食品藥品安全治理是中國夢、小康社會、健康中國、供給側結構性改革等時代命題的重要內容。深入研究我國食品藥品安全治理規(guī)律，堅守現(xiàn)代食品藥品安全治理理念，有利于深化對食品藥品安全治理創(chuàng)新的認識，牢記職責使命，保持戰(zhàn)略定力，在大風大浪面前不動搖，在大是大非面前不徘徊，奮力開創(chuàng)食品藥品安全治理新局面。

       在食品藥品安全治理理念中，人本治理理念位居首位。這是因為人本治理理念解決的是“為誰治理”這一根本問題，即回答食品藥品安全治理的出發(fā)點、落腳點和生命線。這一問題既涉及到治理的立場問題，也涉及到治理的體制問題。

       在食品藥品安全領域，堅持人本治理，首先需要把握“人”、“本”的科學含義。“以人為本”所回答的不是本體論問題，而是價值論問題，即在這個世界上，什么是最重要、最根本的。按照價值論的邏輯，人是最重要、最根本的，所以，絕不能舍本逐末，更不能本末倒置。當然，這里的“人”是具體的，而不是抽象的；是寬廣的，而不是狹隘的；是現(xiàn)實的，而不是虛幻的；是生動的，而不是僵化的?？傊@里的“人”，應當是“最廣大人民群眾”。

       目前，世界上還沒有哪個國家或者集團公然否認食品藥品安全領域應當堅持人本治理理念。問題的關鍵是：如何才能通過有效的治理機制和方式，將人本治理理念貫徹到底，落地生根，開花結果。堅守食品藥品安全人本治理，需要妥善處理以下兩個重要關系：

       （一）公共利益與商業(yè)利益的關系

       公共利益與商業(yè)利益的關系問題屬于社會立場問題。多年前，食品藥品監(jiān)管局就曾提出要正確處理公共利益和商業(yè)利益的關系。時至今日，這一問題仍需要引起有關方面的高度重視。

       一般認為，公共利益是指不特定的社會成員所享有的利益。公共利益的最大特點在于，它是一個與誠實信用、公序良俗等相類似的框架性概念，具有高度的抽象性、概括性和開放性。

       國內外專家學者對“公共利益”的內涵與外延存在不同的認識，但各方并不否認公共利益具有以下顯著特點：一是邊界模糊。公共利益的范圍隨著社會的發(fā)展而發(fā)展，隨著時代的變化而變化。即便立法機構、司法機構做出具體規(guī)定，公共利益的范圍和類型仍難以窮盡。美國法學家龐德曾指出：“公共利益就像一匹野馬，一旦跨上它，你就不知道要走到哪里”；美國公共政策分析專家斯通指出：“在何謂公共利益這個問題上，永遠無法形成廣泛的共識。公共利益如同一個空殼，每個人都可以將自己的理解裝入其中”。實踐中，公共利益往往需要行政機關或者司法機關根據(jù)實際情況來自由裁量。二是可以具象。公共利益必須最終能夠確定為特定民事主體的利益。公共利益不是沒有任何指向的抽象與空洞的描述。與任何人不相干的公共利益不可能具有正當性。所以說，公共利益問題并不僅僅是個法律問題，它更是一個社會問題、政治問題，需要從更高的層面去把握和駕馭。

