隨著我國經(jīng)濟建設的發(fā)展，非法占用土地現(xiàn)象甚為嚴重。為了使刑法在農(nóng)地保護方面發(fā)揮最大的效能，探討在不改變現(xiàn)有土地制度的條件下，如何合理適用刑法對非法占用農(nóng)地的犯罪予以制裁，具有理論和現(xiàn)實意義。

非法占用農(nóng)用地的刑法保護制度沿革

在我國，土地犯罪是一個相對較新的領域，有關非法占用農(nóng)用地犯罪的研究也只有短短20多年的歷史。

計劃經(jīng)濟時代，我國曾先后頒布了《土地改革法》、《水土保持法》、《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護條例》等十幾部法律法規(guī)，但令人遺憾的是這些法律法規(guī)中均沒有設置相應的刑事責任條款。1997年新《刑法》第342條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”，設定此罪的目的在于通過刑事立法加強耕地的保護力度。1998年修訂的《土地管理法》對非法占用耕地的行為加以明確規(guī)定，并與對應的刑法條款相互銜接。由于此規(guī)定非法占用的對象僅為耕地，并沒有將林地、草地、農(nóng)田水利地、養(yǎng)殖水面等其他農(nóng)用地列入保護范圍，在實施過程中產(chǎn)生了很多問題，所以2001年8月31日通過的《刑法修正案（二）》將“耕地”改為“農(nóng)用地”，刑罰種類和懲處標準沒有調(diào)整。隨后，最高人民法院和最高人民檢察院將此種犯罪概括為“非法占用農(nóng)用地”罪名，相應地取消了非法占用耕地罪罪名，并將單位犯罪納入刑罰范圍，為進一步打擊非法占用農(nóng)用地犯罪提供了刑事保護。

非法占用農(nóng)用地刑事保護制度存在的缺陷

非法占用農(nóng)用地的罪名不科學?！缎谭ā分蟹欠ㄕ加棉r(nóng)用地罪的保護對象僅限于農(nóng)用地，而不包括非農(nóng)用地，違反土地科學。所謂農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地及其他農(nóng)用地，僅僅是土地的一部分。但土地是一個整體，土地生態(tài)平衡是相互影響、相互作用的，對非農(nóng)用地違反其自身規(guī)律而隨意開采、濫用，會造成土地沙化、引發(fā)水土流失等自然災害，相應地會影響到農(nóng)用地的正常使用。如果把刑事保護的范圍擴大到整個土地，會更有利于土地生態(tài)的保護。

非法占用農(nóng)用地的行為模式不明確?！缎谭ā芳捌湎嚓P的司法解釋中，對非法占用農(nóng)用地的“非法手段”沒有明確地認定，在司法實踐中難以掌握。因此，就司法務實而言，凡是未經(jīng)政府主管部門審批，或雖經(jīng)審批但批此地用彼地、批少用多、邊批邊用，或批為臨時用地而長期占用，或未經(jīng)批準的租賃土地，或以土地投資入股、合作經(jīng)營，或用土地作抵押借貸資金進行其他經(jīng)營活動以及進行虛假的土地置換等方式占用農(nóng)用地的行為，均屬于非法占用農(nóng)用地的行為。

“改變土地用途，造成農(nóng)用地毀壞”的解釋不清晰。所謂改變土地用途是指本為農(nóng)用地，行為人在占用后作為非農(nóng)業(yè)用途使用。相關法律及司法解釋中所規(guī)定非法占用耕地（后修改為農(nóng)用地）占用類型包括建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農(nóng)牧業(yè)建設。但在現(xiàn)實中，改變土地用途后仍用于農(nóng)牧業(yè)用途的，則不屬于刑法意義上的改變土地用途。如把種植糧食作物的土地改作種植疏菜或果樹，把一般耕地改作種植牧草等。但如把種植糧食作物或其他經(jīng)濟作物的土地改作種植草坪或園林，用于體育設施或其他休閑娛樂目的甚至以營利為目的，經(jīng)營非農(nóng)牧業(yè)項目，就屬于改變土地用途的情形，這在司法實踐中很難把握。

對于農(nóng)用地的毀壞，筆者認為，一旦造成土地的種植或養(yǎng)殖功能喪失或明顯下降，就屬于對農(nóng)用地的毀壞，至于是永久性的毀壞或者是可恢復性的毀壞，不影響毀壞農(nóng)用地結果的客觀事實。如有企業(yè)占用農(nóng)用地用于排放、傾倒工業(yè)廢棄物，這就可能使被占用農(nóng)用地污染，喪失種植或養(yǎng)殖能力，造成土地的永久性毀壞。非法占用農(nóng)用地的行為一經(jīng)發(fā)生，其性質(zhì)即已確定，如數(shù)量較大，且造成被占用農(nóng)用地嚴重毀壞，就成立本罪，土地被毀壞的程度和復耕的程度只是量刑的情節(jié)之一，不影響本罪的成立。

