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由于卷煙的特殊性及其高稅收，我國(guó)對(duì)其生產(chǎn)長(zhǎng)期實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理，卷煙廠的建立均需國(guó)家計(jì)劃部門審核批準(zhǔn)。但在十年“文化大革命”期間，這一管理機(jī)制遭到嚴(yán)重破壞，全國(guó)各地出現(xiàn)了大量未經(jīng)國(guó)家計(jì)劃部門批準(zhǔn)擅自建立的小型卷煙廠和雪茄煙廠（以下簡(jiǎn)稱小煙廠）。這些小煙廠除少數(shù)為地（市）級(jí)和縣級(jí)政府建立外，大部分為當(dāng)時(shí)的公社和生產(chǎn)隊(duì)所建，規(guī)模小、設(shè)備殘缺不全、生產(chǎn)技術(shù)落后、產(chǎn)品質(zhì)量低劣。為了與原屬國(guó)家計(jì)劃內(nèi)的卷煙廠有所區(qū)別，稱之為“計(jì)劃外煙廠”。1992年《煙草專賣法》正式實(shí)施后，計(jì)劃外煙廠成為非法煙廠。為保持文章前后一致，在1992年后的敘述中，本文仍使用“計(jì)劃外煙廠”這一稱謂。 由于計(jì)劃外煙廠破壞了國(guó)家對(duì)卷煙生產(chǎn)嚴(yán)格的計(jì)劃管理，且與國(guó)家計(jì)劃內(nèi)大煙廠爭(zhēng)原料、搶市場(chǎng)，嚴(yán)重影響了卷煙加工業(yè)的正常發(fā)展，因此，關(guān)停計(jì)劃外煙廠就成為煙草行業(yè)保持持續(xù)、健康發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。這一問(wèn)題困擾了煙草行業(yè)二十多年，直到2000年7月計(jì)劃外煙廠全部關(guān)停，煙草行業(yè)才終于卸下了這個(gè)歷史重負(fù)，輕裝進(jìn)入21世紀(jì)。 二十多年圍繞計(jì)劃外煙廠的關(guān)停開展了很多工作，其中的曲曲折折，令人有太多的感慨，筆者試將這個(gè)歷史過(guò)程作一簡(jiǎn)要客觀描述。 一、計(jì)劃外煙廠問(wèn)題的形成及治理整頓 大規(guī)模建立計(jì)劃外煙廠的現(xiàn)象出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代末和70年代初，其發(fā)展高峰在70年代中后期和80年代初。據(jù)輕工部1977年調(diào)查，我國(guó)在十年“文化大革命”期間，新建計(jì)劃外小煙廠高達(dá)二百多家，大大超過(guò)當(dāng)時(shí)國(guó)家計(jì)劃內(nèi)卷煙廠的數(shù)量。計(jì)劃外小煙廠設(shè)施簡(jiǎn)陋，管理混亂，設(shè)備、技術(shù)、工藝落后，產(chǎn)品質(zhì)量差，企業(yè)效益低下，但由于當(dāng)?shù)卣米詼p免其稅收，使這些計(jì)劃外小煙廠可以有恃無(wú)恐地通過(guò)套購(gòu)煙葉、削價(jià)競(jìng)銷等不正當(dāng)手段與國(guó)家計(jì)劃內(nèi)大煙廠爭(zhēng)原料、搶市場(chǎng)。一時(shí)大量低質(zhì)雜牌卷煙充斥國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，一些大煙廠被迫減產(chǎn)或停產(chǎn)。 計(jì)劃外小煙廠干擾了國(guó)家對(duì)卷煙、雪茄煙生產(chǎn)的集中統(tǒng)一管理，破壞了卷煙加工業(yè)的正常發(fā)展，且由于偷稅漏稅嚴(yán)重，還影響了國(guó)家財(cái)政收入。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅在1971～1978年間，國(guó)家所減少的卷煙利潤(rùn)就達(dá)六億多元（按當(dāng)年不變價(jià)計(jì)算）。鑒于此，整頓計(jì)劃外煙廠作為亟待解決的重大問(wèn)題之一被提上國(guó)務(wù)院議事日程。國(guó)務(wù)院于1977年印發(fā)了國(guó)發(fā)[1977]155號(hào)文件，即《關(guān)于批轉(zhuǎn)輕工業(yè)部、財(cái)政部、商業(yè)部、供銷合作總社整頓計(jì)劃外卷煙廠的報(bào)告的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求開展全面清理整頓計(jì)劃外煙廠工作，以進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)卷煙生產(chǎn)的集中統(tǒng)一管理。