多元糾紛化解機(jī)制構(gòu)建

——以賦予行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行力為基點(diǎn)

【學(xué)科類(lèi)別】訴訟法學(xué)
【出處】本網(wǎng)首發(fā)
【寫(xiě)作時(shí)間】2015年
【中文關(guān)鍵字】糾紛；化解機(jī)制
【全文】


    隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深化，社會(huì)矛盾日益泛華和復(fù)雜化，在人們維權(quán)意識(shí)不斷提高的情形下，法院收案量呈逐年上升趨勢(shì)，“案多人少”矛盾日益凸顯。而司法資源供求的不平衡，不僅影響了社會(huì)糾紛的有效解決，也對(duì)司法公信產(chǎn)生了一定影響。因此如何解決這一難題，理論界與實(shí)踐者均提出了解決的方法，如訴前調(diào)解、委托調(diào)解、訴調(diào)對(duì)接等。但這些方案，實(shí)踐最終結(jié)果卻與預(yù)期相距甚遠(yuǎn)，不但增加了法院的工作量，還增加了當(dāng)事人的訴累，擴(kuò)大了當(dāng)事人與法院之間的矛盾。因此筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段法院辦案人員增加困難，司法資源有限的情況下，從法院系統(tǒng)外部減少案件流入，糾紛分流無(wú)疑是最有效的途徑之一。而行政機(jī)關(guān)作為社會(huì)管理者，因其數(shù)量的龐大等優(yōu)勢(shì)，涉入糾紛解決，賦予其裁決強(qiáng)制執(zhí)行力，無(wú)疑是上上之選。故筆者擬從行政主管機(jī)關(guān)，對(duì)平等主體之間糾紛作出的裁決，賦予強(qiáng)制執(zhí)行力為著力點(diǎn)，擬建立一個(gè)多元化的糾紛化解機(jī)制，從而緩解司法壓力，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

    一、多元糾紛化解機(jī)制構(gòu)建的必要性分析

    具體問(wèn)題具體分析的哲學(xué)原理要求在矛盾普遍性指導(dǎo)下，具體分析矛盾的特殊性，從而提出解決問(wèn)題的方法。根據(jù)這一原理，面對(duì)社會(huì)上千差萬(wàn)別的矛盾糾紛，其具體解決途徑也應(yīng)是不同的。因此，在司法資源有限、且昂貴的情形下，就沒(méi)有必要什么糾紛的解決都動(dòng)用司法資源。但面對(duì)如潮的糾紛，我國(guó)似乎還沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)有效的糾紛預(yù)防和解決機(jī)制。這些社會(huì)糾紛要如何解決？多元糾紛化解機(jī)制的構(gòu)建就非常必要。具體分析如下：

    （一）案多人少的矛盾突出

    近年來(lái)，在司法審判過(guò)程中，大量的糾紛涌入法院，而法官數(shù)量增長(zhǎng)卻較為緩慢，從而出現(xiàn)“案多人少”的問(wèn)題。以某市區(qū)法院為例，2009年至2013年五年間該院收案數(shù)分別為：6415件、7023件、7939件、10330件、10826件，收案數(shù)幾乎增加了一倍，而這五年間該院的法官數(shù)量卻僅增加了不足10人，辦案法官總數(shù)亦不足八十人，人均年辦案數(shù)在135件以上。這種矛盾不僅增加了法官的工作量，給法官以巨大的壓力，更重要的是影響了案件的審判質(zhì)效，增加了當(dāng)事人的訟累，直接影響了司法的公信力，損害了司法的尊嚴(yán)，不利于社會(huì)秩序的維護(hù)。

    （二）現(xiàn)行的糾紛分流機(jī)制效果不明顯

    多元糾紛解決機(jī)制起源于美國(guó)，最初是指20世紀(jì)逐步發(fā)展起來(lái)的各種訴訟外的糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為對(duì)世界各國(guó)普遍存在著的、訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機(jī)制的總稱(chēng)[1]。面對(duì)眾多的糾紛，我國(guó)司法界一直在進(jìn)行糾紛分流的嘗試，如訴前調(diào)解、立案調(diào)解、訴調(diào)對(duì)接等。但根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，法官的人均年辦案數(shù)量仍在不斷增加，由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的糾紛解決機(jī)制并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，其糾紛分流、緩解司法壓力、解決社會(huì)糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序的功能并未能實(shí)現(xiàn)。這無(wú)疑需要我們對(duì)這些措施進(jìn)行反思。