       在社會主義市場經濟條件下，公共利益和商業(yè)利益之間的關系具有二重性，兩者之間既有和諧、統(tǒng)一的一面，也有矛盾、沖突的一面。徹底的唯物論者從不否認或者排斥企業(yè)通過合法的生產經營活動獲取正常的商業(yè)利益，而且在企業(yè)合法經營時，監(jiān)管部門還要切實保護企業(yè)的正當權益。但必須清醒地看到，對商業(yè)利益的追逐可能會使個別企業(yè)沖破法律和道德底線，損害他人利益、公共利益乃至國家利益。在市場經濟出現(xiàn)后，公共利益和商業(yè)利益之間的博弈問題幾乎始終存在，這是無法回避的現(xiàn)實問題。美國賓夕法尼亞大學沃頓商學院阿姆斯特朗教授曾在10個國家的制藥行業(yè)進行的91次試驗證實，當商業(yè)利益和公共利益發(fā)生矛盾時，受利潤最大化的誘惑，藥品企業(yè)往往難以自我管理，僅靠某些人的覺悟和良知是難以維護公共利益的，唯一可行的辦法就是強化政府作為。食品藥品監(jiān)管部門，是公共利益的忠實代表。保障和促進公共利益，是食品藥品監(jiān)管部門的神圣職責。在公共利益和商業(yè)利益發(fā)生沖突時，食品藥品監(jiān)管部門應當始終堅定不移地站在公共利益一邊，毫不動搖地維護公共利益，堅持不懈地做公眾健康的守護神。當前，簡政放權、激發(fā)市場活力是市場監(jiān)管改革的價值取向，而嚴格監(jiān)管、維護公共利益是食品藥品監(jiān)管創(chuàng)新的永恒追求。

       （二）安全監(jiān)管與產業(yè)促進的關系

       安全監(jiān)管與產業(yè)促進的關系問題涉及監(jiān)管體制問題。安全監(jiān)管與產業(yè)促進之間應當合一，還是分立，長期以來在國際社會爭論不休。兩者分立是近年來歐洲在食品藥品監(jiān)管體制改革中率先倡導的基本原則。

       長期以來，安全監(jiān)管與產業(yè)促進的關系在各國并未引起足夠的重視，而且在“管理就是服務”的時代，安全監(jiān)管與產業(yè)促進相統(tǒng)一在人們的慣性思維中被認為是理所當然、天經地義的。應該說，在食品藥品安全狀況良好時，安全監(jiān)管與產業(yè)促進的關系如何，問題并不凸顯。但在安全狀況惡化時，兩者之間的沖突立刻就會顯現(xiàn)出來。由于安全監(jiān)管與產業(yè)促進在目標定位、服務對象、利害關系、價值體現(xiàn)等方面存在差異，如果一個部門同時承擔安全監(jiān)管與產業(yè)促進兩項職責，那么，在兩者發(fā)生沖突時，政府監(jiān)管的天平在現(xiàn)實利益的羈絆下往往會發(fā)生傾斜，難以做到兩全其美。在深刻總結歷史教訓的基礎上，在食品藥品安全領域，國際社會逐步實行安全監(jiān)管與產業(yè)促進分立的管理體制，食品藥品監(jiān)管部門不再承擔產業(yè)促進的職責。

       在我國，安全監(jiān)管與產業(yè)促進的關系，有時還演變?yōu)樾姓O(jiān)管與行業(yè)管理的關系。目前，政府主要承擔宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務和環(huán)境保護等職能。一般說來，對行政監(jiān)管的邊界認識是比較清晰的，但對于行業(yè)管理邊界的認識則相對模糊。有的學者認為，行業(yè)管理是政府宏觀管理與企業(yè)微觀管理之間的管理，包括行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)組織、行業(yè)協(xié)調以及行業(yè)溝通等活動；有的學者認為，行業(yè)管理是指以維護本行業(yè)利益為目的，按照有效配置資源的要求，通過貫徹國家的產業(yè)政策、行業(yè)法規(guī)與行業(yè)契約，對行業(yè)內企業(yè)的生產經營活動實行間接的規(guī)范化管理。

       食品藥品行政監(jiān)管與食品藥品行業(yè)管理密切相關，但兩者的出發(fā)點和著力點并不完全相同。食品藥品行政監(jiān)管部門和行業(yè)管理部門可以在宏觀層面上銜接，但兩者不能混同與交叉。在《食品安全法》修訂過程中，有人主張在立法目的中增加“促進食品產業(yè)健康發(fā)展”。對此，專家學者間展開了較為激烈的討論。多數(shù)人認為，立法目的是最根本、最直接的目的，不能將工具性、手段性的目的作為立法目的。雖然促進產業(yè)發(fā)展與保障食品安全緊密相連，但《食品安全法》“民生保障法”的基本定位決定，“促進食品產業(yè)健康發(fā)展”不能成為《食品安全法》的立法目的。