文件下發(fā)后，盲目建廠的勢(shì)頭并未得到遏制。據(jù)輕工業(yè)部1981年再次調(diào)查，截至當(dāng)年年初，計(jì)劃外煙廠總數(shù)已增加到三百多家，與1977年相比，4年內(nèi)增加約一百家。計(jì)劃外煙廠總數(shù)比國(guó)家計(jì)劃內(nèi)84家煙廠多了3倍，這表明國(guó)家對(duì)卷煙生產(chǎn)已處于近乎失控的狀態(tài)。同時(shí)在濫建煙廠的惡劣影響下，一些農(nóng)村企業(yè)和城鄉(xiāng)居民也非法產(chǎn)銷手工卷煙和假冒名牌商標(biāo)卷煙，造成卷煙市場(chǎng)的極大混亂，使國(guó)家和消費(fèi)者的利益受到很大損害。 盲目建廠使卷煙加工業(yè)難以充分發(fā)揮資金積累主力作用，然而我國(guó)“六五”計(jì)劃期間的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)卻急需大量資金。針對(duì)這種情況，輕工業(yè)部根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示，起草了《關(guān)于實(shí)行煙草專營(yíng)的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），并于1981年5月11日上報(bào)國(guó)務(wù)院?！秷?bào)告》特別提出要重申國(guó)務(wù)院[1977]155號(hào)文件精神，對(duì)計(jì)劃外煙廠一律關(guān)停。國(guó)務(wù)院一個(gè)星期后即5月18日批轉(zhuǎn)了《報(bào)告》，決定對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行國(guó)家專營(yíng)，以進(jìn)一步“加強(qiáng)對(duì)煙草行業(yè)的集中管理，改善市場(chǎng)卷煙供應(yīng)，增加國(guó)家財(cái)政收入”。 二、煙草專營(yíng)時(shí)期的整頓關(guān)停 煙草行業(yè)實(shí)行專營(yíng)后，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門又一次對(duì)計(jì)劃外煙廠的情況進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查研究，并提出一系列整改意見和具體措施。國(guó)務(wù)院于1982年5月和6月連續(xù)印發(fā)了國(guó)發(fā)﹝1982﹞74號(hào)文《批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委等部門關(guān)于對(duì)計(jì)劃外煙廠調(diào)整意見的報(bào)告的通知》和國(guó)發(fā)﹝1982﹞93號(hào)文《批轉(zhuǎn)輕工業(yè)部等單位關(guān)于控制卷煙生產(chǎn)和調(diào)整部分不合理品種比價(jià)問(wèn)題的報(bào)告的通知》，1983年5月又下發(fā)了國(guó)發(fā)﹝1983﹞84號(hào)文《批轉(zhuǎn)輕工業(yè)部關(guān)于計(jì)劃外煙廠調(diào)整意見報(bào)告的通知》，這3份文件明確提出：1.國(guó)家決定對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行集中統(tǒng)一管理，卷煙工業(yè)布局及生產(chǎn)由國(guó)家綜合平衡，全面安排；2.對(duì)計(jì)劃外煙廠要進(jìn)行清理整頓，地（市）級(jí)、縣級(jí)政府建的小煙廠擇優(yōu)保留31家卷煙廠、29家雪茄煙廠，其余限期關(guān)停并轉(zhuǎn)，以后原則上不再建新煙廠；3.公社、生產(chǎn)隊(duì)建立的小煙廠一律取締，由省、市、自治區(qū)人民政府發(fā)布取締社辦、隊(duì)辦小煙廠和手工卷煙的布告，并組織有關(guān)部門進(jìn)行檢查監(jiān)督；4.已確定關(guān)停、取締的計(jì)劃外煙廠，銀行應(yīng)停止并收回貸款，工商行政管理部門吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，撤銷其注冊(cè)商標(biāo)；5.