(1)中央官

　　清初官制，大體承明之舊，只是對明朝官制中突出的弊端稍加厘革。直到雍正、乾隆時候，才逐步調整，從而穩(wěn)定下來。清朝中央機構仍設內閣、六部、都察院及各卿寺。

　　清朝內閣沿襲于明朝。入關前，皇太極曾創(chuàng)設文館，是為內閣的雛形。后來又把文館擴展為內三院，即內國史院、內秘書院和內弘文院，負責起草文書、撰擬詔令、編纂史書、頒布制度。入關后，仍設內三院，順治十五年(公元1658年)始稱內閣。三年后復改內三院，康熙九年(公元1670年)恢復內閣。設大學士、協(xié)辦大學士、學士，俱滿、漢分授。大學士仍冠以殿閣之名。清初有四殿(中和殿、保和殿、文華殿、武英殿)二閣(文淵閣、東閣)，乾隆時去掉中和殿，增設體仁閣，為三殿三閣。清朝內閣雖居百官之首，但權力又遜于明朝。因為清初政務中心是議政王大臣會議。議政王大臣會議，是清朝初期滿洲親貴大臣商討并決定軍國大政的一種形式，稱為“國議”。其源可以上溯到努爾哈赤時代諸貝勒共議國事的制度。皇太極時參與議政人員的范圍有所擴大，故稱議政王大臣會議。清朝入關后，議政王大臣會議仍握有很大權力，內閣只不過負責一般例行的票擬。清圣祖親政后，在宮內設南書房，選翰林官入內當值。入值者得參與機密，擬寫諭旨，于是內閣之權又分于南書房。雍正七年(公元1729年)，清世宗設軍需房，不久改名軍機處。軍機處本是秉承皇帝意旨指示軍事機宜的機構。清高宗即位，改名總理處，后仍復舊名。軍機處地址在今故宮隆宗門內的北邊。設軍機大臣和軍機章京，均為兼職。軍機大臣的全稱叫“軍機處行走”，或“軍機大臣上行走”，初入軍機處或資歷淺者則稱“在軍機大臣上學習行走”，歷事一段時間后，再去掉“學習”二字。行走是入值辦事的意思。軍機大臣由皇帝從滿、漢大學士和各部、院、寺長官中特簡，或由軍機章京升任。軍機大臣之間無統(tǒng)屬關系，以品高資深者為班首。軍機處總的職責是“掌軍國大政，以贊機務”(《清史稿·職官一》)。自軍機處成立后，皇帝對中央及地方機構或官吏有所指示，都由軍機處起草諭旨，皇帝閱定后，可以公開宣示的交內閣頒發(fā)，稱作明發(fā)；機密的或個別諭行的由軍機處封寄，稱作廷寄。不僅內閣無權過問，連議政王大臣也形同虛設，南書房也只管供奉詩文書畫了。議政王大臣會議在乾隆五十六年(公元1791年)下諭取消，南書房延續(xù)到光緒二十四年(公元1898年)取消?！败姍C大臣，惟用親信”，一切秉承皇帝的意志行事，欽承宸[chen辰]斷，表明君主集權達到空前的高度。如果說明朝中期內閣首輔多少還保留一點宰相權勢的話，那么清朝的內閣和軍機處，則徹底消除了歷史上宰相制度的影響。

　　六部之設，與明朝相同。但有三點變化。一是六部之官為復職，即有一漢員，必有一滿員。尚書、侍郎如此，司官也是一樣。一般說來，司官掌印為滿員，辦事為漢員。又有筆帖式，滿語是文書官的意思，專供筆札，以滿、蒙、漢旗人擔任(各院寺皆設)。二是所屬機構有部分調整。如戶部下設十四司，刑部下設十八司。三是職權小于明朝六部。如吏部的一部分人事權劃歸軍機處。兵部不問八旗軍政，所司止綠營具體事務，軍事調動、命將征伐，則歸于皇帝，出于軍機處。工部主管工程建設，但黃河、海塘等重要工程皆皇帝指示調度，工部并不過問。乾隆時，六部之外，又增設樂部。樂部管理大祭禮、大朝會演樂及審定樂器音律。設典樂大臣。統(tǒng)領神樂署、和聲署、什幫處。

