中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式的分析

【摘  要】近年來，各地在不同程度上、以多種方式嘗試著土地流轉(zhuǎn)。實(shí)踐證明，各種土地流轉(zhuǎn)形式不僅可以提高資源利用效率，更有利于形成規(guī)模經(jīng)營。但是，土地流轉(zhuǎn)形式也遇到了許多亟待解決的問題，這些問題嚴(yán)重地阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。因此，在“十二五”深化農(nóng)村土地綜合改革建設(shè)中，必須遵循自愿原則，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)形式工作的引導(dǎo)，建立健全的流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)形式；土地承包經(jīng)營權(quán)；十二五”規(guī)劃

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制完善與否，土地流轉(zhuǎn)形式是否適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要和發(fā)展，將對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。改革開放以來，由于實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離開來，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與之相適應(yīng)，土地流轉(zhuǎn)形式也隨之活躍起來，出現(xiàn)了多樣化的局面。尤其是“十二五”規(guī)劃時(shí)期，中國農(nóng)村流轉(zhuǎn)制度改革核心目標(biāo)是建立一種促進(jìn)效率、確保公平、維護(hù)穩(wěn)定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，突出農(nóng)村土地制度改革。在中共十七屆提出農(nóng)民的土地承包權(quán)永久不變，是一項(xiàng)非常好的深化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的意見，對(duì)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體形式分析

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式種類眾多，發(fā)展越來越穩(wěn)健和成熟，其對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也起到了巨大的推動(dòng)作用，“十二五”規(guī)劃中這些土地流轉(zhuǎn)形式得以繼續(xù)衍生和發(fā)展。

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，各有千秋，它們之間既相互獨(dú)立又緊密相連。當(dāng)前，我國土地流轉(zhuǎn)形式主要有：

第一，轉(zhuǎn)包。承包方將自己承包期內(nèi)的部分或全部土地，在一定期限內(nèi)以一定條件轉(zhuǎn)給第三者，承包方與發(fā)包方仍按原承包合同履行權(quán)利和義務(wù)。這種形式的流轉(zhuǎn)，沒有改變土地的所有權(quán)，只是使用權(quán)發(fā)生一定的變化，它可以大大地提高土地的利用率。

第二，轉(zhuǎn)讓。指承包方經(jīng)發(fā)包方同意，將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。這種形式在當(dāng)前我國農(nóng)村比較多見。

第三，互換。承包方之間或集體經(jīng)濟(jì)組織之間為各自需要和便于耕種管理，交換其承包地塊?；Q后原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)有的仍由原承包者承擔(dān)，有的經(jīng)發(fā)包方同意后隨互換而轉(zhuǎn)移。這種互換的形式比較靈活實(shí)用，效率比較高。在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較活躍的地方經(jīng)?？梢?。

第四，入股。即承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，農(nóng)民憑股權(quán)入股組成土地股份合作社或股份公司，合作社或股份公司對(duì)土地實(shí)行招標(biāo)承包，對(duì)外租賃，或者直接開發(fā)，農(nóng)民按股分紅，土地按股份經(jīng)營。這種形式具有規(guī)?；F(xiàn)代化的特點(diǎn)，在我國農(nóng)村已開始出現(xiàn)。

第五，租賃。租賃是指農(nóng)民作為出租人將土地使用權(quán)隨同土地上的建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為，這種行為不改變承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系，承包農(nóng)戶將承包土地租給第三方經(jīng)營，并收取一定租金。這種形式的特點(diǎn)是土地作為一種稀缺資源，其以收取租金來衡量土地的經(jīng)濟(jì)效益，把土地納入市場范圍。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式中存在的主要問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式雖然多種多樣，其發(fā)展也不斷完善和成熟，但目前還存在不少的問題，這些問題主要是：

第一，土地流轉(zhuǎn)形式的有效性得不到充分發(fā)揮，流轉(zhuǎn)效率偏低，執(zhí)行力度弱，使得農(nóng)村該流轉(zhuǎn)的農(nóng)地絕大部分流轉(zhuǎn)不起來。表現(xiàn)在部分農(nóng)村土地荒蕪率逐年增長，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性不強(qiáng)，且受到了諸多的約束，這樣便極大地影響了土地利用率和農(nóng)民收入民就業(yè)渠道也變得狹窄。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式脫離了價(jià)值規(guī)律，流轉(zhuǎn)雙方的經(jīng)濟(jì)利益受到不同程度的損害。這樣，土地流轉(zhuǎn)形式就只會(huì)流于形式，根本發(fā)揮不了作用。

第二，土地流轉(zhuǎn)形式混亂，不規(guī)范流轉(zhuǎn)普遍存在。主要表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民之間的矛盾和沖突較多，在短時(shí)間得不到有效的解決，流轉(zhuǎn)形式的法律意識(shí)不夠強(qiáng)，使得土地流轉(zhuǎn)無憑可據(jù)。這樣，農(nóng)業(yè)專業(yè)化經(jīng)營和規(guī)?；?jīng)營水平降低，農(nóng)民經(jīng)營自主性不強(qiáng)，創(chuàng)新意識(shí)不夠。此外，土地流轉(zhuǎn)形式的程序操作不嚴(yán)格、形式合同不規(guī)范。目前民間的土地流轉(zhuǎn)以戶間協(xié)商形式為主，缺乏正規(guī)程序。