關(guān)停后的庫(kù)存卷煙由商業(yè)部門按質(zhì)論價(jià)選購(gòu)?fù)斗攀袌?chǎng)；6.確定關(guān)停計(jì)劃外煙廠的卷煙專用設(shè)備和剩余的煙葉、盤紙等原輔材料，由省、自治區(qū)煙草公司或輕工業(yè)廳（局）按質(zhì)論價(jià)統(tǒng)一調(diào)劑給計(jì)劃內(nèi)煙廠，調(diào)劑后多余的有使用價(jià)值的專用設(shè)備予以封存，報(bào)中國(guó)煙草總公司備案，經(jīng)鑒定應(yīng)報(bào)廢的，作廢金屬處理。 由于卷煙加工業(yè)的高稅收，計(jì)劃外煙廠與地方財(cái)政收入息息相關(guān)，關(guān)停工作的難度可想而知。但經(jīng)各有關(guān)部門共同努力，計(jì)劃外煙廠的關(guān)停工作取得了很大進(jìn)展，截至1983年9月，全國(guó)共關(guān)停282家計(jì)劃外煙廠，還有一些尚未停產(chǎn)。鑒于此，國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、財(cái)政部、水利電力部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家工商行政管理局、輕工業(yè)部六部門于10月份又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步貫徹國(guó)務(wù)院指示堅(jiān)決關(guān)停計(jì)劃外煙廠的通知》，再次強(qiáng)調(diào)必須關(guān)停計(jì)劃外煙廠，對(duì)未關(guān)停的要采取嚴(yán)厲措施：人民銀行停發(fā)貸款，供電部門停止供應(yīng)生產(chǎn)用電，工商行政管理部門吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，稅務(wù)部門一律按最高卷煙稅率66％征收工商稅，當(dāng)?shù)卣徒?jīng)委要追究煙廠負(fù)責(zé)人責(zé)任。由于所剩計(jì)劃外煙廠基本都是“中堅(jiān)分子”，關(guān)停工作的阻力很大，進(jìn)展緩慢。 三、煙草專賣時(shí)期的關(guān)停取締 （一）持久博弈 國(guó)務(wù)院頒布的《煙草專賣條例》于1983年11月1日正式實(shí)施，1984年國(guó)家煙草專賣局發(fā)布《煙草專賣條例施行細(xì)則》。按照《煙草專賣條例》及其《施行細(xì)則》的規(guī)定，卷煙生產(chǎn)實(shí)行行政許可制，凡生產(chǎn)卷煙的企業(yè)必須持有國(guó)家煙草專賣局發(fā)放的煙草專賣生產(chǎn)許可證；無(wú)證者，任何單位、企業(yè)和個(gè)人不得生產(chǎn)卷煙；嚴(yán)禁生產(chǎn)以營(yíng)利為目的的手工卷煙。對(duì)違反上述規(guī)定者，制定了相應(yīng)的處罰措施，除沒(méi)收制煙設(shè)備、產(chǎn)品、非法所得及處一萬(wàn)元以下罰款外，還分別由有關(guān)部門吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，取消銀行賬戶。至此，計(jì)劃外煙廠已不再是重復(fù)建廠問(wèn)題，而是違反國(guó)家行政法規(guī)的行為，是對(duì)國(guó)家煙草專賣制度的破壞。在此后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，關(guān)停計(jì)劃外煙廠成為國(guó)務(wù)院重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，也是國(guó)家煙草專賣局及其所屬各級(jí)煙草專賣局維護(hù)、鞏固煙草專賣制度、保障國(guó)家對(duì)卷煙生產(chǎn)壟斷的一項(xiàng)重要工作。由于計(jì)劃外煙廠的稅收在地方財(cái)政收入中占有重要地位，以致于有“煙財(cái)政”的說(shuō)法，因而地方政府對(duì)計(jì)劃外煙廠百般“關(guān)愛(ài)”；同時(shí)由于我國(guó)當(dāng)時(shí)的法制尚不健全，社會(huì)各層次的法律意識(shí)還很淡薄，這決定了關(guān)停計(jì)劃外煙廠工作絕不會(huì)輕松易行地在短期內(nèi)完成，后來(lái)的發(fā)展也證明了這一點(diǎn)，它不僅艱難曲折，而且是持久戰(zhàn)。 