　　都察院也與明朝相仿。不同之處有五點。一是左右都御史、左右副都御史均為復職。乾隆時裁撤僉都御史。其中左職為堂上官，主管都察院事務；右都御史為總督的兼銜，右副都御史為巡撫、河道總督、漕運總督的兼銜。二是把明朝具有封駁職能的六科并入都察院。六科設掌印給事中和給事中，均為復職。六科的主要職責是掌發(fā)科抄，即各科每日派一名給事中赴內閣領取批復的本章，按內容分抄有關衙門承辦。給事中地位高于御史，為御史升轉之途。清朝給事中一般不司封駁，稱清望之官。三是都察院按省區(qū)分為十五道(清末增至二十道)，每道設掌印御史和一般御史。十五道分管稽核各省刑名案件，同時分工稽察在京各衙門事務。清代各道與明代最大的不同是御史出巡制度廢革。順治時，還因臨時需要設過巡按御史、兩江御史、巡田御史及巡鹽御史，均不屬于十五道，行之不久，即行罷革。以后雖偶有差派在京御史巡察各地，但規(guī)模小，時間短，不成制度。四是增設五城察院和五城兵馬司。明朝京師有巡城御史及五城兵馬司，清朝在京師中、東、西、南、北五城各設有一個察院，其長官稱巡城御史，由給事中、御史中簡派，一年一更替。五城兵馬司各設指揮、副指揮等官。各城察院和兵馬司，分管本城區(qū)的治安。五是增設宗室御史處、稽查內務府御史處，分別監(jiān)察宗人府和內務府的事務。都察院與刑部、大理寺仍稱三法司。都御史與六部尚書合稱七卿。九卿的設置也與明朝相同。

　　在中央機構中，屬于清朝特設的機構還有理藩院和內務府。

　　理藩院是清朝管理內外蒙古、青海蒙古、西藏、新疆各少數(shù)民族事務的機構。初名蒙古衙門。崇德三年(公元1638年)改稱理藩院，隸禮部。順治十八年(公元1661年)定與六部同等，列銜工部之后。設尚書及左右侍郎，均為滿員。又有額外侍郎一人，選蒙古貝勒、貝子之賢能者充任。下設旗籍、王會、典屬、柔遠、徠遠、理刑六司，分管部界、封爵、設官、戶口、耕牧、賦稅、兵刑、交通、會盟、朝貢、貿易等事。此外，理藩院還掌管一部分屬國及其他外國交往事宜。另一部分由禮部掌管。北、西陸路方向的由理藩院負責；南、東海路方向的由禮部負責。理藩院最重要的是掌理中俄交涉事宜。

　　內務府全稱總管內務府衙門，清朝定都北京后即設。順治十一年(公元1654年)改稱十三衙門。所謂十三衙門是蹈襲明朝宦官制度，將二十四衙門精簡為十三衙門。清圣祖即位后，諭令裁革十三衙門，仍立內務府。內務府主管宮禁事務，凡皇帝的衣食住行，皆由該府承辦。長官是總管大臣，由滿族王公大臣兼任，下設堂郎中、主事、筆帖式等，統(tǒng)領七司三院(苑)。廣儲司掌管庫藏；都虞司掌管內府護軍及畋〔tian田〕漁之事；會計司掌管內府帑〔tang倘〕項出納，莊園及選用太監(jiān)、宮女；掌儀司掌管內廷禮樂及考核太監(jiān)品級；營繕司掌管宮院繕修；慶豐司掌管牛羊畜牧之事；慎刑司掌管上三旗(鑲黃、正黃、正白)刑獄案件；上駟院掌管御用馬匹；武備院掌管制造器械；奉宸苑掌管景山、三海(北海、中海、南海)及天壇齋宮。圓明園、暢春園、萬壽山、玉泉山、香山、熱河行宮、湯泉(今北京昌平東湯山)行宮、盤山(今河北薊縣西北)行宮、黃新莊(今北京良鄉(xiāng)北)行宮，因與皇帝駐蹕〔bi畢〕有關，也歸內務府管轄，但不屬奉宸苑，另外委官。此外，內務府還掌管三大殿(太和殿、中和殿、保和殿)、寧壽宮，管理慈寧宮、壽康宮處、御藥房、文淵閣(專藏《四庫全書》)、武英殿修書處、御書處、養(yǎng)心殿造辦處、咸安宮官學(掌教上三旗官學學生學習滿漢文及翻譯)、景山官學(掌教上三旗官學學生學習滿漢書籍)、長房官學(掌教太監(jiān)學習滿、蒙、漢文字)、敬事房等。敬事房也稱宮殿監(jiān)辦事處，是管理宦官的機構。凡宦官的任免升調，都由內務府移咨吏部及敬事房辦理，太監(jiān)如有不法，許內務府先拿后奏。內務府是清朝最龐大的機構，設官也最多，僅職官就有3000多人，所轄范圍實際也不止“宮禁”，如都虞司的打牲、掌儀司的果園、會計司的莊園、慶豐司的牧廠及各處行宮，都在京城以外。至于織造綢緞，還遠到江蘇、浙江兩省。清朝設置內務府的意義，在于把宦官納入內務府系統(tǒng)，從而杜絕了中國歷史上宦官專權的現(xiàn)象。

