行政職權(quán)。認(rèn)定事業(yè)單位承擔(dān)行政職能的依據(jù)是國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定，不以機(jī)構(gòu)名稱、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員管理方式等作為依據(jù)?！?/SPAN> 綜合以上兩段文字來(lái)看，個(gè)人感覺(jué)主體思想基本上是一致的，差別只體現(xiàn)在細(xì)節(jié)當(dāng)中。分類改革的政策中特別強(qiáng)調(diào)了“不以機(jī)構(gòu)名稱、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員管理方式等”作為改革的依據(jù)，我想機(jī)構(gòu)編制部門(mén)一方面是考慮參公管理單位事實(shí)上存在的違規(guī)審批和數(shù)量泛濫問(wèn)題，另一方面也是受到“不得突破現(xiàn)有行政編制總額”規(guī)定的限制，不得以而另立爐灶。但是，各地機(jī)構(gòu)編制部門(mén)往往以此為借口，對(duì)所有參公單位采取一刀切不認(rèn)可的做法，也存在極大不妥之處。 從國(guó)家的意圖來(lái)看，參公管理是為了區(qū)別行政類事業(yè)單位和其他事業(yè)單位，而分類改革也是為了解決現(xiàn)在的政事不分問(wèn)題，其根本目的是一致的。同時(shí)，參公管理是《公務(wù)員法》規(guī)定的政策，具有法律效力，法律應(yīng)該有其延續(xù)性、穩(wěn)定性，不可能朝令夕改；而分類改革是中央的一項(xiàng)階段性政策，政策更應(yīng)該充分尊重法律的規(guī)定，況且兩者之間的差別并不大。像現(xiàn)在這樣，各地完全拋開(kāi)參公管理的條件，只劃分極少數(shù)量行政類事業(yè)單位或者事業(yè)單位定性為公益類后仍然參照管理的做法，是不完全符合法律規(guī)定和中央政策的，兩者應(yīng)該做好銜接。 分類改革工作的思考 事業(yè)單位分類過(guò)程中，公共事務(wù)管理職能究竟是“授權(quán)”還是“委托”，不能簡(jiǎn)單地由機(jī)構(gòu)編制部門(mén)來(lái)認(rèn)定，而是要充分聽(tīng)取法律法規(guī)制定部門(mén)的意見(jiàn)。在這個(gè)問(wèn)題上，法制辦比編辦要專業(yè)和權(quán)威。更進(jìn)一步來(lái)講，不管是“授權(quán)”還是“委托”，從操作層面看，差別并不大。有些地方解釋說(shuō)委托執(zhí)法單位是“僅為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障”，我覺(jué)得這種說(shuō)法并不科學(xué)，畢竟這些單位的執(zhí)法人員都是擁有執(zhí)法資格的正式人員，是可以向行政相對(duì)人開(kāi)具執(zhí)法文書(shū)的，與行政機(jī)關(guān)或授權(quán)單位執(zhí)法人員并沒(méi)有明顯區(qū)別，不能在定義上將他們跟輔警和協(xié)管員相混同。 事業(yè)單位分類改革是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)且嚴(yán)肅的工作，需要發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性，但更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)全國(guó)的整體性和統(tǒng)一性，尤其是在行政類事業(yè)單位的劃分上，應(yīng)該相對(duì)統(tǒng)一，如果分類結(jié)果五花八門(mén)，勢(shì)必會(huì)影響分類工作的權(quán)威性。同時(shí)，還有大量的地方性法規(guī)和部門(mén)及地方規(guī)章授權(quán)或委托的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位（如：渣土管理、戶外廣告管理、質(zhì)量安全監(jiān)管等），應(yīng)該在行政類事業(yè)單位的范疇里一并進(jìn)行改革，不能簡(jiǎn)單地劃入公益類敷衍了事。因?yàn)閺母旧蟻?lái)說(shuō)，這些單位仍然是在行使本該由行政機(jī)關(guān)行使的行政職能。 從全國(guó)范圍來(lái)看，我個(gè)人覺(jué)得廣東省行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的界線劃分是相對(duì)科學(xué)合理的。例如，在事業(yè)單位數(shù)量較多且性質(zhì)復(fù)雜的交通運(yùn)輸系統(tǒng)，廣東省已率先實(shí)行了綜合執(zhí)法，整合了公路、航道、運(yùn)管等單位的執(zhí)法職能，成立了交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法局，為交通運(yùn)輸部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下屬行政單位，而公路、航道、運(yùn)管、質(zhì)監(jiān)等單位則是參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位，這一職能定位方式應(yīng)該更加符合法律制定者的原始意圖。