實(shí)施煙草專賣制度后，國(guó)家對(duì)關(guān)停計(jì)劃外煙廠工作抓得更緊，1984年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家經(jīng)委《關(guān)于中國(guó)煙草總公司當(dāng)前急待解決的幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示》的通知中，再次重申對(duì)計(jì)劃外煙廠要進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn)，確需保留的，由省級(jí)政府報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在1984～1985年間，國(guó)家煙草專賣局多次發(fā)函給河南、湖北、安徽等省政府及省煙草專賣局（公司），提出對(duì)關(guān)停計(jì)劃外煙廠的要求和建議。同時(shí)對(duì)人大代表提出的有關(guān)建立、保留計(jì)劃外煙廠等問(wèn)題，國(guó)家煙草專賣局也逐一回函答復(fù)。在這一時(shí)期，隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)效益越來(lái)越重視，一些地方政府對(duì)原有計(jì)劃外煙廠予以或明或暗的支持，從而造成了河南、湖北、四川、湖南、廣西、陜西等地區(qū)關(guān)停計(jì)劃外煙廠的反復(fù)。 針對(duì)這一情況，國(guó)家煙草專賣局于1985年3月向國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)送了《關(guān)于計(jì)劃外小煙廠問(wèn)題的請(qǐng)示》，提出兩條意見：1.不開口子，確需保留的，在不增加卷煙生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量及產(chǎn)量的前提下，由省級(jí)政府報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；2.對(duì)有令不行、有禁不止的要認(rèn)真查處，追究主要負(fù)責(zé)人責(zé)任，并給予紀(jì)律處分。國(guó)務(wù)院副總理田紀(jì)云同志批示“同意”。同年7月，國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)按照國(guó)務(wù)院對(duì)這一問(wèn)題的有關(guān)精神，發(fā)出了《關(guān)于堅(jiān)決關(guān)停計(jì)劃外煙廠的通知》（以下簡(jiǎn)稱《關(guān)停通知》），國(guó)家煙草專賣局立即進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)，并要求各級(jí)煙草專賣局全面貫徹落實(shí)《關(guān)停通知》精神。《關(guān)停通知》指出：計(jì)劃外煙廠繼續(xù)生產(chǎn)卷煙的行為違反了國(guó)家行政法規(guī)，應(yīng)徹底糾正，并要求限期關(guān)停，嚴(yán)禁以任何借口重新恢復(fù)生產(chǎn)。各級(jí)煙草專賣局與有關(guān)部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行《關(guān)停通知》規(guī)定，問(wèn)題雖暫時(shí)有所緩解，但并未徹底解決，而且計(jì)劃外煙廠的數(shù)量與產(chǎn)量均有上升趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1985年計(jì)劃外煙廠的產(chǎn)量約有40萬(wàn)箱；1986年有21家，產(chǎn)量約70萬(wàn)箱；1987年增加到34家，產(chǎn)量達(dá)120萬(wàn)箱左右。計(jì)劃外煙廠的回潮，使關(guān)停工作任重而道遠(yuǎn)。 1988～1990年間，一些種植煙葉的“老、少、邊、窮”地區(qū)的政府看到卷煙生產(chǎn)的高稅收，認(rèn)為是增加地方財(cái)政收入的“短、平、快”項(xiàng)目，是脫貧致富的捷徑，煙葉還可就地消化，不用發(fā)愁調(diào)撥問(wèn)題，真是好處多多!于是，計(jì)劃外煙廠再次出現(xiàn)全國(guó)性回潮。