　　中央其他機構，如宗人府、通政使司、中書科、太常寺、太仆寺、光祿寺、鴻臚寺、翰林院、國子監(jiān)、太醫(yī)院、欽天監(jiān)、詹事府等，皆沿于明，設官為復職，職掌變化不大。清朝自雍正以后，實行秘密建儲制度，不預先明立皇太子，雖設詹事府，但為閑職，只作為翰林官的升轉之途。翰林院增設的單位有庶常館、起居注館及國史館。庶常館為教習庶吉士之所。起居注館為記錄編纂皇帝言行的機構。國史館掌修本朝歷史。清朝國子監(jiān)還掌八旗官學，每旗一所(康熙時一度改二旗一所)，是為八旗子弟而設的學校。又有算學，專門教授八旗世家子弟學習算法。此外，又有左右翼宗學，掌教宗室學生；八旗覺羅學，掌教八旗覺羅學生，兩學屬宗人府。蒙古官學、唐古特學及托忒〔te特〕學，是培養(yǎng)蒙文、藏文、托忒文的三所學校，由理藩院兼管。教坊司改和聲署，并入樂部。僧錄司、道錄司，仍隸于禮部。

　　清朝也設兩京，除北京外，還有盛京(今沈陽)。盛京以內大臣鎮(zhèn)守，主要機構有盛京戶、禮、兵、刑、工五部，目的是“隆重陪都”。五部不設尚書，設員少于北京，多為滿員。又有盛京內務府，管理盛京陵園及祭祀。北京所在地仍稱順天府，盛京所在地稱奉天府，設府尹，地位比一般府要高，多為兼職。

　　(2)地方官

　　清朝地方分本部和邊區(qū)兩類。本部在明朝十三省的基礎上發(fā)展為十八省。各省設布政司、按察司和提督學道。布政司設布政使，主管一省財賦和民事，別稱藩臺、藩司、方伯。按察司設按察使，主管一省司法和監(jiān)察，別稱臬[nie聶]臺、臬司、廉訪。布、按二司權力要比明朝小，因為清朝各省實際權力總于督撫。學政，每省一人，主管一省教育。學政地位低于巡撫，排在布、按之前，由進士出身的侍郎、各寺堂官、翰林、科道及部屬等官選任，各帶原品銜，三年任期。其辦事衙門稱學院。省下有府、縣兩級。知府、知縣主管一府一縣之政令。知府的副職有同知、通判，分管督糧、清軍、捕盜、水利之事。知縣的副職有縣丞、主簿，分掌錢糧、戶籍、征稅、巡捕、河防等事。有些地方稱州或廳，但州、廳并不成一級，“或直隸如府，或分治如縣”(《清文獻通考》卷二)。直隸廳、直隸州屬布政司，一般散廳、散州屬府，個別散廳屬將軍或道。廳的長官是同知、通判。州的長官是知州，又有佐貳官州同、州判。直隸州下轄屬縣。直隸州同、州判同府的同知、通判，散州的州同、州判分掌糧務、水利、海防、河防等事。府州縣又有管理儒學、稅收、巡檢等具體事務的專官，大體與明朝相同。省和府之間，有道員衙門。道員是布、按二司的佐官，有守道與巡道之分。清初沿明制，設布政司左右參政、參議，駐守在一定地方，叫守道；設按察司副使、僉事分巡地方，叫巡道。乾隆十八年(公元1753年)，撤裁參政、參議、副使、僉事等銜，從此，道員由臨時性差遣變?yōu)閷嶋H上的一級官員。道員或通轄全省地方，或分轄三四個府州，常與藩、臬并論，又稱道臺。