    （三）訴訟的局限性與行政公信力的需要

    當(dāng)下，在糾紛解決中似乎已經(jīng)形成一種共識(shí)，即把向法院提起訴訟作為解決糾紛，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的惟一正確途徑，甚至還把這種選擇作為人們法律意識(shí)提高的標(biāo)志。在這種思想下，使得本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)處理的大量民事糾紛合法地涌向法院，如離婚糾紛、房屋拆遷補(bǔ)償、農(nóng)村土地承包等，法院由最后一道防線，成為解決糾紛的第一道防線。以離婚案件為例，某市區(qū)法院2013年共受理離婚案件1000件左右，同時(shí)其亦受理了因當(dāng)事人不履行離婚協(xié)議約定而產(chǎn)生的離婚后財(cái)產(chǎn)糾紛、撫養(yǎng)費(fèi)糾紛等婚姻家庭類(lèi)案件200余件，占該類(lèi)糾紛的20%。雖然總數(shù)上看，似乎對(duì)法院的工作量影響不大，但這200件案件卻大多為對(duì)方當(dāng)事人下落不明的案件，使得法官必須花費(fèi)大量精力查找當(dāng)事人，工作量往往是審理雙方到庭案件的幾倍，無(wú)形中影響了案件的審判效率，增加了當(dāng)事人的訴累，影響了法院的司法公信力。而婚姻登記等行政機(jī)關(guān)的職能為離婚等類(lèi)糾紛的審查、監(jiān)督和管理，卻因其作出的裁決無(wú)法執(zhí)行而被告群眾詬病，其應(yīng)有的行政職能無(wú)法得到落實(shí)，影響了行政公信力，損害了政府形象。因此，賦予行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行效力就成為必要。

    二、多元糾紛化解機(jī)制構(gòu)建的可行性分析

    多元糾紛化解機(jī)制，英文名稱(chēng)為ADR，是指在一個(gè)社會(huì)中，多種糾紛解決方式，如民間調(diào)解、行政裁決、仲裁、公證債權(quán)文書(shū)等，以其特定的功能和運(yùn)作方式，相互協(xié)調(diào)、共同存在所結(jié)成的一種滿足社會(huì)主體多樣需求的程序體系和動(dòng)態(tài)的調(diào)整系統(tǒng)。在此，筆者將著重對(duì)行政裁決進(jìn)行分析，具體闡述如下：

    （一）國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)借鑒

    ADR自20世紀(jì)70年代在美國(guó)興起以來(lái)，先后在美國(guó)、日本、德國(guó)等資本主義國(guó)家掀起司法改革風(fēng)潮。因篇幅原因，筆者主要介紹一下美國(guó)的ADR發(fā)展情況。

