審計工作中，要經(jīng)常運用財經(jīng)審計方面的法律法規(guī)對違紀違規(guī)問題作出處理處罰。由于對審計法及其實施條例中處理處罰規(guī)定的理解存在差異，不同的審計人員對被審計單位財政收支、財務(wù)收支違法行為進行審計處理處罰時適用的法律依據(jù)也不同。筆者結(jié)合審理工作經(jīng)驗，對如何正確適用審計處理處罰法律依據(jù)做一個粗淺分析。

一、審計處理處罰適用法律法規(guī)存在的問題

一是處理處罰依據(jù)引用不具體。工作中，有的審計人員在做審計處理處罰時，經(jīng)常會直接引用審計法第四十五條或第四十六條，認為上述兩條是被審計單位違反財政收支、財務(wù)收支行為的處理處罰依據(jù)。但是，審計法第四十五條“對本級各部門（含直屬單位）和下級政府違反預(yù)算的行為或者其他違反國家規(guī)定的財政收支行為，審計機關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取下列處理措施：（一）責令限期繳納應(yīng)當上繳的款項；（二）責令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)；（三）責令限期退還違法所得；（四）責令按照國家統(tǒng)一的會計制度的有關(guān)規(guī)定進行處理；（五）其他處理措施”中“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取下列處理措施”、審計法第四十六條“對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為，審計機關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取前條規(guī)定的處理措施，并可以依法給予處罰”中“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取前條規(guī)定的處理措施”等規(guī)定，均未明確哪些違法行為適用哪些處理，如何處理處罰，只是賦予了審計機關(guān)對財政、財務(wù)收支違法行為的處理處罰權(quán)限和種類，是一個原則性的、較為籠統(tǒng)的規(guī)定，不夠具體明確，重點在于強調(diào)依法審計的原則。因此，審計法中的這兩條并不能成為作出具體審計處理處罰的直接依據(jù)。審計機關(guān)還必須依據(jù)其他法律、行政法規(guī)中處理處罰的具體規(guī)定來下達審計決定。

二是處理處罰依據(jù)引用不全面。有的法律法規(guī)規(guī)定是兩項或多項措施并處的，既要責令改正，又要罰款或作出其他處理。如對于私存私放財政資金問題，《財政違法行為處罰處分條例》第十七條規(guī)定“單位和個人違反財務(wù)管理的規(guī)定，私存私放財政資金或者其他公款的，責令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，追回私存私放的資金，沒收違法所得。對單位處3000元以上5萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。屬于國家公務(wù)員的，還應(yīng)當給予記大過處分；情節(jié)嚴重的，給予降級或者撤職處分”。而有的審計報告和審計決定或出于節(jié)省篇幅考慮，或認為審計機關(guān)既非營利部門又非紀檢監(jiān)察機關(guān)，無法進行審計處罰和追究責任，僅引用了法規(guī)的前半部分，作出要求責令改正的審計處理，未引用后半部分，未作出審計處罰或其他處理。

三是超出審計機關(guān)執(zhí)法權(quán)限范圍引用處理處罰依據(jù)。工作中，審計人員作審計定性時經(jīng)常用到預(yù)算法、會計法、公司法、稅收征管法、招標投標法等法律法規(guī)，這些具體規(guī)定中，也分別對一些違反財政財務(wù)收支或其他違規(guī)行為應(yīng)承擔的法律責任做出了規(guī)定。有的審計報告和審計決定在作出審計處理處罰時，直接引用這些法規(guī)作為處理處罰依據(jù)。但應(yīng)予說明的是，這些具體相關(guān)的法律規(guī)范的確規(guī)定了相應(yīng)的處理處罰措施，對被審計單位確有效力，而且更加具體和有針對性，但卻沒有將審計機關(guān)明確為執(zhí)法主體，審計機關(guān)不能超越權(quán)限加以適用。審計機關(guān)作出處理處罰必須在審計權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)法律授予的審計執(zhí)法權(quán)，如《財政違法行為處罰處分條例》第二條規(guī)定“縣級以上人民政府財政部門及審計機關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定”，即明確了審計機關(guān)與縣級以上人民政府財政部門是共同的執(zhí)法主體。

