目前，正是政府部門對農(nóng)民土地承包權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記之時。很多農(nóng)民外出打工，因家中沒有勞動力，或者到縣城安家落戶回家種地不方便等多種原因，將自己承包地通過簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議或者口頭約定形式給別人耕種。由于農(nóng)民對法律知識的欠缺，簽訂的流轉(zhuǎn)協(xié)議用詞用語不是很準(zhǔn)確，引起土地確權(quán)爭議，影響土地承包權(quán)的行使，甚至被剝奪。如2004年左右，有一對農(nóng)村老夫妻因為年老體弱，家中子女外出打工，把自己家的承包地給本組其他人耕種，要求對方每年給600斤糧食。開始幾年，因為只是口頭協(xié)議，老人沒有獲得任何收益。無奈之下，2008年5月老人找到村委會要求幫助協(xié)調(diào)解決。后來，在村委會的協(xié)調(diào)下雙方達(dá)成人民調(diào)解協(xié)議：老人7畝承包地、5畝開荒地和房基地1.7共計13.7畝轉(zhuǎn)讓給對方耕種，對方每年共計給其補(bǔ)償款600元，直到老夫妻離世。老夫妻離世后補(bǔ)償款終結(jié)給付。這個協(xié)議我認(rèn)為是一個承包地轉(zhuǎn)包協(xié)議。但是，鄉(xiāng)村工作人員認(rèn)為是土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。在沒有變更老人土地承包合同和告知的前提下，村委會依此協(xié)議在老人的2008年《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證副本》中扣除上述承包地，剝奪老人對此土地承包權(quán)。直到今年6月份，因與對方產(chǎn)生土地確權(quán)糾紛時，在鄉(xiāng)政府查看土地經(jīng)營權(quán)證副本，老人才知道的自己這部分土地承包權(quán)被剝奪。當(dāng)老人拿著95年二輪土地承包合同向鄉(xiāng)村干部主張土地承包權(quán)時，被告知其承包地已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給別人，其不再擁有土地承包權(quán)，這土地不能確權(quán)給他。

一、我們首先看看土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)包的區(qū)別。

《土地承包法》(以下簡稱《承包法》)第三十九條承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。全國人大常委會法制工作委員會副主任胡康生主編的《土地承包法釋義》(以下簡稱《釋義》)對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的定義是，承包方把自己承包期內(nèi)承包的土地，在一定期限內(nèi)全部或者部分轉(zhuǎn)交給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶耕種?！锻恋爻邪ā返谒氖粭l承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原來承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。《釋義》對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的定義，承包經(jīng)營權(quán)以一定的方式和條件移轉(zhuǎn)給他人的行為。土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓對象可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶。

農(nóng)業(yè)部2005年簽發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第三十五條本辦法所稱轉(zhuǎn)讓是指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)承包方申請和發(fā)包方同意，將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止，原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)部分或全部滅失。

轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。承包方將土地交他人代耕不足一年的除外。

從上述轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的定義和條件我們可以看出，土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓條件比轉(zhuǎn)包條件嚴(yán)格很多。必須滿足三個條件，承包人才能轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)：

1、轉(zhuǎn)讓方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源。《釋義》對“穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”的解釋是：“實踐中可根據(jù)具體情況確定，比如已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，成為國家機(jī)關(guān)工作人員、大學(xué)教授;有城市的社會保障體系為他們支付救濟(jì)金、生活保障金;進(jìn)城投靠子女頤養(yǎng)天年，不再回鄉(xiāng)種田等。本條有一點是明確的，所謂穩(wěn)定的職業(yè)不能是農(nóng)業(yè)職業(yè)?！鄙鲜霭咐械睦先艘恢钡霓r(nóng)業(yè)人口，已經(jīng)年近80，沒有任何養(yǎng)老保障，依靠子女生活，子女也是農(nóng)業(yè)人口，沒有工作，在外打工。協(xié)議中，老夫妻不符合承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體條件。所以不能認(rèn)定此人民調(diào)解協(xié)議是對土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，認(rèn)為轉(zhuǎn)包更合適。