    在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，由于美國(guó)人的權(quán)利意識(shí)非常強(qiáng)，一旦發(fā)生糾紛，則習(xí)慣訴至法院，訴訟一直被認(rèn)為是解決糾紛的最有效方式。但訴訟遲延等現(xiàn)象的出現(xiàn)使得法院陷入“訴訟爆炸”的漩渦中無(wú)法自拔。為此，商人、社團(tuán)等紛紛尋求非訴處理程序，作為民事訴訟的替代。20世紀(jì)70年代，美國(guó)律師協(xié)會(huì)建立解決爭(zhēng)議的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。此后，各州、地區(qū)、各行業(yè)和全國(guó)范圍內(nèi)都組建各種調(diào)解中心與ADR中心。美國(guó)司法ADR的地位第一次被正式承認(rèn)是1983年對(duì)《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第16條的修改，修改后的第16條要求法官考慮運(yùn)用“司法外程序”解決糾紛的可能性。根據(jù)這一規(guī)定，聯(lián)邦法院在隨后的幾年里嘗試運(yùn)用了最初的司法ADR程序。1988年的ADR法是目前為止有關(guān)司法ADR立案的最重要成果，該法確認(rèn)了ADR的含義、法律地位和管轄等問(wèn)題，但重點(diǎn)還在于授權(quán)每一個(gè)聯(lián)邦地區(qū)法院執(zhí)行ADR程序，鼓勵(lì)各法院通過(guò)地方規(guī)則創(chuàng)造和利用ADR程序。[2]此后，美國(guó)ADR程序日臻成熟，并以簡(jiǎn)易、快捷、和平等優(yōu)點(diǎn)著稱(chēng)，受到民眾的一致好評(píng)。綜合比較我們可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段的面臨的問(wèn)題與美國(guó)ADR程序建立的背景極為相似。因此，我國(guó)在構(gòu)建多元糾紛化解機(jī)制時(shí)，可以根據(jù)國(guó)情，借鑒美國(guó)等國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，制定相應(yīng)的法律及規(guī)定，使得該制度具有可操作性。

    （二）國(guó)內(nèi)操作可借鑒實(shí)例

    雖然我國(guó)非訴糾紛化解機(jī)制進(jìn)程緩慢，但現(xiàn)階段發(fā)展成熟的有仲裁和公證債權(quán)文書(shū)兩種，可以為賦予行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行效力的多元糾紛化解機(jī)制提供有力參考。如《中華人民共和國(guó)仲裁法》第二條明確規(guī)定，平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以仲裁；第九條規(guī)定，仲裁實(shí)行一裁終局的制度，裁決作出后，當(dāng)事人就同一糾紛再申請(qǐng)仲裁或者向人民法院起訴的，仲裁委員會(huì)或者人民法院不予受理。我國(guó)仲裁制度迅速、低廉、靈活、合理等優(yōu)點(diǎn)，使部分經(jīng)濟(jì)糾紛得以迅速解決，且其終局裁決性和強(qiáng)制執(zhí)行力，使人們更樂(lè)于接受此種糾紛解決方式，而其運(yùn)作方式亦與賦予行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行效力較為相似，因此在具體操作過(guò)程中可以以此為鑒。

    （三）行政機(jī)關(guān)職能的可行性

    行政機(jī)關(guān)，是指依憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定設(shè)置的，行使國(guó)家行政職權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)進(jìn)行組織、管理、監(jiān)督和指揮的國(guó)家機(jī)關(guān)。[3]筆者認(rèn)為將行政裁決賦予強(qiáng)制執(zhí)行力作為多元糾紛化解機(jī)制的重要組成部分有以下幾方面的原因：

    一是行政機(jī)關(guān)有管理職能。我國(guó)憲法和行政法明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)具有社會(huì)管理職能。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的民事糾紛進(jìn)行裁決亦屬于其職權(quán)范圍之一，不會(huì)人為的加大行政機(jī)關(guān)的工作量，增加行政機(jī)關(guān)的壓力。如民政局的職能之一為離婚登記管理，則其對(duì)夫妻雙方所達(dá)成的離婚協(xié)議就有審查的義務(wù)，對(duì)雙方所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)則有監(jiān)督其履行的職能。賦予民政局主持達(dá)成的離婚協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力，一方面有利于監(jiān)督雙方的行為，另一方則能對(duì)雙方施加一定的壓力，使夫妻雙方慎重考慮離婚的種種后果，防止為結(jié)束婚姻關(guān)系，隨意允諾，從而擴(kuò)大矛盾的現(xiàn)象出現(xiàn)。

