□鄒愛勇

    《旅游法》和《旅游行政處罰辦法》首次以旅游法律法規(guī)的形式對旅游舉報和投訴予以區(qū)分，目的是明確旅游主管部門和旅游投訴受理機構（旅游質監(jiān)執(zhí)法機構）在處理舉報投訴時的不同職責。但在實踐工作中，仍然存在對旅游投訴與旅游舉報關系認識不清的情況。如何正確認識、理解兩者的作用和特點，對我們開展旅游舉報和投訴工作具有重要的實踐意義。

    一、主要區(qū)別

    1.法律主體不同。投訴人通常是違法行為的被侵權人或其法定代理人，與投訴的處理結果有直接利害關系。旅游者認為旅游經營者和從業(yè)人員侵犯其合法權益的，有權向旅游主管部門和旅游投訴受理機構投訴。而舉報人一般不是違法行為的被侵權人或其法定代理人，與舉報案件處理結果無直接利害關系。任何組織或者個人對違反旅游法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為，都有權向旅游行政部門舉報。

    2.主要目的不同。投訴人主要目的是為了維護自身被違法或違反合同行為侵犯的合法權益；而舉報人的目的，主要是為了維護旅游市場秩序，保護國家和社會公共利益以及他人的合法權益。

    3.受理方式不同。對于旅游舉報，只要舉報人提供被舉報人的名稱、地址、違法事實和必要的證據與材料，又屬于旅游部門管轄職能的，就可受理；而對于投訴，除了上述舉報內容外，投訴人應與投訴事項有直接利害關系，有明確的被投訴人、具體的投訴請求、事實和理由。

    4.處理方法不同。對于舉報的處理，要在查清事實并做出相應處理或移交有關部門處理后，將處理情況告知舉報人；而對于投訴，除了對相關案件線索依法進行處理外，還應注意維護投訴人被損害的合法權益，即采取調解等手段促使投訴人與被投訴人相互諒解，達成協議。對實名投訴、舉報不予立案或者撤銷立案的，應當告知投訴人、舉報人，并說明理由。

    5.適用依據不同。除《旅游法》和《旅游行政處罰辦法》對旅游投訴和旅游舉報有規(guī)定外，旅游舉報并無其他法律法規(guī)做出專門規(guī)定，而旅游投訴卻有《旅游投訴處理辦法》予以規(guī)范。

    6.保密要求不同。對于舉報內容，辦案人員要嚴加保密；對于投訴內容，由于涉及投訴人本人，保密主要體現在投訴人個人信息不得被濫用，保密性要求相對較低。

    7.責任體系不同。旅游舉報的主要訴求在于追究旅游違法違規(guī)經營者的行政責任，而旅游投訴包含了行政責任，即發(fā)現違法違規(guī)行為后對當事人的立案查處以及行政處罰，但主要在于解決民事爭議，明確民事責任。

    上述區(qū)別表明，對于旅游舉報和旅游投訴，各級旅游主管部門既有法定責任也有法定權限，應當及時予以受理和處理。但根據旅游投訴和舉報的性質不同，旅游主管部門和旅游投訴受理機構在處理具體案件中適用的法律依據也各有不同。尤其是對于旅游者請求處理民事爭議的旅游投訴，我們必須慎重對待，由此產生的法律效果需要認真研究并加以重視。

    二、解決途徑

    由于旅游舉報著眼于追究違法行為的行政責任，而旅游投訴注重于追究違法或違反合同行為的民事責任，兼帶對投訴中反映的違法行為追究行政責任，不同的責任追究決定不同的處理方法和結果，具體辦案部門和辦案人員需要區(qū)分不同情形予以處理。一般來說，主要包括行政處罰、行政調解和責令先行墊付、使用旅行社質量保證金等途徑。