而且在廣東省，基本上各單位的執(zhí)法隊(duì)伍都是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而不是下屬事業(yè)單位。 又是“授權(quán)”又是“委托”，說(shuō)了那么多，其實(shí)最根本的就是行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的區(qū)別問(wèn)題，而之所以會(huì)產(chǎn)生這個(gè)區(qū)別，就是現(xiàn)在的行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在源頭設(shè)置的時(shí)候就存在職能不分問(wèn)題。同樣是行政執(zhí)法隊(duì)伍，公安、工商從上到下全部都是行政編制，而國(guó)土、環(huán)保、規(guī)劃等到省以下基本都是事業(yè)編制，即使國(guó)家部委的執(zhí)法隊(duì)伍也存在這樣的問(wèn)題，海關(guān)、海事的執(zhí)法人員都是行政編制，海監(jiān)、漁政的執(zhí)法人員都事業(yè)編制（聽(tīng)說(shuō)國(guó)家海洋局重組以后都直接轉(zhuǎn)為行政編制了），它們工作性質(zhì)存在什么區(qū)別呢？另外像旅游局、體育局等職能單一、規(guī)模較小的單位，在中央、省級(jí)層面是行政機(jī)關(guān)，到了市縣一級(jí)，往往被設(shè)置成事業(yè)單位，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置依據(jù)是什么呢？再有像銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，其工作職能多是從國(guó)務(wù)院組成部門(mén)中劃分出來(lái)的，可以說(shuō)是完全行使行政職能，但仍然是事業(yè)單位（據(jù)說(shuō)原電監(jiān)會(huì)在國(guó)家能源局重組時(shí)被合并，人員直接轉(zhuǎn)為行政編制）。還有像城管局、園林局等單位，有些地區(qū)是行政機(jī)關(guān)，有些地區(qū)則是事業(yè)單位，其單位性質(zhì)完全由地方政府自行決定。還有就是各地設(shè)立的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，一般來(lái)說(shuō)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為黨委或政府的派出機(jī)關(guān)，其機(jī)關(guān)工作人員是行政編制，而管委會(huì)的下屬工作機(jī)構(gòu)如財(cái)政局、住建局等則是事業(yè)單位，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)不是一級(jí)行政區(qū)劃，但其管委會(huì)工作職能已經(jīng)和一級(jí)政府越來(lái)越趨同，他們大量的行政事務(wù)只能由事業(yè)單位來(lái)承擔(dān)，這樣的事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)存在什么區(qū)別呢？ 全國(guó)范圍的事業(yè)單位改革工作之前搞過(guò)不止一次，基本上每次都是分個(gè)類，然后不了了之，成了為改革而改革的口號(hào)形式大于實(shí)質(zhì)內(nèi)容的活動(dòng)，意義實(shí)在不大。其實(shí)，我也非常理解機(jī)構(gòu)編制部門(mén)的難處，一方面要嚴(yán)格控制行政編制總數(shù)堅(jiān)決不能突破，另一方面又要讓數(shù)量眾多的事業(yè)單位承擔(dān)的職能回歸行政機(jī)關(guān)，這根本就是一個(gè)誰(shuí)來(lái)也無(wú)法解開(kāi)的死結(jié)。同時(shí)，由人社部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)的事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理的審批工作還在如火如荼地進(jìn)行，事實(shí)上沖淡了人們對(duì)分類改革工作的重視程度——既然分到行政類事業(yè)單位難度那么大，還不如參照公務(wù)員法管理來(lái)得實(shí)在和實(shí)惠。事業(yè)單位要改革、要回歸公益屬性，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，放掉該放的，管好該管的，政府就是決策監(jiān)管，事業(yè)單位就是公共服務(wù)，雙方定位要準(zhǔn)確，只有如此，改革工作才能有序推進(jìn)。 |
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