       有專家指出，在全球化、信息化時代，食品藥品監(jiān)管機構面臨許多新挑戰(zhàn)，某些發(fā)達國家率先提出“智慧監(jiān)管”的概念，力圖通過制定科學靈活的規(guī)則和標準，為產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，以加速創(chuàng)新更安全有效的藥品，為公眾健康更早帶來福祉。但必須清楚地看到，促進產業(yè)發(fā)展可以成為食品藥品安全戰(zhàn)略的重要內容，但促進產業(yè)發(fā)展永遠不是食品藥品監(jiān)管的直接目的和根本動因。食品藥品安全監(jiān)管的目的和手段、價值與工具，永遠不可錯位、不應錯位、不能錯位。

       在食品藥品安全治理理念中，風險治理解決的是治理的方式方法問題。一般說來，風險是指客觀存在的，在特定情況下和特定時間內，某一事件導致的最終損失的不確定性。近二十年來，在食品藥品安全領域，最大的變革就是風險治理理念的提出，其對食品藥品安全治理具有基礎性、全局性和方向性的重大影響。

       20世紀90年代以來，一些危害人類生命健康的重大食品藥品安全事件不斷發(fā)生，如1996年英國的瘋牛病，1999年比利時的二噁英風波，2001年法國的李斯特桿菌污染事件，2004年美國萬絡事件，2006年巴拿馬二甘醇事件，2008年美國肝素鈉事件。在應對這些重大問題上，國際社會逐步探索出以科學為依據(jù)的食品藥品風險治理理念。應當說，風險治理理念的提出，標志著食品藥品安全治理從經驗治理到科學治理、從結果治理到過程治理、從危機治理到問題治理、從應對治理到預防治理、從被動治理到能動治理、從傳統(tǒng)治理到現(xiàn)代治理的重大轉變。

       目前，食品藥品安全風險治理理論已經走過了啟蒙醞釀階段，進入了成熟應用階段。2006年，聯(lián)合國糧農組織、世界衛(wèi)生組織出版《食品安全風險分析——國家食品安全監(jiān)管機構指南》，總結了國際社會多年開展食品安全風險評估的基本經驗，明確了食品安全風險分析的基本框架，為世界各國加強食品安全治理工作提供了有益的幫助。

       在國際社會，風險治理理念是食品藥品治理的第一理念。專家學者為什么將食品藥品安全的理論基石確定在“風險”而不是“安全”，這是一個值得耐人尋味的問題。從哲學的角度看，“安全”與“風險”相克相生、對立統(tǒng)一。只有在安全與風險對立統(tǒng)一的關系中把握食品藥品安全，才能夠真正理解食品藥品安全的內在價值和全部意義。對立統(tǒng)一規(guī)律揭示，安全與風險相互依存、相互轉換。今天的平安無事，絕不意味著明天的萬事大吉。今天的平安無事，恰恰告誡風險正在悄悄地逼近。食品藥品安全治理必須居安思危、警鐘長鳴。堅守食品藥品安全風險治理，需要妥善處理以下兩個重要關系：

       （一）風險評估、風險管理與風險交流的關系

       任何科學管理理論都是從問題出發(fā)的。食品藥品安全治理理論的核心就是控制食品藥品安全風險。而控制食品藥品安全風險，需要從技術、行政和社會三維的角度展開。風險評估主要是從技術的角度來認識食品藥品安全風險，風險管理主要是從行政的角度來解決食品藥品安全風險，而風險交流主要是從社會的角度來化解食品藥品安全風險。

       當前，我國食品藥品安全風險治理中存在的突出問題：一是體系不夠完整。食品藥品風險評估、風險管理、風險交流體系還不健全，風險交流還處于起步探索階段，尚未形成科學合理的布局。多數(shù)情況下僅是單向的信息發(fā)布，而不是雙向的風險交流。二是基礎不夠牢固?？傮w看，食品藥品安全風險治理還缺乏足夠的數(shù)據(jù)支持，可信度、權威性有待進一步提高。三是結合不夠緊密。因體制、機制等制約，食品藥品安全風險評估、風險管理與風險交流間缺乏有效的聯(lián)系與有機的互動，有些功能價值尚未得到充分發(fā)揮。