2、經(jīng)發(fā)包方同意。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第二十五條承包方轉(zhuǎn)讓承包土地，發(fā)包方同意轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)及時向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門報告，并配合辦理有關(guān)變更手續(xù);發(fā)包方不同意轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)于七日內(nèi)向承包方書面說明理由?！?A title=滁州 target=_blank>滁州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第二十七條承包方轉(zhuǎn)讓承包土地，應(yīng)當(dāng)向發(fā)包方申請，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)自收到承包方書面申請后七日內(nèi)答復(fù);逾期不答復(fù)的，視為同意。上述協(xié)議是在老人因為耕種其承包地的人不履行口頭約定的600斤糧食，以其土地承包權(quán)要求村里協(xié)調(diào)解決對方給其一定補(bǔ)償?shù)那闆r下簽訂的。根本沒有轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的意思，所以不存在向村里申請承包權(quán)轉(zhuǎn)讓，更不存在要求村里同意其轉(zhuǎn)讓承包權(quán)的意思表示。不能看到協(xié)議中有“轉(zhuǎn)讓”兩個字就斷章取義認(rèn)定此協(xié)議是承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不是轉(zhuǎn)包。村里只是起到對此協(xié)議的證明作用，而不能想當(dāng)然的認(rèn)定承包人要求村里同意其轉(zhuǎn)讓承包權(quán)。

3、受讓方應(yīng)當(dāng)是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶。老夫妻將自己的承包地給同組農(nóng)戶耕種，也就是說，此協(xié)議只符合這一個轉(zhuǎn)讓的條件。

因此，這個人民調(diào)解協(xié)議不是同時滿足土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的三個條件。這個協(xié)議只能認(rèn)為是轉(zhuǎn)包協(xié)議，因為協(xié)議承包權(quán)人將承包地給對方耕種，對方每年給付600元補(bǔ)償款收益。它符合土地承包權(quán)轉(zhuǎn)包條件。村里依此協(xié)議剝奪老夫妻的土地承包權(quán)是違法的。老人依法還是土地承包權(quán)人。

二、《土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)對保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)有非常明確的規(guī)定。

《土地承包法》第一條為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法。《釋義》對這條的解釋是：家庭承包經(jīng)營是我國農(nóng)民的一個偉大創(chuàng)舉。穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營，核心是穩(wěn)定家庭承包關(guān)系，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。1993年，國家將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”寫進(jìn)憲法，將其作為我國農(nóng)村的一項基本經(jīng)濟(jì)制度固定下來。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》明確提出：“要堅定不移地貫徹土地承包再延長三十年的政策，同時抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律，賦予農(nóng)民長期而又有保障的土地使用權(quán)?！敝贫ㄞr(nóng)村土地承包法的目的就是具體落實憲法，保障我國農(nóng)村以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的長久穩(wěn)定，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。2014年12月30日由國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2014〕71號印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》(一下簡稱《意見》)明確說明農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)，是指以家庭承包方式承包的耕地、草地、養(yǎng)殖水面等經(jīng)營權(quán)，可以采取出租、入股等方式流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)期限由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定范圍內(nèi)協(xié)商確定。《意見》取消了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而《意見》中肯定了林權(quán)，四荒等權(quán)利是可以轉(zhuǎn)讓的。從此《意見》中可見，國家對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓采取是非常慎重態(tài)度，所以不符合法定條件是不允許任何人隨意轉(zhuǎn)讓農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的。

三、國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系長期不變。

《土地承包法》第四條國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。第九條 國家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯。這兩條法律條款《釋義》解釋是

(一)賦予了農(nóng)戶長期而穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)。

1、農(nóng)村土地承包法對土地的承包規(guī)定了一個比較長的期限，耕地的承包期為三十年。

2、賦予了農(nóng)戶對承包土地的使用權(quán)。農(nóng)村土地屬于集體所有，從土地所有權(quán)上分離出來的土地使用權(quán)具有物權(quán)的性質(zhì)，是一種法定化的權(quán)利。它最大的特點是除依法收回、調(diào)整外，任何人不能侵犯?！锻恋爻邪ā芬?guī)定，承包合同一經(jīng)生效，即取得土地承包經(jīng)營權(quán)，并由縣級以上人民政府頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。從而賦予了農(nóng)戶穩(wěn)定的土地使用權(quán)。

3、明確規(guī)定承包合同生效后，發(fā)包方不得因承辦人或者負(fù)責(zé)人的變動而變更或者解除，也不得因集體經(jīng)濟(jì)組織的分立或者合并而變更或者解除。國家機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同。

(二)維護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)不得非法變更、解除承包合同是發(fā)包方的義務(wù)。依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品是承包方的權(quán)利;

(三)加強(qiáng)了對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù) 國家保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、本法明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。

2、承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的情況下，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

3、承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。

承包合同中違背承包方意愿或者違反法律、行政法規(guī)有關(guān)不得收回、調(diào)整承包地等強(qiáng)制性規(guī)定的約定無效。

4、承包期內(nèi)，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方。

5、承包方應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包方死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承;在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。