    二是行政機(jī)關(guān)工作人員具有較高的法律素養(yǎng)。村委會(huì)、居委會(huì)等基層調(diào)解組織雖然對(duì)糾紛化解具有一定的積極意義，但筆者認(rèn)為，因村委會(huì)、居委會(huì)等基層單位工作人員文化程度參差不齊，其法律素養(yǎng)程度不均衡，有可能出現(xiàn)為化解糾紛而過(guò)分強(qiáng)調(diào)，損害一方當(dāng)事人權(quán)益的現(xiàn)象。而行政機(jī)關(guān)工作人員主持調(diào)解，作出裁決，則屬于其職能范圍，工作人員對(duì)與之相關(guān)的法律、法規(guī)較為了解，能夠熟練運(yùn)用，較好地保證雙方當(dāng)事人的權(quán)益。如民政局工作人員對(duì)婚姻家庭關(guān)系的法律法規(guī)了解程度較一般的居委會(huì)、村委會(huì)工作人員肯定要高，同時(shí)其作出裁決之前又要受到行政法等相關(guān)法律法規(guī)定的約束，裁決的公正性更高。

    三是行政機(jī)關(guān)作出裁決的公信力較高。憲法明確規(guī)定我國(guó)裁判的原則為，“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。行政機(jī)關(guān)在對(duì)相關(guān)民事糾紛作出裁決時(shí)，因其履行社會(huì)管理職能的需要，該機(jī)關(guān)系了解事件經(jīng)過(guò)的“第一人”，能最大限度地還原事實(shí)真相，保證事實(shí)上的公正。同時(shí)，因其熟知相關(guān)法律法規(guī)，能最大限度地做出有利于權(quán)益人的各種保全措施，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，因此其裁決的執(zhí)行力、公信力較一般調(diào)解機(jī)構(gòu)作出的要高得多。綜上，普通老百姓更樂(lè)于接受行政機(jī)關(guān)的裁決，對(duì)裁決的執(zhí)行配合度較高，更有利于矛盾糾紛的化解。

    （四）法律規(guī)定的可行性

    《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四章對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行作出了明確規(guī)定，為賦予行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行力提供了法律依據(jù)及具體操作辦法，使其更便于具體問(wèn)題的解決。

    三、多元糾紛化解機(jī)制構(gòu)建的意義

    多元糾紛化解機(jī)制對(duì)于促進(jìn)我國(guó)的法治化建設(shè)有著積極作用，我們應(yīng)當(dāng)在全社會(huì)大力提倡這種糾紛解決方式，并根據(jù)實(shí)際需要建立適合本國(guó)國(guó)情的糾紛解決方式，而賦予行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行力就是很好的一種方式。

    （一）有利于緩解司法壓力

    因我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民法院受理民事案件范圍的不斷擴(kuò)大，尤其是近幾年依法治國(guó)理念的提倡，從保護(hù)人權(quán)，保障當(dāng)事人訴權(quán)的角度出發(fā)，進(jìn)一步放低法院門(mén)檻，雖然一定程度上解決了群眾“立案難”等問(wèn)題，但也使得一些并不屬于法院受理范圍內(nèi)的案件進(jìn)入法院，案多人少矛盾進(jìn)一步加劇。而賦予行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行力，因其機(jī)構(gòu)眾多，職能涉及社會(huì)發(fā)展的方方面面，能較大程度地化解社會(huì)矛盾，緩解法院的辦案壓力，緩和案多人少的矛盾，為司法資源最大化運(yùn)用奠定基礎(chǔ)。

    （二）有利于克服訴訟的弊端

    訴訟程序的復(fù)雜性決定了其審理必須有一定的期限，加之群眾訴至法院的心理預(yù)期過(guò)高，因此在裁判結(jié)果不利于當(dāng)事人時(shí)，群眾就對(duì)法院的裁判產(chǎn)生種種懷疑，使得矛盾糾紛并沒(méi)有解決的同時(shí)，反而增加了新的矛盾，嚴(yán)重地?fù)p害了司法的威嚴(yán)，降低了司法公信力。如當(dāng)前涉訴信訪案件的不斷增加，就凸顯了訴訟的種種弊端。法院裁判是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的最后一道防線，并不是唯一途徑，賦予行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行力，一方面節(jié)約了訴訟成本，加快了糾紛解決的步伐，及時(shí)保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益；另一方面使得當(dāng)事人能快速了解事件走向及可能要承擔(dān)的法律后果，心理預(yù)期降低，提升了行政公信力，為樹(shù)立良好的政府形象奠定了基礎(chǔ)。