       多發(fā)頻發(fā)的食品藥品安全事件使世界各國食品藥品監(jiān)管機構無不飽受公眾質疑。無數(shù)個“為什么”拷問著各國食品藥品監(jiān)管部門。為科學認知風險、妥善化解風險，2009年美國FDA發(fā)布了風險交流戰(zhàn)略計劃，創(chuàng)新了多種以科學為基礎的風險交流工具，將風險交流提升到FDA治理戰(zhàn)略的高度。有學者指出，將監(jiān)管職責的定位從保障安全轉到查控風險，這是FDA歷史性的戰(zhàn)略轉變，進一步厘清了食品藥品監(jiān)管部門的職責定位，在一定程度上扭轉了FDA的被動局面。

       （二）全面治理與重點治理的關系

       就風險而言，從絕對的意義上看，風險無處不在、無時不有；從相對的意義上看，風險有輕有重、有緩有急，因此，有必要確定食品藥品安全治理的基本策略：分類治理與分步實施。這是哲學的時空觀在食品藥品安全治理領域具體而鮮活的實踐。

       通過開展風險評估，可以就特定品種、特定環(huán)節(jié)、特定時段、特定場所的食品藥品安全風險狀況進行科學分析，在此基礎上確定治理的重點、方式和頻次。新修訂的《食品安全法》第109條規(guī)定：縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質量監(jiān)督部門根據(jù)食品安全風險監(jiān)測、風險評估結果和食品安全狀況等，確定監(jiān)督管理的重點、方式和頻次，實施風險分級管理。在全面治理的基礎上實行重點治理，有利于優(yōu)化配置資源，突出治理目標，強化治理靶向，提高治理效率。因為沒有效率的治理，在任何時代和任何國度都是不可持續(xù)的。

       在食品藥品安全治理理念中，全程治理解決的是治理的空間與過程問題，其與監(jiān)管體制問題密切相關。當今社會，風險因素遍及食品藥品研發(fā)生產經營全過程，有效保障食品藥品安全，必須實行“從農田到餐桌”、“從實驗室到醫(yī)院”的全程治理。

       所謂全程治理，是指將食品藥品生命周期的全過程納入范疇的治理。傳統(tǒng)管理體系基本上將保障的重點鎖定在食品藥品生產環(huán)節(jié)。其信奉的是：只要抓好生產這一關鍵環(huán)節(jié)，消費或者使用就能得到有效的安全保障。然而，近年來，在國際社會，各種食源性、藥源性疾病的相繼爆發(fā)，徹底粉碎了人們這種天真而善良的愿望。

       在迎接食源性、藥源性疾病挑戰(zhàn)的過程中，人們逐步認識到：食品藥品全生命周期的任何環(huán)節(jié)存在缺陷，都可能導致整個安全體系的最終崩潰。僅在最后階段對食品藥品采用檢驗、下架、召回、退市等手段，是無法對消費者提供及時、充分、有效的保障，而且這也違背了市場經濟所奉行的經濟原則。為此，國際社會逐步探索出保障食品藥品安全的新方法，即食物鏈控制法或者供應鏈控制法，要求食品藥品安全治理從生產環(huán)節(jié)竭盡所能地向“兩端”延伸，食品安全治理前端延伸至種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，后端延伸到食品消費環(huán)節(jié)；藥品安全治理前端延伸至藥品研發(fā)、原輔料加工環(huán)節(jié)，后端延伸到患者使用環(huán)節(jié)。隨著產品生命周期理論的豐富和發(fā)展，人們對食品藥品研制、生產、流通和消費全過程的重視日益提升，各種質量管理規(guī)范應運而生。為了最大限度地保護消費者，必須將全程治理的理念深深地嵌入到食品藥品生產經營的全過程。