以湖北、四川、湖南、廣西、河南、貴州、遼寧、江西、黑龍江等煙葉產(chǎn)區(qū)為多，當(dāng)時(shí)不僅原有計(jì)劃外煙廠擅自恢復(fù)生產(chǎn)，而且還建立新煙廠；廣東、福建也出現(xiàn)了新建小煙廠。四川省某地區(qū)甚至縣縣有煙廠。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1988年計(jì)劃外煙廠已達(dá)40家，對(duì)此，國(guó)家煙草專賣局一方面繼續(xù)致函有關(guān)省級(jí)政府，請(qǐng)其加強(qiáng)關(guān)停計(jì)劃外煙廠工作，另一方面針對(duì)少數(shù)煙草公司和計(jì)劃內(nèi)煙廠與計(jì)劃外煙廠搞聯(lián)營(yíng)，為其提供原輔材料、銷售其產(chǎn)品等情況，于1988年6月下發(fā)了《關(guān)于禁止計(jì)劃內(nèi)煙廠和各級(jí)煙草公司以任何形式支持計(jì)劃外煙廠生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的通知》，嚴(yán)禁各級(jí)煙草公司和計(jì)劃內(nèi)煙廠進(jìn)行上述支持或變相支持計(jì)劃外煙廠生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的活動(dòng)，并提出對(duì)違反規(guī)定者嚴(yán)肅處理的措施，具體有：1.追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；2.對(duì)有關(guān)煙草公司和計(jì)劃內(nèi)煙廠予以罰款；3.廢除違規(guī)煙草公司簽訂的銷售合同，直至吊銷煙草專賣許可證；4.取消違規(guī)計(jì)劃內(nèi)煙廠參加各種全國(guó)訂貨會(huì)議資格，廢除其所簽合同，情節(jié)嚴(yán)重者，停止供應(yīng)原輔材料和設(shè)備，收回基建技改投資，終止卷煙生產(chǎn)計(jì)劃，吊銷煙草專賣生產(chǎn)許可證；5.對(duì)查禁計(jì)劃外煙廠產(chǎn)品不力的，按失職論處。同時(shí)將有關(guān)情況及時(shí)向國(guó)務(wù)院匯報(bào)。同年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于立即關(guān)停計(jì)劃外煙廠的通知》，要求各省級(jí)人民政府按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境、整頓經(jīng)濟(jì)秩序的要求，采取有力措施，在1989年1月前一律關(guān)停計(jì)劃外煙廠；對(duì)逾期仍繼續(xù)生產(chǎn)和建設(shè)的，要強(qiáng)行查封，責(zé)令關(guān)停，稅利全部上繳中央財(cái)政，并追究當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，給予必要的紀(jì)律處分；同時(shí)嚴(yán)禁以任何借口重新恢復(fù)計(jì)劃外煙廠生產(chǎn)及新建各種形式的計(jì)劃外煙廠。國(guó)家煙草專賣局于12月8日轉(zhuǎn)發(fā)了該《通知》，提出了貫徹執(zhí)行的具體意見。有關(guān)省級(jí)煙草專賣局按照國(guó)務(wù)院辦公廳的《通知》精神及國(guó)家煙草專賣局的要求，多次向本省級(jí)政府匯報(bào)計(jì)劃外煙廠關(guān)停問(wèn)題，以取得政府支持；并主動(dòng)與有關(guān)部門進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，做好地方經(jīng)濟(jì)利益、企業(yè)處置、人員安排等多方面工作，一些計(jì)劃外煙廠停止了生產(chǎn)，新建、擴(kuò)建計(jì)劃外煙廠之風(fēng)也得到一定遏制。但仍有些計(jì)劃外煙廠時(shí)關(guān)時(shí)開，或是白天關(guān)門，晚上生產(chǎn)，個(gè)別的甚至公開照常生產(chǎn)。同時(shí)由于計(jì)劃外煙廠及其所在地的政府對(duì)煙草專賣政策逐漸有所了解，開始不斷向國(guó)家煙草專賣局提出列入國(guó)家計(jì)劃的強(qiáng)烈要求，并通過(guò)有關(guān)部門向中央和國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)達(dá)同樣的意見。