6、家庭承包中的承包方可以依法將其取得的土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式。任何組織和個人強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，該流轉(zhuǎn)無效。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。任何組織和個人擅自截留、扣繳土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益的，應(yīng)當(dāng)退還?！锻恋爻邪ā返谑畻l 國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須在農(nóng)民自愿的前提下進(jìn)行。農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，這是農(nóng)民擁有長期而有保障的土地使用權(quán)的具體體現(xiàn)。鄉(xiāng)村組織可以對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)和服務(wù)，但不能搞強(qiáng)迫命令、行政干預(yù)，阻礙或者強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

7、發(fā)包方違反承包合同，給承包方造成損失的，承包方有權(quán)要求發(fā)包方承擔(dān)賠償損失等違約責(zé)任。

8、發(fā)包方或者其他組織和個人，非法干涉承包方生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)等侵害承包方合法權(quán)益的，承包方有權(quán)要求侵權(quán)人承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、賠償損失等民事責(zé)任。

這些都體現(xiàn)了大穩(wěn)定的精神。

(四)侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)的法律責(zé)任

《土地承包法》第十四條發(fā)包方承擔(dān)下列義務(wù)：(一)維護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得非法變更、解除承包合同;國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，這是一項基本國策?！锻恋爻邪ā返诙艞l承包期內(nèi)，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方。承包方自愿交回承包地的，應(yīng)當(dāng)提前半年以書面形式通知發(fā)包方。承包方在承包期內(nèi)交回承包地的，在承包期內(nèi)不得再要求承包土地。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，任何組織和個人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)的，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。發(fā)包方、其他組織和個人侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責(zé)任。

國家機(jī)關(guān)及其工作人員有利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包，變更解除承包合同，干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，或者強(qiáng)迫、阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的行為，給承包方造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償?shù)蓉?zé)任;情節(jié)嚴(yán)重的，由上級機(jī)關(guān)或者所在單位給予直接責(zé)任人員行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

是否交回承包地，何時交回承包地，是承包方的權(quán)利，以承包方自愿為原則。但承包方自愿交回承包地的，應(yīng)當(dāng)提前半年以書面形式通知發(fā)包方。

法律保護(hù)農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。我國民法通則、農(nóng)業(yè)法、土地管理法等法律對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)都做了規(guī)定。本集體經(jīng)濟(jì)組織成員放棄承包土地的權(quán)利必須是基于“自愿”，任何單位和個人不得強(qiáng)迫農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員放棄承包土地的權(quán)利。 土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種土地使用權(quán)，屬于用益物權(quán)的一種，它的設(shè)立，以土地承包合同生效為前提。依照《土地承包法》的規(guī)定，承包合同的生效無須經(jīng)過特別的批準(zhǔn)、登記程序。雖然要求縣級以上地方人民政府向承包方頒發(fā)有關(guān)權(quán)利證書，并登記造冊，但不能據(jù)此認(rèn)為承包合同的生效和土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立以登記為先決條件。土地承包經(jīng)營權(quán)自承包合同生效時取得，登記只是作為對承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)的程序。這同土地管理法的規(guī)定也是一致的。承包合同是發(fā)包方和承包方之間設(shè)立、變更、終止土地承包權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，是承包方取得承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)，任何組織和個人都不得加以干涉。國家有關(guān)政策也曾指出，合同一經(jīng)依法簽訂，即具有法律約束力，任何單位和個人均不得擅自變更或者解除。

四、禁止發(fā)包方對承包地的收回

《土地承包法》第二十六條承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。

承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。

《土地承包法》第二十七條承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。 承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。

《土地承包法》的指導(dǎo)思想和立法宗旨是以憲法為依據(jù)，全面準(zhǔn)確地貫徹落實黨的十五屆三中全會的決定精神，穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。其中，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，是制定農(nóng)村土地承包法的一個重要指導(dǎo)思想。其原因在于我國農(nóng)村人多地少，大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)還比較落后，二、三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，大多數(shù)農(nóng)民難以實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民對土地的依賴性較強(qiáng)，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，土地仍是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和最主要的生活來源，因此，必須保持土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，不得隨意收回和調(diào)整承包地。26條和第27條就是對能否收回和調(diào)整承包地的具體規(guī)定。