       食品藥品的生命周期可以分為自然生命周期和商業(yè)生命周期。自然生命周期，是指食品藥品在自然規(guī)律下所表現(xiàn)的生命周期。各種食品藥品在自然條件或者正常條件下都有可供使用或者消費的保質期。這種生命周期為食品藥品生命的自然屬性。對食品藥品的自然生命周期的尊重，就是對公眾生命健康的關懷。商業(yè)生命周期，是指食品藥品在市場上進行商業(yè)流通的生命周期。在食品藥品成為商品后，由于科技發(fā)展或者商業(yè)利潤的驅動，食品藥品的自然生命周期與商業(yè)生命周期之間往往形成一定的鴻溝。積極看，新材料、新技術、新方法的廣泛應用，延長了食品藥品的生命周期，使食品藥品可以在更長的時間、更廣的領域進行流通，極大地滿足了廣大消費者的需求。消極看，瘋狂的商業(yè)利益往往驅使不法商人唯利是圖、不擇手段，在食品藥品生產經營中違法添加各類非食用物質，中成藥非法添加化學藥物，食品藥品安全的防護網(wǎng)時刻都面臨著撕裂的可能。關注食品藥品安全，就必須關注產業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈、利益鏈、風險連、責任鏈、監(jiān)管鏈、治理鏈等，著力使各鏈之間相關聯(lián)、相匹配、相銜接，形成良好的閉環(huán)治理體系。

       產品生命周期理論啟示我們，現(xiàn)代科學技術的發(fā)展可以適當延長食品藥品的生命周期，滿足人類不斷增長的健康需求。但這種延長必須是有條件的，即符合科學規(guī)律和相關標準，保證食品藥品安全。任何科學技術的發(fā)展都不是其自然價值的簡單釋放，都必須遵循法律和倫理的約束。違背法律法規(guī)和倫理的延長，只能給消費者的生命健康帶來風險和危害。對此，食品藥品監(jiān)管部門應當強化對超越自然生命周期的食品藥品的風險監(jiān)控，防止食品藥品安全事故的發(fā)生。

       隨著社會的快速發(fā)展，食品藥品安全全程治理的內涵不斷豐富：一是全程覆蓋，即食品藥品安全治理應當涵蓋食品藥品生命周期的全部環(huán)節(jié)，避免因生產經營中的某一環(huán)節(jié)存在缺陷而導致整個體系的崩潰。二是全面預防。在生產經營的全過程都要采取積極有效的風險防控措施防止問題的發(fā)生，最大限度地保障公眾的切身利益。三是注重源頭。盡管食品藥品生產經營可以分為若干環(huán)節(jié)，但每一個環(huán)節(jié)都有其源頭，只有從源頭開始把關，才能確保食品藥品安全。四是注重聯(lián)系。食品藥品生產經營各環(huán)節(jié)間要保持密切的聯(lián)系，防止因出現(xiàn)斷檔而產生監(jiān)管盲點和盲區(qū)。五是強化統(tǒng)一。凡是跨越環(huán)節(jié)的治理要素，都應當實行統(tǒng)一管理。六是強化盡責。無論是企業(yè)，還是監(jiān)管部門，全生命周期的每一環(huán)節(jié)都必須盡職盡責，能有效識別、控制安全風險。堅守食品藥品安全全程治理，需要妥善處理以下兩個重要關系：

       （一）專業(yè)分工與社會協(xié)作的關系

       食品藥品安全治理，無論是單一部門負責，還是多部門負責，都需要進行適當?shù)姆止?。無論是內部分工，還是外部分工，都需要加強彼此間的協(xié)作與配合，否則治理就會出現(xiàn)空白和斷層。分工是為了提高專業(yè)化效能，協(xié)作是為了提高全局化水平。

       新修訂的《食品安全法》在總則中明確規(guī)定，食品安全工作實行“全程控制”。目前，調整食用農產品和食品的基本法律為《農產品質量安全法》和《食品安全法》，兩者共同承擔著實現(xiàn)食品安全全程治理的重任。新修訂的《食品安全法》規(guī)定，食用農產品的質量安全管理，遵守《農產品質量安全法》的規(guī)定。但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業(yè)投入品作出規(guī)定的，應當遵守《食品安全法》的規(guī)定。這也是新法在食品安全全程治理機制建設方面作出的貢獻。