第三，基層政府及官員的行政干預(yù)較多，束縛了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式的自由性，從而使得農(nóng)村土地得不到有效合理的流轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)在：一些基層干部遲遲不將第二輪承包合同或土地經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)戶，借招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名，隨意干預(yù)農(nóng)民間的流轉(zhuǎn)協(xié)議；有的不顧實(shí)際，強(qiáng)行搞所謂股份制或集中經(jīng)營，引發(fā)很多后遺癥；有的對(duì)土地租金的收益分配，缺乏公開性、合理性，采取各種變相的流轉(zhuǎn)手段進(jìn)行干預(yù)等。這些帶有強(qiáng)制性的手段使土地資源得不到較好的優(yōu)化配置，農(nóng)民在土地上的長期收益權(quán)也沒有穩(wěn)定的保障。

第四，土地流轉(zhuǎn)形式單一，靈活性不強(qiáng)，配合程度不高，且流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)形式的服務(wù)體系也不健全。主要表現(xiàn)在：許多地方在流轉(zhuǎn)土地時(shí)往往只采取一兩種流轉(zhuǎn)形式，并習(xí)慣性地沿用下來，形成一個(gè)封閉死板的內(nèi)部流轉(zhuǎn)模式，這樣便影響了農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的活躍性，使土地流轉(zhuǎn)形式的價(jià)值難以真正體現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)形式的多元化也難以順利進(jìn)行，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位得不到保障。

三、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式的政策建議

針對(duì)當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式中存在的一系列問題，結(jié)合“十二五”關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)劃，本文提出以下建議：

第一，遵循自愿原則，充分發(fā)揮各種流轉(zhuǎn)形式的有效性，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，以充實(shí)各種流轉(zhuǎn)形式，使其落到實(shí)處。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，要在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，農(nóng)民土地承包經(jīng)營是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)多少、以何種方式流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)民自己決定，任何組織不得用行政手段阻礙或強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，不得束縛農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式。在“十二五”規(guī)劃時(shí)期在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式工作中普遍推行流轉(zhuǎn)自由化、高效化、法制化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式須采用“依法、自愿、有償”的原則：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式必須執(zhí)行國家法規(guī)政策，依法簽定合同；在各種形式下必須按國家規(guī)定交納稅金、承包費(fèi)用和相關(guān)費(fèi)用以及履行應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持自愿原則，不論采用哪種流轉(zhuǎn)形式，都應(yīng)該尊重農(nóng)民的選擇和意愿。沒有自由規(guī)范和經(jīng)濟(jì)效益的土地流轉(zhuǎn)形式是不牢靠的。

第二，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的形式，堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式操作規(guī)范、合理、合法。土地流轉(zhuǎn)形式的選擇權(quán)是國家賦予農(nóng)戶的基本權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得侵犯。農(nóng)民有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式。提高對(duì)土地流轉(zhuǎn)形式的認(rèn)識(shí)，加大宣傳引導(dǎo)。廣泛開展《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳，使基層干部和農(nóng)民認(rèn)識(shí)到采取合理的土地流轉(zhuǎn)形式是促進(jìn)農(nóng)業(yè)向?qū)I(yè)化經(jīng)營和規(guī)?；?jīng)營方向發(fā)展的前提條件，從而穩(wěn)妥地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用率，發(fā)揮最大效益惠及農(nóng)民。在“十二五”規(guī)劃時(shí)期我們可以考慮“土地基本法”的立法，然后再制定執(zhí)行“土地規(guī)劃法”、“土地流轉(zhuǎn)法”，并修改現(xiàn)有《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》等其他法律中的涉及土地流轉(zhuǎn)形式條款，形成比較完備的土地法律體系，為規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式提供全面深刻的法律基礎(chǔ)。

第三，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)形式，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)形式工作的領(lǐng)導(dǎo)，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式操作實(shí)際可行。隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化步伐的加快和二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民將會(huì)離開土地，從事二三產(chǎn)業(yè)或者進(jìn)城務(wù)工、居住，土地撂荒現(xiàn)象將會(huì)越來越嚴(yán)重，土地有效利用率將會(huì)越來越低。所以，在“十二五”規(guī)劃期間本著解放思想、實(shí)事求是的原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)形式，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)形式工作的領(lǐng)導(dǎo)要做好以下方面的工作：對(duì)于撂荒的農(nóng)戶，應(yīng)積極引導(dǎo)其依法采取流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)形式。對(duì)無力耕種但又不愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，發(fā)包方要引導(dǎo)其采取轉(zhuǎn)包、出租或入股的方式流轉(zhuǎn)；對(duì)自愿交回承包地的農(nóng)戶，發(fā)包方要按法定程序接受并依法重新發(fā)包；對(duì)承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的，發(fā)包方要依法收回承包地重新發(fā)包；到期仍不能履行耕種義務(wù)的，要?jiǎng)訂T撂荒農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)承包地。

第四，因地制宜，建立健全的管理機(jī)制，促進(jìn)流轉(zhuǎn)形式的規(guī)模經(jīng)營、多樣化經(jīng)營?！笆濉币?guī)劃綱要規(guī)定，完善農(nóng)村土地法律法規(guī)和相關(guān)政策，保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)基礎(chǔ)上，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，并發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。在此規(guī)劃下，我們首先要打破土地流轉(zhuǎn)形式的區(qū)域界限，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置。其次積極培育“開放、競爭、公平、有序、有度和規(guī)范”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，使土地流轉(zhuǎn)形式的價(jià)值得以真正體現(xiàn)，提高農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)積極性。再次在流轉(zhuǎn)形式中，應(yīng)針對(duì)農(nóng)村不同情況，靈活采用互換、轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、委托代理等土地流轉(zhuǎn)形式，實(shí)施分類指導(dǎo)。最后還要確保農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)主體地位。農(nóng)民既是農(nóng)村土地承包的主體，也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體。要堅(jiān)持多樣化的土地流轉(zhuǎn)形式，因地制宜，形式多樣。