　　清朝督撫也分地方、專務兩種。地方總督不同于明朝，是常設的地方官。明朝地方總督主要管軍事，清朝地方總督則“掌厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飭封疆”(《清史稿·職官志三》)，當時人稱作封疆大吏。乾隆時共設直隸、兩江、湖廣、兩廣、閩浙、四川、云貴、陜甘八個地方總督。直隸、四川總督管轄一省，兩江總督管轄江蘇、安徽、江西三省，其余管轄兩省。專務總督有漕運、河道等名目。漕運總督是沿明制而設，開漕淮安府，管山東、河南、江蘇、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省漕政。漕運總督之下，管理漕運的是督糧道，又名糧儲道，共八人。江蘇二人，其他省一人，江西一人由巡道兼。八省之外，或不設糧道，或由布政使兼任，隸地方督撫，不屬漕運總督。河道總督，初設一人，綜理黃河、淮河、永定河的堤防疏浚工程。后設三人，江南稱南河，由漕運總督兼領；直隸稱北河，由直隸總督兼領；山東、河南稱東河，設專任，稱河東河道總督。清朝官吏視河道總督為肥缺。巡撫職權與總督略同，惟地位低于總督。清制，除四川、直隸不設巡撫外，每省一員。巡撫是實際上的省級最高長官，無總督的省份，更是獨擋一面。

　　清朝在邊區(qū)設將軍、都統(tǒng)、大臣等官。在關外東北地區(qū)，即山海關以北，外興安嶺、額爾古納河以南，東至庫頁島，西接蒙古科爾沁草原的廣大區(qū)域，分盛京、吉林、黑龍江三個政區(qū)，各設盛京將軍、吉林將軍、黑龍江將軍。盛京將軍兼管奉天府尹。吉林將軍、黑龍江將軍下有副都統(tǒng)，協(xié)助將軍管理軍民事務。

　　內蒙古設察哈爾都統(tǒng)、熱河都統(tǒng)、綏遠將軍和歸化城副都統(tǒng)，下分科爾沁等二十四部、四十九旗。每旗設扎薩克，為世襲之官。各旗之上有盟，初為臨時會盟性質，以后固定，有哲里木等六盟。盟設盟長，管理一盟事務。外蒙古設烏里雅蘇臺將軍。下設參贊大臣二人，其中一人由蒙古王公充任。掌管喀爾喀四部及唐努烏梁海之軍政。乾隆時，又增設科布多參贊大臣，掌管杜爾伯特等八部軍政?？柨λ牟考岸艩柌氐炔?，各設副將軍，由蒙古王公充任。外蒙古也有盟、旗之設，與內蒙古相同。青海蒙古在西寧設辦事大臣，轄和碩特等五部二十九旗。旗設扎薩克，各旗會盟由辦事大臣主持。

　　新疆地區(qū)設伊犁將軍為最高官位。各地又設都統(tǒng)，如烏魯木齊都統(tǒng)及副都統(tǒng)；辦事大臣，如哈密辦事大臣、葉爾羌辦事大臣、和闐辦事大臣、阿克蘇辦事大臣、烏什辦事大臣、庫車辦事大臣、喀喇沙爾辦事大臣；參贊大臣，如塔爾巴哈臺參贊大臣、喀什噶爾參贊大臣；領隊大臣，如吐魯番領隊大臣、英吉沙爾領隊大臣等。光緒十年(公元1884年)，新疆改行省，設巡撫，僅保留伊犁將軍和塔爾巴哈臺(今塔城)參贊大臣。新疆北疆稱天山額魯特，分五部十三旗，編為五盟。各設盟長、副盟長，由同盟之扎薩克選任。南疆各城設各級伯克，伯克是維族對官員的稱謂，最高為阿奇木伯克，其次是伊什罕伯克。建行省后，各城改為府、縣，僅保留阿奇木伯克、伊什罕伯克，其余名目伯克均被裁革。