       2013年食品藥品監(jiān)管體制改革后，我國已確定由一個部門為主的食品安全監(jiān)管體制。食品藥品監(jiān)督管理部門負責食品生產、食品流通和餐飲消費環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理職責，農業(yè)部門負責食用農產品質量安全監(jiān)管。質量監(jiān)督檢驗檢疫部門負責進出口食品質量安全監(jiān)管。食品安全相關部門之間需要建立起相銜接的產業(yè)鏈、利益鏈、風險鏈、責任鏈、監(jiān)管鏈，共同把好食品安全關。在藥品安全領域，食品藥品監(jiān)管部門負責對研制、生產、流通、使用環(huán)節(jié)的藥品質量安全負責全程監(jiān)管。但影響藥品質量安全的因素是多元多維的，有必要建立協(xié)同有效的治理機制，激勵和約束多部門承擔藥品質量安全治理的法定責任。

       （二） 全程控制與源頭把關的關系

       食品藥品生產經營可以分為若干環(huán)節(jié)，上一環(huán)節(jié)的末端往往就是下一環(huán)節(jié)的源頭。只有從源頭開始把關，才能最大限度地減少風險的傳遞，才能最大限度地保證食品藥品安全。全生命周期理論要求，企業(yè)應當對源于該環(huán)節(jié)的風險承擔全程控制的責任。也就是說，如果是由于上游產生的風險，該風險即便出現(xiàn)在下游，上游企業(yè)也需承擔相應的責任。此外，首負責任制度的建立，進一步強化了企業(yè)對產品全生命周期的責任。如果企業(yè)不能證明責任為他人所擔，且無法取得代位求償時，則企業(yè)應當承擔全部責任。下游企業(yè)如果沒有履行源頭把關的義務，無法對相關產品進行溯源，基于對消費者利益的保護，則其應對食品藥品安全事故承擔全部責任。無論是食品藥品安全，都要進一步強化源頭治理、層層把關。

       在食品藥品安全治理理念中，社會治理解決的是治理的視野和格局問題。保障食品藥品安全是全社會的共同責任，必須以寬廣的胸懷，組織和動員全社會的力量參與食品藥品安全治理。

       食品藥品安全擁有最廣泛的利益相關者。這一重要命題無時不刻不在告誡我們，食品藥品安全是廣大人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題。安全是所有食品藥品利益相關者的共同利益基礎。在市場經濟條件下，每個市場主體都有各自的利益。但安全是食品藥品安全利益相關者的最大公約數(shù)。突破食品安全底線，突破藥品風險效益平衡，食品藥品存續(xù)的基礎就會發(fā)生動搖，所有相關者的利益就可能蕩然無存。維護食品藥品安全，既是維護所有利益相關者的共同利益，也是維護每個利益相關者的個人利益。在市場經濟條件下，每個利益主體都有自己的價值追求，但安全完全可以成為各利益相關者共同的價值追求。離開安全，所有利益相關者的價值追求也將是“緣木求魚”、“水中撈月”。

       食品藥品安全擁有最廣泛的利益相關者，但如何建立起最緊密的命運共同體，還需要多方面進行深入的研究和探索。應當看到，食品藥品安全社會共治的理念已經形成，但更為艱巨的任務是如何建立行之有效的制度機制使這一理念真正落實。在全球化、信息化時代，應當堅持大健康觀、大安全觀、大風險觀、大社會觀、大治理觀，通過科學的制度機制安排，協(xié)調好政府、部門、企業(yè)、行業(yè)、公眾、媒體等多方面的關系，努力形成縱橫交錯、密切協(xié)作、權責清晰的食品藥品安全治理網(wǎng)絡，共同保障食品藥品安全。堅守食品藥品安全社會治理，需要妥善處理以下兩個重要關系：

       （一）政府治理、企業(yè)治理與社會治理的關系

       各級政府對轄區(qū)內的食品藥品安全負總責。在社會主義市場經濟條件下，政府承擔著宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務和環(huán)境保護的職能。對食品藥品安全進行監(jiān)管，是政府履行職責的應有之意。各國管理體制和發(fā)展模式的不同，食品藥品安全監(jiān)管方式也有所不同。隨著經濟全球化和貿易自由化的發(fā)展，供應鏈風險日益凸顯，各國政府在食品藥品安全保障方面面臨著越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。在食品藥品安全治理體系中，由于政府是公共利益的忠實代表，所以，政府治理往往被認為是最權威、最堅決、最公正的治理。