26條第1款規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。”這一規(guī)定對穩(wěn)定土地承包關(guān)系具有重要意義。根據(jù)這一規(guī)定，除法律對承包地的收回有特別規(guī)定外，在承包期內(nèi)，無論承包方發(fā)生什么樣的變化，只要作為承包方的家庭還存在，發(fā)包方都不得收回承包地。如承包方家庭中的一人或者數(shù)人死亡的;子女升學(xué)、參軍或者在城市就業(yè)的;婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的;承包方在農(nóng)村從事各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的;承包方進(jìn)城務(wù)工的等，只要作為承包方的農(nóng)戶家庭沒有消亡，發(fā)包方都不得收回其承包地。但因承包人死亡，承包經(jīng)營的家庭消亡的，為避免已有承包地的承包方的繼承人因繼承而獲得兩份承包地，允許發(fā)包方收回承包的耕地和草地。

隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移會不斷增加，對于承包方全家離開農(nóng)村，遷入小城鎮(zhèn)或者設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，其承包地能否收回的問題，26條第2款和第3款區(qū)別不同的情況分別做了規(guī)定，以避免發(fā)包方隨意收回承包地。

26條所稱的“小城鎮(zhèn)”，包括縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)。關(guān)于承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶，其承包地能否收回的問題，中央有關(guān)文件曾指出，要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點的社會保障制度。對進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。這一規(guī)定是從我國當(dāng)前加快小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策出發(fā)的。從目前我國發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策出發(fā)，對承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，如果允許收回其承包的土地，將會影響農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的積極性，使其產(chǎn)生后顧之憂，不利于實現(xiàn)我國加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政策目標(biāo)。

同時，對這一問題，還應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)后的社會保障問題。目前，我國的社會保障制度還不夠健全和完善，特別是在小城鎮(zhèn)，由于各地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)還比較落后，許多小城鎮(zhèn)還沒有建立城市居民最低生活保障等社會保障制度。在這種情況下，進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民一旦失去非農(nóng)職業(yè)或者生活來源，那么他在農(nóng)村享有的土地承包經(jīng)營權(quán)仍將是其基本的生活保障。針對我國目前小城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，26條第2款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！备鶕?jù)本款的規(guī)定，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)，并按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)回來耕作;也允許承包方依法將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，如果承包方自愿將承包地交回發(fā)包方，也是允許的。

承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，他們已經(jīng)不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不宜再享有在農(nóng)村作為生產(chǎn)生活基本保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，相對于小城鎮(zhèn)而言，在設(shè)區(qū)的市，社會保障制度比較健全，承包方即使失去了穩(wěn)定的職業(yè)或者收入來源，一般也可以享受到城市居民最低生活保障等社會保障。如果允許承包方保留其承包地，就會使其既享有土地承包經(jīng)營權(quán)，又享有城市社會保障，有悖社會公平。此外，在設(shè)區(qū)的市，就業(yè)機(jī)會相對較多，承包方可以通過多種渠道實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，獲得生活保障，其在農(nóng)村享有的土地承包經(jīng)營權(quán)所具有的基本生活保障的功能大大弱化。而在我國農(nóng)村，由于人多地少，大部分地區(qū)存在人地矛盾。為緩解農(nóng)村人地矛盾，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在這種情況下，承包方應(yīng)當(dāng)將其承包的土地交回發(fā)包方，使留在農(nóng)村的農(nóng)民有較多的土地耕種。因此，26條第3款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！备鶕?jù)本條的規(guī)定，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)主動將承包的耕地和草地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。交回的耕地和草地，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。

27條規(guī)定“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，是調(diào)整承包地的前提條件。即只有在特殊情形下，才可以適當(dāng)調(diào)整承包地，而在一般情形下，不應(yīng)當(dāng)采取調(diào)整承包地的方法，而主要應(yīng)當(dāng)通過土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)等途徑，用市場的辦法解決。

綜上，我國正處于社會主義初級階段，人口多，底子薄，生產(chǎn)力水平低，而且地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)村尤其如此。農(nóng)民的土地是農(nóng)民生存的根本，生存權(quán)大于其他一切權(quán)利，農(nóng)民土地承包權(quán)是農(nóng)民生活的保障。所以，農(nóng)民土地承包權(quán)事關(guān)我國農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的根本利益，各級國家機(jī)關(guān)特別是有關(guān)行政主管部門，需要學(xué)習(xí)掌握關(guān)于農(nóng)村土地承包等相關(guān)法律法規(guī)，深刻理解農(nóng)村土地確權(quán)的意義、原則、依據(jù)和方法，并向群眾廣泛宣傳，依職責(zé)做好本次農(nóng)村土地確權(quán)各項工作，減少確權(quán)糾紛，加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。

(來安法律援助中心 胡啟敏)