　　西藏地區(qū)設辦事大臣，初設二人，后改辦事大臣一人，幫辦大臣一人。西藏辦事大臣簡稱駐藏大臣。駐藏大臣與達賴喇嘛、班禪額爾德尼共管西藏事務。達賴，蒙文譯音，意為海；喇嘛，藏文譯音，意為上師。班，梵文譯音，意為學者；禪，藏文譯音，意為大；額爾德尼，滿語譯音，意為寶。達賴駐前藏布達拉，班禪駐后藏扎什倫布。順治時，達賴五世曾來北京，清朝在北京北郊建立一座黃寺，供他居住，今北海公園白塔也是為達賴五世修建的。達賴、班禪之下有呼圖克圖、沙布隆，均稱活佛。據(jù)說活佛可以轉生，稱呼畢勒罕。乾隆時規(guī)定，活佛轉生時金瓶掣簽要由駐藏大臣監(jiān)督。當時西藏人又稱唐古特，唐古特最高官位是噶布倫，總辦藏務。其次是仔琫[beng繃]、商卓特巴、業(yè)爾倉巴、郎子轄、協(xié)爾幫等。地方官名為營官，有邊營官和大中小營官等。武官有戴琫、如琫、甲琫、定琫等名目。前后藏唐古特官由駐藏大臣分別會同達賴、班禪選補。

　　上述邊區(qū)的將軍、都統(tǒng)、大臣，都由皇帝從滿族貴族中選派，秉承皇帝意旨行事，其職權與內陸總督相似。此外，清朝還在云南、貴州、廣西、四川、西藏、甘肅、青海七省少數(shù)民族地區(qū)設土官，以當?shù)厣贁?shù)民族首領擔任。文職有土知府、土知州、土知縣等，隸吏部；武職有宣慰使、安撫使、招討使、萬戶、千戶、百戶等，隸兵部，皆為世襲之官。雍正、乾隆時，進行“改土歸流”，即照內陸管理方式設地方官。但并不徹底，有些地方土官仍然保持下來。

　　(3)武職官

　　清朝統(tǒng)軍極為特殊，既沒有宋、元的樞密院，也沒有明朝的五軍都督府，兵部也僅能管到綠營武職的任免，因為乾隆以前的皇帝都是親自統(tǒng)軍的。清朝統(tǒng)一后，軍隊主要由八旗和綠營兩部分組成。

　　八旗，為努爾哈赤創(chuàng)建。每300人設一牛錄額真，額真是主子的意思。五牛錄設一甲喇額真。五甲喇設一固山額真，固山額真下又有左右梅勒額真。固山額真領兵士7500人，為一旗。明朝萬歷十七年(公元1589年)時，有正黃、正白、正紅、正藍、鑲黃、鑲白、鑲紅、鑲藍八旗。“正”是整的意思，即旗幟整體為純一色?！拌偂笔窃谠兩鞄玫闹車傔叀｜S、白、藍三色鑲紅邊，紅色鑲白邊。皇太極時候，在滿洲八旗之外，又增設蒙古、漢軍八旗，并改梅勒額真與甲喇、牛錄的額真為章京。順治時又定牛錄章京漢文名為佐領，甲喇章京為參領，固山額真為都統(tǒng)，梅勒章京為副都統(tǒng)。清朝定鼎中原后，八旗分為禁旅和駐防兩類。禁旅八旗是留駐京城的八旗軍，分郎衛(wèi)和兵衛(wèi)。郎衛(wèi)的任務是侍衛(wèi)皇室，在上三旗中挑選，組成親軍，以勛戚大臣統(tǒng)領，稱領侍衛(wèi)內大臣。下設內大臣、散秩大臣、一等侍衛(wèi)、二等侍衛(wèi)、三等侍衛(wèi)、藍翎侍衛(wèi)等官?？滴鯐r，又設御前大臣，掌乾清門內侍衛(wèi)、司員等事。至此，侍衛(wèi)職事由領侍衛(wèi)內大臣與御前大臣分掌。兵衛(wèi)的任務是拱衛(wèi)京師，由八旗兵組成，分護軍、驍騎、前鋒、步軍各營。又在各營內挑選精銳者組成虎槍、火器、健銳、神機等營。驍騎營是兵衛(wèi)的主力，由都統(tǒng)直轄。都統(tǒng)下有副都統(tǒng)、參領、副參領、佐領、驍騎校等官。其他各營則另設總統(tǒng)或統(tǒng)領官。駐防八旗分駐于全國要沖之地。重要的地方設將軍和都統(tǒng)，稍次要的地方設副都統(tǒng)，再次要的地方設城守尉和防守尉。