國(guó)家煙草專賣局對(duì)這一情況進(jìn)行了認(rèn)真研究，提出了在不增加計(jì)劃內(nèi)煙廠總數(shù)和卷煙總產(chǎn)量的前提下，從生產(chǎn)布局、經(jīng)濟(jì)效益、技術(shù)設(shè)備等方面對(duì)計(jì)劃外煙廠進(jìn)行分省綜合調(diào)整解決的對(duì)策，由于當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)條件所限，未能具體落實(shí)，計(jì)劃外煙廠關(guān)停與反關(guān)停的博弈依然繼續(xù)。 （二）一攬子處理 1990年，計(jì)劃外煙廠問(wèn)題又出現(xiàn)新的反復(fù)，且勢(shì)頭迅猛，僅湖北一省就有12家計(jì)劃外煙廠（包括新建的），全國(guó)總計(jì)約五十家。國(guó)家煙草專賣局在總結(jié)前期關(guān)停計(jì)劃外煙廠經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，決定制定徹底解決計(jì)劃外煙廠的政策和實(shí)施方案。鑒于此，國(guó)家煙草專賣局有關(guān)部門派出調(diào)查組，對(duì)計(jì)劃外煙廠的相關(guān)情況進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)。當(dāng)時(shí)的計(jì)劃外煙廠基本上分布在我國(guó)的老、少、邊、窮地區(qū)，而且絕大部分建在山區(qū)，調(diào)查人員克服了山高、路險(xiǎn)的困難，每天行程數(shù)百里盤山路，深入計(jì)劃外小煙廠進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，從而掌握了大量翔實(shí)的第一手資料。1990年12月國(guó)家煙草專賣局向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于對(duì)計(jì)劃外煙廠處理意見的報(bào)告》，即一攬子解決計(jì)劃外煙廠的實(shí)施方案。該方案遵照國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，對(duì)老革命根據(jù)地和少數(shù)民族地區(qū)的大部分計(jì)劃外煙廠采取予以保留、合并的政策，以支持、幫助其發(fā)展經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，國(guó)家煙草專賣局還與湖北、湖南、廣西、四川、貴州等省、自治區(qū)人民政府分別簽署了關(guān)于處理計(jì)劃外煙廠問(wèn)題的協(xié)議書，協(xié)議書的主要內(nèi)容包括：1.對(duì)現(xiàn)存計(jì)劃外煙廠的處理意見；2.對(duì)保留、合并煙廠的生產(chǎn)、基建技改、原輔材料供應(yīng)、產(chǎn)品質(zhì)量及價(jià)格的管理方法；3.有關(guān)保留、合并煙廠復(fù)查驗(yàn)收及發(fā)放煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證的事宜；4.有關(guān)組織實(shí)施計(jì)劃外煙廠關(guān)停的事宜。協(xié)議還明確提出確定關(guān)停的計(jì)劃外煙廠不得以任何借口恢復(fù)，也不得新建。 1991年6月《煙草專賣法》頒布，規(guī)定設(shè)立卷煙廠、雪茄煙廠必須經(jīng)國(guó)務(wù)院煙草專賣行政主管部門批準(zhǔn)；對(duì)非法生產(chǎn)卷煙、雪茄煙的，由煙草專賣行政主管部門責(zé)令關(guān)閉，沒(méi)收違法所得，并處罰款。但在當(dāng)年1～9月份，全國(guó)卻有20個(gè)計(jì)劃外煙廠動(dòng)工建設(shè)（據(jù)1992年10月20日《經(jīng)濟(jì)情況通報(bào)》）。 1991年8月，國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家煙草專賣局《關(guān)于對(duì)計(jì)劃外煙廠處理意見的報(bào)告》做出批復(fù)，明確表示這次解決計(jì)劃外煙廠問(wèn)題是作為遺留問(wèn)題的特殊情況作一次性處理，并提出5條具體意見：1.同意國(guó)家煙草專賣局關(guān)于在現(xiàn)有計(jì)劃外煙廠中保留19家、合并保留11家、轉(zhuǎn)產(chǎn)3家、關(guān)停17家的方案。2.