    1.行政處罰。對旅游舉報以及投訴中發(fā)現的違法行為，旅游主管部門應當依據職責依法予以處理，查證屬實的應依據旅游法律法規(guī)進行行政處罰。

    行政處罰包括未經許可經營旅行社業(yè)務；出租、出借旅行社業(yè)務經營許可證，或者以其他方式非法轉讓旅行社業(yè)務經營許可；未按照規(guī)定為出境或者入境團隊旅游安排領隊或者導游全程陪同；安排未取得導游證或者領隊證的人員提供導游或者領隊服務；未向臨時聘用的導游支付導游服務費用；要求導游墊付或者向導游收取費用、進行虛假宣傳，誤導旅游者；向不合格的供應商訂購產品和服務；未按照規(guī)定投保旅行社責任保險；擅自變更旅游行程安排，嚴重損害旅游者權益；拒絕履行合同；未征得旅游者書面同意，委托其他旅行社履行包價旅游合同；安排旅游者參觀或者參與違反我國法律、法規(guī)和社會公德的項目或者活動；未取得導游證或者領隊證從事導游、領隊活動等等。違反上述情形之一的，可視情節(jié)嚴重程度采取責令改正，沒收違法所得，責令停業(yè)整頓，罰款，吊銷旅行社業(yè)務經營許可證、導游證、領隊證等處罰措施。

    2.責令退款、賠償、先行墊付和使用旅游服務質量保證金等。對于旅游投訴，按照《旅游法》第35條第三款的規(guī)定，發(fā)生違反前兩款規(guī)定情形的，旅游者有權在旅游行程結束后三十日內，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨貨款，或者退還另行付費旅游項目的費用，接到投訴的部門應當按照其職責權限及時調查處理，并予以調解。情況屬實的，可采取包括責令旅行社退款和先行墊付退貨貨款等措施，旅行社拒絕或者無力賠償的，旅游行政管理部門可以依據《旅行社條例》第15條“旅行社違反旅游合同約定，侵害旅游者合法權益，經旅游行政管理部門查證屬實”的規(guī)定，使用保證金對旅游者進行賠償。

    需要特別說明的是，新修訂的《消費者權益保護法》第56條也規(guī)定，經營者對消費者提出的退還貨款和服務費用或者賠償損失的要求，故意拖延或者無理拒絕的，除承擔相應的民事責任外，由工商行政管理部門或者其他有關行政部門責令改正，可以根據情節(jié)單處或者并處行政處罰。

    從上述法律法規(guī)規(guī)章來看，面對旅游者要求旅游主管部門和其他有關主管部門保障合法權益的訴求，旅游主管部門可以對其投訴采取行政處罰以外的處理措施，但應嚴格按照法律法規(guī)行使職責，不能無限擴大介入處理民事爭議的范圍，否則可能會引起越權行政的指責甚至行政復議和行政訴訟。

    需要注意的是，面對上述投訴，旅游主管部門和旅游投訴受理機構還應通過調解手段解決旅游者與旅游經營者的民事糾紛，引導雙方依靠自行協商、仲裁、訴訟等方式，達成和解。

    3.行政調解。目前各級各部門的行政機關和依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織調解處理了大量的民事糾紛，有效地維護了公民、法人和其他組織的合法權益，對維護市場秩序和社會穩(wěn)定發(fā)揮了至關重要的作用。

    旅游法律法規(guī)規(guī)章對旅游行政調解有相應的規(guī)定，比如《旅游法》第九十三條規(guī)定“消費者協會、旅游投訴受理機構和有關調解組織在雙方自愿的基礎上，依法對旅游者與旅游經營者之間的糾紛進行調解”；《旅游投訴處理辦法》第十六條規(guī)定“旅游投訴處理機構處理旅游投訴，除本辦法另有規(guī)定外，實行調解制度”。

    面對投訴人的賠償訴求，旅游主管部門和旅游投訴受理機構可以在查明事實、分清是非、明確責任的基礎上，依照法律、法規(guī)及有關政策的規(guī)定，說服當事人互諒互讓，引導雙方當事人自愿達成和解。尤其是對違法行為輕微、及時糾正且沒有造成危害后果的旅游經營者，通過行政調解解決其與旅游者的民事爭議，既能有效保護旅游者的合法權益，也能確保監(jiān)管職能履行到位，是一種十分值得研究并予以制度化的規(guī)定。