　　綠營是清朝入關后改編或新招募的漢軍，旗用綠色，故稱綠營。北京和各省都有綠營軍隊，北京禁旅八旗兵多于綠營，各省綠營兵又較駐防八旗為多。中葉以后，綠營成為清朝的主力軍。在北京的綠營稱巡捕營，隸屬于步軍營統(tǒng)領。各省綠營編制有標、協(xié)、營、汛幾個等級。由地方總督統(tǒng)率的稱督標，漕運總督、河道總督統(tǒng)率的稱漕標、河標，將軍統(tǒng)率的稱軍標，巡撫統(tǒng)率的稱撫標。各省獨立組織為提標、鎮(zhèn)標，由提督、總兵分別統(tǒng)領。標下為協(xié)，設副將。協(xié)下為營，設參將、游擊、都司、守備等官。營下為汛，設千總、把總等官。清朝提督、總兵等官與明朝不同，不是臨時派遣，都是實際的武職官。

　　(4)品階勛爵

　　清初文武官員的品秩與明朝相同，乾隆五十一年(公元1786年)統(tǒng)一為九品正從十八級。九品之外，稱未入流。

　　除品級外，文武官遇覃〔tan談〕恩又有封階。文官十八階，一至十階稱某某大夫，十一至十八階稱某某郎。武官封階，初分三個系統(tǒng)。一為公、侯、伯，封光祿大夫，后改建威將軍；一為八旗，有九階；一為綠營，有十二階。乾隆時統(tǒng)一為十八階，一至四階稱某某將軍，五至八階稱某某都尉，九至十四階稱某某騎尉，十五至十八階稱某某校尉。文武大臣還有加官，為三公三孤，制與明同。

　　清朝爵位是世襲之號。乾隆時規(guī)定，宗室封爵為十四等：和碩親王、世子、多羅郡王、長子、多羅貝勒、固山貝子、鎮(zhèn)國公、輔國公、不入八分鎮(zhèn)國公、不入八分輔國公、鎮(zhèn)國將軍、輔國將軍、奉國將軍、奉恩將軍。世子、長子候襲親王、郡王，實際上只有十二等。清朝宗室公有入八分和不入八分之不同?！鞍朔种?，蓋言得預朝政之稱”(《聽雨叢談》卷一)。功臣封爵九等：公、侯、伯、子、男、輕車都尉、騎都尉、云都尉、恩都尉。

　　清朝宗室、百官俸祿分銀、米兩種，以宗室封爵和官員品級高低為標準，稱正俸。在外武官不支米，另有薪銀。正俸之外，還有恩俸、養(yǎng)廉、津貼、公費等，也是官員的合法收入。

　　(5)清季改官制

　　1840年以后，中國進入半殖民地半封建社會。清王朝為了挽救搖搖欲墜的封建統(tǒng)治，不得不對政權機構做某些調整，當時人稱作“改官制”。清末改官制大體分為三個時期：

　　第一個時期是第二次鴉片戰(zhàn)爭以后，主要調整的是涉外機構。咸豐十年(公元1860年)，設總理各國事務衙門，簡稱總理衙門?？偫硌瞄T設官仿軍機處體制，設大臣和章京。大臣中除親王、郡王稱“管理大臣”或“管理總署事務”外，一般都稱大臣上行走、大臣上學習行走、辦事大臣。章京協(xié)助大臣工作，分總辦章京、幫辦章京、章京、額外章京等。下設英國、法國、俄國、美國、海防五役，分理各國交涉事務。又轄三口(天津、牛莊、登州)通商大臣和五口(上海、寧波、福州、廈門、廣州)通商大臣。同治年間，因通商事務擴大，又改三口通商大臣為北洋通商大臣，五口通商大臣為南洋通商大臣。北洋大臣、南洋大臣分駐天津和上海，由直隸總督和兩江總督兼任，權力比一般總督要大，是很有實權的職位。

　　與總理衙門有密切關系的機構還有同文館和總稅務司。同文館與總理衙門是同時批準設立的，同治元年(公元1862年)正式開辦。下設英、法、俄、德四館，光緒時又增設東文(日文)館，專門教習各國語言文字。此外，又有算學館、化學館、格致館、醫(yī)學館，專門教習自然科學。同文館設管理大臣，下有提調、幫提調。總教習、教習均由洋人擔任。光緒二十四年(公元1898年)開辦京師大學堂，科學類并入大學堂，只存語言文字類各館。總稅務司設置于咸豐十一年(公元1861年)，主管清朝海關稅務。司署初設于上海，后遷至北京。有正副總稅務司，下設稅務司、副稅務司，分五科，每科有正副主任、幫辦等。各地海關也設稅務司、副稅務司、科長、幫辦等職。自總稅務司設置，其主要權力控制在英國人手中。