刑事立案的追訴標準不務實。根據(jù)《刑法修正案（二）》的規(guī)定，構成非法占用農(nóng)用地罪不僅要求“數(shù)量較大”，而且要求“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”。同時在罪狀表述中，對“數(shù)量較大”與“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”的關系，沒有使用“或者”這樣的選擇性關聯(lián)詞，只是用逗號分隔，表明兩者是并列關系，即必須同時具備方可。但若按照最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準》中“達到基本農(nóng)田5畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的其他農(nóng)用地10畝以上”，應當立案追訴的規(guī)定。又使立案追訴標準過高，且由于犯罪構成要件設定為結果犯，造成大量非法占用農(nóng)用地的行為非犯罪化，不利于土地資源的保護。

地方政府違反土地管理的行為“不受處罰”。本來政府應當在土地資源的保護中起表率作用，但有些地方政府為追求GDP和財政收入的增長甚至個別領導的政績，片面擴張建設用地，大肆實施違法行為，使大量的農(nóng)用地被非法占用或者閑置浪費。但這些行為并沒有納入刑事司法調(diào)整的范圍，嚴重地破壞了土地管理制度，社會危害性極大。

完善非法占用農(nóng)用地刑事保護的建議

降低非法占用農(nóng)用地犯罪的立案追訴標準。

在現(xiàn)有的土地管理法規(guī)與刑法中，非法占用農(nóng)用地的違法行為與犯罪行為的區(qū)分標準主要是數(shù)量上，這容易使違法者以數(shù)量上的差別，利用行政處罰逃避刑事處罰。比如實施非法占用基本農(nóng)田在5畝以上的行為，因其實施的行為達到了追訴標準，也就是說在情節(jié)嚴重已構成犯罪的情況下，才可以追訴。沒有達到此標準的，只能作為違法行為予以行政處理。針對這種情況，行為人或許會采取多次實施非法占用基本農(nóng)田、并且每一次占用都不超過刑罰上限，從而導致非法占用農(nóng)用地犯罪成為空白罪狀。

筆者認為，行政措施與刑事措施的分界線不應僅拘泥于數(shù)量，也就是說不應只重視侵害的結果，而更應該看重行為的過程。對農(nóng)用地實施侵占，在未造成實際的毀壞時，給予行政處罰；對改變了農(nóng)用地用途、使其功能遭受實際毀壞且在1.5畝以上的侵占行為就應給予刑事制裁。因為我國的人均占有耕地僅為1.38畝，形勢非常嚴峻。據(jù)有關部門統(tǒng)計，目前全國已有463個縣級區(qū)劃單位人均耕地面積不足0.5畝，更為嚴峻的是農(nóng)用地一旦被毀壞后，根本就沒有恢復的可能性。所以，立法不僅以數(shù)量作為區(qū)分行政責任與刑事責任的界限，還應以行為造成的實際危害或可能構成的危害來界別行政責任與刑事責任。

將非法占用農(nóng)用地罪改為非法占用土地罪。將《刑法修正案（二）》規(guī)范對象予以擴大，設立非法占用農(nóng)用地罪。實踐中，采用以租代征等方式非法占用農(nóng)村集體所有的非農(nóng)建設用地的現(xiàn)象也十分普遍，而且隨著城市開發(fā)的擴張和土地資源的日益緊張，可以預見的是，非法占用未利用地甚至是地下空間的現(xiàn)象也將日益凸顯。因此，筆者認為，應將非法占用農(nóng)用地罪改為非法占用土地罪。

分類設計非法占用土地犯罪的刑罰配置。刑罰配置，是指立法者在刑法分則中設置具體的犯罪以后，再為這些犯罪設計對應的懲處標準的立法活動?，F(xiàn)實中對非法占用農(nóng)用地犯罪的刑罰配置有輕刑化的趨勢，與非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權罪的法定最高刑7年相比，該罪量刑過輕。但綜觀國外的刑法，對土地制度與土地資源的刑法保護措施呈現(xiàn)出罪名從少到多、刑罰力度由小到大的發(fā)展趨勢，因為土地問題關系到人類的生存和發(fā)展。因此筆者認為，我國刑法應當吸收國外的刑事立法的先進理念和優(yōu)秀成果，重視和加強對非法占用土地犯罪的打擊力度，并將該罪由結果犯設定為行為犯，其數(shù)額也不應是定罪的情節(jié)，而應作為量刑的情節(jié)。在設定“數(shù)量”入罪標準的同時，還應設定按照土地用途分類、行為人在一定時期內(nèi)因非法占用土地被行政機關給予行政處罰的次數(shù)、以及土地可否恢復耕種等情形，區(qū)別設定入罪的標準。根據(jù)罪刑相適應的原則，設立不同刑罰種類和刑罰檔次，充分發(fā)揮刑事處罰的震懾和警示效應，保障土地資源的科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

（作者供職于安徽省潁上縣公安局）