保留、合并保留煙廠均為地方煙廠,其隸屬關(guān)系、納稅渠道不變，產(chǎn)量以1988～1990年三年平均產(chǎn)量為基數(shù)，統(tǒng)一納入國(guó)家生產(chǎn)計(jì)劃，產(chǎn)品實(shí)行地產(chǎn)地銷，不得擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。3.保留、合并保留及轉(zhuǎn)產(chǎn)的煙廠，經(jīng)國(guó)家煙草專賣局檢查驗(yàn)收合格后，核發(fā)國(guó)家批準(zhǔn)的地方煙廠生產(chǎn)企業(yè)許可證。4.轉(zhuǎn)產(chǎn)煙廠的轉(zhuǎn)產(chǎn)方向及人、財(cái)、物的處理由所屬省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)妥善解決。5.各級(jí)人民政府做好轄區(qū)內(nèi)關(guān)停煙廠的善后工作。同時(shí)，國(guó)務(wù)院還對(duì)加強(qiáng)煙草行業(yè)宏觀管理提出了具體意見，主要有：1.各地一律不得新建煙廠，已關(guān)停的煙廠不得以任何理由恢復(fù)生產(chǎn)。2.未經(jīng)國(guó)家煙草專賣局批準(zhǔn)，任何企業(yè)不得生產(chǎn)煙草專賣機(jī)械，合法煙機(jī)廠的煙機(jī)產(chǎn)品由國(guó)家煙草專賣局統(tǒng)一分配，企業(yè)不得自行銷售。無(wú)使用價(jià)值的煙機(jī)，必須在國(guó)家或省級(jí)煙草行政主管部門的監(jiān)督下就地銷毀，不得轉(zhuǎn)移。3.卷煙廠一律按國(guó)家計(jì)劃生產(chǎn)，改變現(xiàn)行卷煙稅超收基數(shù)分配辦法，由環(huán)比改為定比，且超產(chǎn)部分稅收全部上繳中央財(cái)政。 （三）攻堅(jiān)戰(zhàn) 1992年1月1日《煙草專賣法》正式實(shí)施，規(guī)定擅自建立煙廠生產(chǎn)卷煙屬違法行為，大大提高了關(guān)停計(jì)劃外煙廠的力度，但由于所存計(jì)劃外煙廠個(gè)個(gè)都是“久經(jīng)考驗(yàn)”的硬骨頭，關(guān)停工作面臨巨大的壓力，也是一場(chǎng)持久的攻堅(jiān)戰(zhàn)。 國(guó)家煙草專賣局按照《煙草專賣法》的規(guī)定，分別致函計(jì)劃外煙廠所在地的陜西、山西、四川、湖北等省政府，明確提出了關(guān)停計(jì)劃外煙廠有關(guān)問(wèn)題的意見：一是堅(jiān)持不得建立新煙廠，二是計(jì)劃外煙廠必須關(guān)停，三是計(jì)劃外煙廠產(chǎn)品不得試銷。對(duì)貴州計(jì)劃外凱里煙廠的保留問(wèn)題，國(guó)家煙草專賣局在給國(guó)務(wù)院辦公廳的報(bào)告中也明確表示了反對(duì)意見。至1992年底仍有少量計(jì)劃外煙廠尚未關(guān)停，對(duì)此，國(guó)務(wù)院在1993年1月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煙草專賣管理的通知》中，再次重申禁止以各種名義興辦新煙廠包括合資煙廠（車間）和所謂“外向型”煙廠，未經(jīng)批準(zhǔn)的煙廠一律取締；凡新建煙廠或計(jì)劃外煙廠未關(guān)停的，停止其省內(nèi)合法煙廠的技術(shù)改造，扣減年度生產(chǎn)計(jì)劃。國(guó)家煙草專賣局也繼續(xù)致函四川、山西、廣東等有關(guān)省人民政府和省煙草專賣局，重申國(guó)家煙草專賣局的一貫立場(chǎng)和態(tài)度：計(jì)劃外煙廠必須關(guān)停，凡屬關(guān)停的計(jì)劃外煙廠不得恢復(fù)生產(chǎn)，不得新建煙廠。同年9月，國(guó)家煙草專賣局再次發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)禁以各種形式為計(jì)劃外煙廠提供生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)條件的通知》，重申各級(jí)煙草公司和合法煙廠不得以任何形式支持計(jì)劃外煙廠。芮城卷煙廠系山西計(jì)劃外煙廠，建廠時(shí)曾向社會(huì)集資5700萬(wàn)元，其稅收占縣財(cái)政收入近一半，關(guān)停阻力相當(dāng)大；為徹底解決芮城煙廠問(wèn)題，國(guó)家煙草專賣局的主管領(lǐng)導(dǎo)率有關(guān)部門負(fù)責(zé)人專程赴晉到芮城煙廠實(shí)地了解情況。 