　　第二個時期是戊戌變法的時候。當時，康有為等維新派要求實行君主立憲政體。所謂君主立憲政體，就是模仿西方資產階級國家立法、司法、行政三權分立，君主不具體執(zhí)行政務，并受憲法的約束。在維新派的推動下，光緒皇帝曾下詔裁撤了詹事府、通政使司、光祿寺、太仆寺、鴻臚寺、大理寺等一些無事可辦的機構。在地方上，則撤銷督、撫共設省份的總督或巡撫。但不久維新派便被以慈禧太后為代表的頑固派所鎮(zhèn)壓，改官制以失敗而告終。

　　第三個時期是清王朝覆滅的前夕。這時候，清王朝不得不宣布定期實行他們反對過的君主立憲制，派載澤等五大臣分赴東西洋各國考查政治，同時設置憲政編查館(初名考察政治館)，做出變革官制、維新自強的樣子。主要變革有四個方面：

　　第一，設立督辦政務處和成立責任內閣。督辦政務處始于光緒二十七年(公元1901年)，是總辦改革政治的機構。光緒三十二年(公元1906年)，改名會議政務處，次年，與內閣合并，稱內閣會議政務處。宣統(tǒng)三年(公元1911年)，撤銷政務處，正式成立責任內閣。責任內閣以總理大臣、協(xié)理大臣主持閣務，并與外務等十部大臣共稱國務大臣。議事地點稱政事堂。責任內閣宣稱對國會負責，作為君主立憲政體的最高政務管理機構。

　　第二，調整中央其他機構。光緒二十七年(公元1901年)，總理衙門改為外務部。次年，撤銷詹事府、通政使司。光緒三十年(公元1904年)，增設商部、巡警部、學部，與原來的六部共為十部。光緒三十二年(公元1906年)，十部厘定為外務、吏、學、民政(巡警部并入)、度支(由戶部改設)、農工商(商部并入)、陸軍(由兵部改設，太仆寺并入)、法(由刑部改設)、禮(太常寺、光祿寺、鴻臚寺并入)、郵傳、理藩十一部。同時大理寺改為大理院。大理院是負責審判訴訟案件的機構。下設刑科四庭，民科二庭，分別設推事、檢查官，宣稱司法獨立。到責任內閣成立的時候，中央有外務、民政、度支、學務、陸軍、海軍、司法、農工商、郵傳、理藩十部。各部長官是大臣、副大臣，下設左右丞、參議、參事等官。

　　第三，調整地方機構。清末地方官制變化不大，惟增設提學、提法、交涉三司及巡警、勸業(yè)二道。光緒三十二年(公元1906年)，改學政為提學使司，無學政之吉林、黑龍江、江蘇、新疆各省亦分別增設。提學使司主管一省之教育。接著改按察使司為提法使司，專管司法行政。另設各級審判廳，專司審判之事。交涉使司于光緒三十三年(公元1907年)最先在吉林、奉天二省設置。以后直隸、江蘇、浙江、福建、湖北、廣東、云南各省也都援例設置。該司負責辦理公眾交涉事務。巡警、勸業(yè)二道，是光緒三十二年以后陸續(xù)設置的。巡警道掌全省巡警、消防、戶籍、營繕、衛(wèi)生事務。勸業(yè)道的職掌是主管全省農工商業(yè)及各項交通事務。當時各省調整進度不一，裁與設都極混亂。

　　第四，建立所謂的民意機構。光緒三十三年設資政院。資政院是中央一級民意機構。設總裁、副總裁、秘書長、一二三等秘書官。有議員300人，其中125人由皇帝委派，其余來自各省。各省民意機構是諮議局，宣統(tǒng)元年(公元1909年)宣告成立。當時各省議員的總數(shù)是1677人。議員的資格有明確規(guī)定，即在本省辦教育等公益事業(yè)三年以上有成績者；曾在本省或國外受過中等以上教育的；舉貢生員以上出身的；曾任文官七品、武官五品以上無過錯的；在當?shù)赜?000元以上營業(yè)資本或不動產的人，才有可能擔任議員。