       食品藥品企業(yè)對食品藥品安全負主體責任。企業(yè)是食品藥品的研發(fā)者、生產者和經營者。隨著科學技術的發(fā)展，從農田到餐桌、從實驗室到醫(yī)院再到患者的食品藥品生產經營活動日趨復雜，只有企業(yè)才有能力對其生產經營活動全面掌控，采取更加有效的措施控制各種風險。食品藥品企業(yè)的風險意識、責任意識直接影響乃至決定著企業(yè)的食品安全狀況及生存發(fā)展，直接影響食品藥品安全的社會環(huán)境。如果沒有食品藥品企業(yè)建立起規(guī)范有效的質量管理體系，即便再完善的政府外部監(jiān)管也難以取得理想的效果。企業(yè)食品藥品安全不以監(jiān)管部門的存在與作為為條件，而保障食品藥品安全則是企業(yè)可否存續(xù)的前提。食品藥品生產經營者應當依照法律、法規(guī)和標準從事生產經營活動，對社會和公眾負責，保證食品藥品安全，接受社會監(jiān)督，承擔社會責任。在食品藥品安全治理體系中，企業(yè)的治理往往被認為是最直接、最根本、最有效的治理。

       除了政府治理和企業(yè)治理外，消費者、食品行業(yè)協(xié)會等社會治理不可忽視。新修訂的《食品安全法》規(guī)定，食品行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律，按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和獎懲機制，提供食品安全信息、技術等服務，引導和督促食品生產經營者依法生產經營，推動行業(yè)誠信建設，宣傳、普及食品安全知識。消費者協(xié)會和其他消費者組織對違反本法規(guī)定，損害消費者合法權益的行為，依法進行社會監(jiān)督。新聞媒體應當開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對食品安全違法行為進行輿論監(jiān)督。上述治理措施在藥品領域也同樣適用。在食品藥品安全治理體系中，消費者等主體參與的社會治理往往被認為是最廣泛、最徹底、最及時的治理。 

       （二）中央治理與地方治理的關系

       我國是單一制國家。根據(jù)憲法的規(guī)定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。

       在中央層面上，根據(jù)2013年3月國務院機構改革和職能轉變方案，國務院組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局負責對生產、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務院機構改革方案指出：改革后，食品藥品監(jiān)督管理部門要轉變管理理念，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮市場機制、行業(yè)自律和社會監(jiān)督作用，建立讓企業(yè)真正成為食品藥品安全第一責任人的有效機制，充實加強基層監(jiān)管力量，切實落實監(jiān)管責任，不斷提高食品藥品安全質量水平。

       在地方層面上，新修訂的《食品安全法》第6條規(guī)定，縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負責，統(tǒng)一領導、組織、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應對工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機制和信息共享機制。

       地方政府對食品藥品安全負總責的要求是個開放的概念。進入新世紀以來，圍繞地方政府對食品藥品安全的責任進行了一系列的探索和實踐，地方政府對食品安全負總責已從最初的政策概念發(fā)展成今天的法律概念，其內涵與外延不斷豐富與發(fā)展。但需要說明的，地方政府對食品藥品安全所負的是“總責”而不是“全責”，完整的食品藥品安全責任體系包括企業(yè)責任、部門責任和地方政府責任等。

       有效保障食品藥品安全，需要強化從中央到地方直至基層的食品藥品監(jiān)管隊伍和力量。食品藥品安全的風險程度和技術含量等不同，各級食品藥品安全監(jiān)管重點并不能等量齊觀、平分秋色。深化食品藥品監(jiān)管體制改革，在研究監(jiān)管職責橫向布局的同時，有必要進一步強化縱向統(tǒng)籌，加快形成結構合理、層級分明、責任清晰、運行高效的監(jiān)管大格局。