二、審計處理處罰正確適用法律法規(guī)的建議

一是應(yīng)當以審計機關(guān)具有執(zhí)法權(quán)的具體法律法規(guī)作為審計處理處罰的法律依據(jù)。審計機關(guān)對被審計單位財政收支違法行為的處理依據(jù)，主要是《財政違法行為處罰處分條例》等審計機關(guān)具有執(zhí)法權(quán)的法律法規(guī)。審計機關(guān)應(yīng)當主要依據(jù)國家有關(guān)財政財務(wù)收支的法律、行政法規(guī)中的具體規(guī)定，而不是審計法及其實施條例中的一般性規(guī)定，作出審計處理處罰決定。為體現(xiàn)審計處理的法律授權(quán)，可以同時引用審計法第四十五條、審計法實施條例第四十八條等授權(quán)性規(guī)定，但不能只引用這兩條，而不引用其他具體法律法規(guī)。

二是在其他法律法規(guī)對財政財務(wù)收支違規(guī)行為沒有處理處罰規(guī)定時，也可以修訂后的審計法實施條例第四十九條第一款作為處理處罰的法律依據(jù)。修訂后的審計法實施條例中關(guān)于審計處理處罰方面的規(guī)定主要有兩條，一是第四十八條“對本級各部門（含直屬單位）和下級人民政府違反預(yù)算的行為或者其他違反國家規(guī)定的財政收支行為，審計機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取審計法第四十五條規(guī)定的處理措施”，二是第四十九條“對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為，審計機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，區(qū)別情況采取審計法第四十五條規(guī)定的處理措施，可以通報批評，給予警告；有違法所得的，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以處5萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，可以處2萬元以下的罰款，審計機關(guān)認為應(yīng)當給予處分的，向有關(guān)主管機關(guān)、單位提出給予處分的建議；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。法律、行政法規(guī)對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為處理、處罰另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。

可以看出，第四十八條關(guān)于被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支行為所應(yīng)承擔的法律責任的規(guī)定中，明確了“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”采取具體審計處理措施的要求，意味著審計機關(guān)必須依照法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定進行審計處理，處理措施的種類不能超過審計法第四十五條規(guī)定的種類。第四十九條關(guān)于被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為所應(yīng)承擔的法律責任的規(guī)定中，第一款規(guī)定是具體的處理處罰措施，明確了有違法所得和沒有違法所得的，可以分別相應(yīng)處以不同額度的罰款。但第二款也同時明確“法律、行政法規(guī)對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為處理、處罰另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。因此，只有在其他法律、行政法規(guī)對財務(wù)收支違法違規(guī)行為沒有處理處罰規(guī)定時，審計機關(guān)才可以依據(jù)條例第四十九條第一款的規(guī)定作出審計處理處罰決定。

三是準確全面地引用處理處罰依據(jù)。實際工作中，經(jīng)常遇到引用法規(guī)全文占用較大篇幅，使表述冗余拖沓的問題。此時，為使審計文書表述簡潔明了，可適當簡略引用。但前提是引用內(nèi)容應(yīng)能支撐定性和處理處罰，在不過度引用的同時，也不能一味追究簡單，以保證審計處理處罰依據(jù)內(nèi)容具有完整的意義，不斷章取義。對于審計機關(guān)不宜操作的審計處罰或追究相關(guān)人員責任等審計處理決定，審計機關(guān)可責成地方政府落實審計決定，以保證審計處理處罰切實有效。

在特殊情況下，如果只有審計定性依據(jù)，而找不到審計處理依據(jù)，也可將定性依據(jù)作為審計處理依據(jù)。（吳原秋）