    （三）有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

    任何法律制度中，權(quán)利僅存在還不夠，它必須是可以實(shí)現(xiàn)的。維護(hù)權(quán)利之實(shí)現(xiàn)是法律制度的任務(wù)，而司法作為國(guó)家的公權(quán)力，行使的目的便是維持權(quán)利安定和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使得整個(gè)社會(huì)的法律秩序和運(yùn)行狀態(tài)維持良好的狀況，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。但種種跡象表明，在我國(guó)法治尚待健全的發(fā)展階段，完全依賴訴訟來(lái)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定是不夠的。因此，賦予行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行效力就顯得必要了。一方面，有利于其正常行使社會(huì)管理職能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定；另一方面，此種方式的靈活性有利于新規(guī)范、新秩序的形成，以適應(yīng)不同主體的不同需要，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

    四、多元糾紛解決機(jī)制構(gòu)建應(yīng)注意的問(wèn)題

    任何新事務(wù)，都有一個(gè)發(fā)展完善的過(guò)程，我們?cè)趯?shí)踐過(guò)程中必須注意各種問(wèn)題，按照“逐步推進(jìn)、正確引導(dǎo)、主動(dòng)應(yīng)對(duì)”的原則，扎實(shí)推進(jìn)。

    一是要以試點(diǎn)為主，逐步推廣。賦予行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行效力涉及到法律的界限、當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)、人民群眾新要求的滿足等，也涉及到司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的銜接，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，因此必須要注意逐步推進(jìn)，逐步完善。

    二是要做好輿論和思想教育工作。賦予行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行力與我國(guó)現(xiàn)階段倡導(dǎo)的糾紛解決理念尚有一定的差距，因此在執(zhí)行過(guò)程中，要做好法律的釋明工作，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人的思想教育，強(qiáng)化宣傳及輿論引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)及群眾的思想觀念。

    三是要做好銜接，避免相互推諉。因賦予行政裁決強(qiáng)制執(zhí)行涉及到行政管理的各個(gè)方面，而行政機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分工的不明確，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間相互推諉，群眾求助無(wú)門(mén)的現(xiàn)象。同時(shí)，因該措施涉及行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)，亦可能出現(xiàn)兩個(gè)機(jī)關(guān)之間相互推諉的現(xiàn)象。因此，在該措施的實(shí)施過(guò)程中一定要做好銜接工作，避免相互推諉，矛盾擴(kuò)大等問(wèn)題的出現(xiàn)。

    四是完善監(jiān)督機(jī)制，提升公信力。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力是可怕的，因此在賦予行政裁決強(qiáng)制力的同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，如賦予當(dāng)事人聽(tīng)證、復(fù)議及訴訟的權(quán)利等，防止行政腐敗及權(quán)力濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)，全面提升行政公信力。

    現(xiàn)階段我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，需要積極尋求解決問(wèn)題的途徑。面對(duì)司法資源供求不平衡的矛盾，多元化糾紛化解機(jī)制的發(fā)展就面臨著一個(gè)嶄新的發(fā)展機(jī)遇。隨著我國(guó)各項(xiàng)制度的健全及法律、法規(guī)的完善，多元化糾紛解決機(jī)制必將對(duì)我國(guó)的法治化事業(yè)產(chǎn)生更加積極的作用。

【作者簡(jiǎn)介】
胡買(mǎi)梅，揚(yáng)州市江都區(qū)人民法院助理審判員；任勁松，單位為揚(yáng)州市江都區(qū)人民法院。
【注釋】
[1]黃斌、劉正，《論多元糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀、困境和出路》，[J]法律適用，2007（11）：7。
[2]岑果：《簡(jiǎn)述美國(guó)ADR機(jī)制》，知識(shí)經(jīng)濟(jì)——2010年6期。
[3]Alice,《行政機(jī)關(guān)職能》，http://china.findlaw.cn/falvchangshi/xingzhengsusong/xzzt/hanyi/47459.html,2014年5月28訪問(wèn)。

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