    通過上述分析不難發(fā)現，由于旅游舉報重在追究行政責任，各級旅游主管部門應當嚴格依法按照監(jiān)管職責進行調查處理，違法事實清楚的應進行行政處罰；對民事爭議查證屬實的，可責令退款、賠償、先行墊付和使用旅游服務質量保證金。當然，也可以采取行政調解或引導雙方自行協商解決或按司法途徑解決；對旅游者因旅游服務質量問題遭受損害請求賠償的，應引導消費者通過協商、訴訟等合法途徑解決，避免行政機關陷入無法律職權而受理民事爭議的越權指責，引發(fā)行政投訴、行政復議或行政訴訟；對非法經營旅游業(yè)務引發(fā)的旅游服務質量投訴，各級旅游主管部門和旅游投訴受理機構一方面可將投訴內容作為案件線索對非旅游企業(yè)和個人非法經營旅游業(yè)務的行為進行立案查處，另一方面應引導投訴人向工商、公安、質監(jiān)和交通等部門投訴舉報，同時對不屬于本部門職責范圍的事項，應當及時書面通知，并移交有關部門查處。

    三、需注意問題

    1.旅游投訴和旅游舉報有相互轉化的可能。在實踐中，不少旅游服務質量投訴人同時也是旅游違法案件線索的舉報人，一些舉報的目的是解決權益受損問題。旅游主管部門和旅游投訴受理機構要注意處理時不可一刀切，應當認真分析兩者轉化的可能性，區(qū)分不同情形予以處理。

    2.旅游主管部門應當履行投訴受理處理職責。實踐中，一些人認為，旅游主管部門應當負責旅游舉報涉及的違法違規(guī)行為的監(jiān)督檢查，要求處理民事糾紛的旅游投訴，投訴人應當向各級旅游主管部門下屬的旅游質監(jiān)所或者其他部門投訴，而不應直接向其進行投訴，這種觀點是錯誤的。

    首先，《旅游法》等法律法規(guī)明確規(guī)定了各級旅游主管部門受理處理投訴的職能，各部門的內部組織機構分工不能成為拒絕受理處理投訴的理由。其次，投訴人進行投訴，雖不是直接要求對擾亂旅游市場秩序的行為進行查處，但各級旅游主管部門和旅游投訴受理機構在調查處理投訴過程中需要具體分析，以此來履行對旅游市場的監(jiān)督管理職能。

    3.具體案件處理要按職能和情形加以處理。從具體案件的角度來看，旅游者請求處理民事爭議的投訴受理面要寬泛些，而旅游違法違規(guī)行為的受理舉報面要窄一些，主要限于旅游法律法規(guī)范圍內的行政處理案件，旅游主管部門應嚴格在此職能范圍內履職履責。

    對不屬職能范圍或不適宜通過行政法規(guī)處理的旅游投訴，應通過調解、向有關部門移交或建議按司法途徑處理等方式處理；處理旅游投訴需要行政執(zhí)法的，應及時進行查處。對投訴事項，旅游投訴處理機構應當在受理旅游投訴之日起60日內做出處理結果，達成調解協議應當制作調解書，調解不成應當終止調解，對調解結果不予執(zhí)行可申請仲裁或者向法院起訴。對涉嫌違反旅游法律法規(guī)的行為，應當作為違法案件線索進行登記，認為違法情況屬實且應當予以行政處罰的，應當在7個工作日內立案或移送有關主管部門，做出處理決定。

    4.注意各類投訴舉報處理的聯系。雖然投訴舉報類型各有不同，但在處理過程中會因各種因素發(fā)生轉變。比如，處理旅游服務質量投訴過程中會夾雜著對旅游企業(yè)和從業(yè)人員違法違規(guī)行為的調查處理。而旅游主管部門對投訴舉報人投訴舉報處理不當或處理結果與投訴舉報人預期有差距時，投訴舉報人也可能將問題轉化，從維權訴求轉為對旅游主管部門提出質疑，繼而對行政機關及其工作人員提出投訴（信訪）、復議甚至訴訟。

    因此，必須重視投訴舉報的處理，堅持依法行政的基本原則，既要程序合法，又要適用法律法規(guī)得當，證據材料確實充分。同時，要加強與相關部門的溝通、協調，盡量化解矛盾糾紛，做好投訴處理的總結與回顧，檢討工作中的不足，歸納提煉有效的經驗和做法，用以規(guī)范和指導投訴舉報處理工作，不斷提升依法行政水平，建立處理投訴舉報的長效機制。

    綜上所述，旅游舉報和旅游投訴無論從目的上、還是受理后的處理上，都有很大區(qū)別，也有相應的關聯，我們在受理、處理的過程中必須嚴格加以區(qū)別。