此后幾年中的關(guān)停工作反復(fù)較多，總體進(jìn)展不大，基本處于僵持狀態(tài)。 1997年7月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《煙草專賣法實(shí)施條例》，再次明確國(guó)家對(duì)煙草專賣品的生產(chǎn)實(shí)行壟斷，統(tǒng)一管理；并增加了對(duì)無(wú)證生產(chǎn)的卷煙、雪茄煙由煙草專賣行政主管部門公開銷毀的規(guī)定。 1998年3月國(guó)家煙草專賣局提出第一個(gè)關(guān)于專賣管理工作的“三年階段性目標(biāo)”，其第三個(gè)目標(biāo)即在三年內(nèi)清理取締計(jì)劃外煙廠，并要求各級(jí)煙草專賣局要有計(jì)劃，有落實(shí)方案。7月，國(guó)務(wù)院在其印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整煙葉和卷煙價(jià)格及稅收政策的緊急通知》中，再次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決取締非法煙廠。重慶直轄市成立后，原屬四川的石柱、彭水、巫溪、五橋4家計(jì)劃外煙廠全部劃轉(zhuǎn)重慶，重慶成為計(jì)劃外煙廠“大戶”，關(guān)停任務(wù)非常重。重慶市煙草專賣局在市政府的大力支持下，全力以赴投入到關(guān)停計(jì)劃外煙廠的攻堅(jiān)戰(zhàn)中，經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的努力與大量艱苦細(xì)致的工作，以及國(guó)家煙草專賣局在財(cái)力上的支持，截至當(dāng)年年底，4家計(jì)劃外煙廠終于全部關(guān)停。全國(guó)計(jì)劃外煙廠僅在山西、貴州、黑龍江各有一家，計(jì)劃外煙廠關(guān)停工作勝利在望。 1999年10月國(guó)家煙草專賣局在印發(fā)的《關(guān)于強(qiáng)化行業(yè)內(nèi)部專賣管理進(jìn)一步加強(qiáng)打假打私以及打擊非法生產(chǎn)卷煙工作的意見》中，仍強(qiáng)調(diào)徹底關(guān)閉計(jì)劃外煙廠問(wèn)題，提出對(duì)遲遲不關(guān)的省，停止其合法卷煙生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)改造，核減翌年卷煙生產(chǎn)計(jì)劃，并對(duì)其產(chǎn)品一律沒(méi)收銷毀。國(guó)家煙草專賣局決心在進(jìn)入新世紀(jì)前，徹底解決關(guān)閉計(jì)劃外煙廠問(wèn)題，并在2000年提出的第二個(gè)專賣管理“三年階段性目標(biāo)”中，將在當(dāng)年基本取締計(jì)劃外煙廠作為首個(gè)階段性目標(biāo)。當(dāng)時(shí)計(jì)劃外煙廠仍為山西、貴州、黑龍江省的3家，數(shù)量雖少，難度很大。國(guó)家煙草專賣局采取了一系列相應(yīng)措施：1.致函三省政府，敦請(qǐng)省政府采取切實(shí)可行的措施按時(shí)關(guān)閉計(jì)劃外煙廠；2.與國(guó)務(wù)院計(jì)劃部門聯(lián)合發(fā)文，按上一年3個(gè)計(jì)劃外煙廠產(chǎn)量核減所在省卷煙生產(chǎn)計(jì)劃；3.組成工作組進(jìn)行關(guān)閉計(jì)劃外煙廠的有關(guān)協(xié)調(diào)工作及其它前期工作。在山西、貴州、黑龍江省政府的支持下，三省煙草專賣局經(jīng)過(guò)不懈努力，較好解決了地方政府的經(jīng)濟(jì)利益和職工安置問(wèn)題，但在查封、處理煙廠設(shè)備時(shí)，仍出現(xiàn)了煙草專賣人員被圍攻甚至被毆打的情況，可以說(shuō)，專賣人員的鮮血和汗水換取了全國(guó)計(jì)劃外煙廠的提前關(guān)停，解除了煙草行業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的最大威脅。貴州、黑龍江、山西的3家計(jì)劃外煙廠分別于2000年4月、6月和7月關(guān)閉，至此，困擾煙草行業(yè)二十余年的計(jì)劃外煙廠問(wèn)題得到徹底解決，幾代有關(guān)工作人員堅(jiān)持不懈的努力終于綻放出勝利之花。（完） 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