　　清季改官制，并沒有從根本上解決封建君主專制的問題。從責任內閣來看，13名國務大臣中屬皇族的占五個，所以當時人將其稱作“皇族內閣”。從所謂民意機構看，皇帝指派的議員仍占有優(yōu)勢，實際上是專制皇權操縱輿論，愚弄民意的一個花招。但是，封建統(tǒng)治的總危機不是任何人、任何集團所能扭轉的。1911年10月10日，武昌起義宣告成功。1912年1月1日，中華民國在南京成立，孫中山就任中華民國臨時大總統(tǒng)。2月12日，清朝最后一個封建君主宣統(tǒng)皇帝下詔退位。至此，存在于中國歷史上2000多年的封建君主專制政體被推翻。中國古代官制也隨著最后一個封建王朝的覆滅而成為歷史的遺跡。歷史又進入一個新的階段。

　　圖8“中華民國之璽”印文

(1)中央官

　　明朝中央官制有四個顯著的特點。具體如下：

　　第一個特點是廢除了丞相制度。明初沿元制，設中書省和丞相。洪武十三年(公元1380年)，明太祖鑒于元末丞相權力很大，足以廢立皇帝，又因本朝丞相胡惟庸擅權撓政，于是在殺掉胡惟庸后，立即宣布廢除中書省，罷丞相不設。從此，長期存在于中國歷史上的宰相制度被廢除了，明清500多年推行的是無宰相的君主專制體制。廢丞相后，明朝中央機構重新進行調整，形成了以六部為主干，府部院寺(司)分理政務的行政格局。

　　六部按其序列是吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部。從隋唐到明初，六部雖屬中央重要部門，但不直接隸屬于皇帝，或隸于尚書省，或隸于中書省，職權有較大的局限性。廢丞相后，六部直屬于皇帝，成為中央主理政務的最高一級權力機關。吏部是管理文官的機構。下設文選、驗封、稽勛、考功四司。戶部是管理土田、戶口及國家財政的機構。下設十三司，司名與明代地方十三省區(qū)的名稱相對應。各司又分民、度支、金、倉四科。戶部庫藏稱太倉，是明朝的國庫。禮部是主管禮儀教化的機構，下設儀制、祠祭、主客、精膳四司。兵部是主管軍政的機構，下設武選、職方、車駕、武庫四司。刑部是主管刑政的機構，下設十三司，司名與戶部相同。工部是主管工程建設的機構，下設營繕、虞衡、都水、屯田四司。六部長官是尚書，副貳是左、右侍郎，同稱正官或堂上官。司又稱清吏司，設郎中、員外郎、主事，同為屬官。郎中視為正郎，員外郎視為副郎。又設司務為首領官，負責部內庶務。《大明會典·弘治間凡例》云：“本朝設官……雖文武并置，而政事皆歸之于文職?！崩舨渴枪芾砦墓俚臋C構，在六部中地位最高。各部、各司的權力集中在正職手中，《明史·顏繼祖?zhèn)鳌氛f：“六部之政管于尚書，諸司之務握之正郎，而侍郎及副郎、主事止陪列畫題?！?br>

　　圖6明朝北京中央主要機構分布圖

　　府、院、寺、司是與六部相配合的機構。與禮部相關的機構有宗人府、太常寺、光祿寺、鴻臚寺、行人司、國子監(jiān)、欽天監(jiān)、太醫(yī)院、教坊司、僧錄司、道錄司等。宗人府，主管皇室屬籍及纂修玉牒(皇室宗譜)。明初設宗人令、左右宗正、左右宗人。以后不備官，以勛戚管府事。太常寺是與禮部祠祭司相關的機構，主管各種祭祀、禮樂活動。光祿寺是與禮部精膳司相關的機構，掌管祭享、宴筵和宮廷飲食。鴻臚寺是與禮部儀制司、主客司相關的機構，掌管朝儀、款賓和官吏引見之事。三寺皆設卿、少卿、寺丞等正官。主簿或典簿為首領官，屬官為具體業(yè)務官員。太常寺另一職事是提督四夷館。四夷館是專門翻譯外國及少數(shù)民族語言文字的機構。行人司主管外出使臣之事，設司正、左右司副、行人。國子監(jiān)是最高學府，設祭酒、司業(yè)等正官。首領官為典簿，屬官有監(jiān)丞、《五經》博士、助教、學正、學錄、典籍、掌饌。欽天監(jiān)是掌管編制歷書、觀察天文氣象的機構，設監(jiān)正、監(jiān)副及各種專業(yè)人員。太醫(yī)院是掌管醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的機構，設院使、院判、御醫(yī)等官。教坊司主管樂舞，設奉鑾、左右韶舞、左右司樂等伶官。僧錄司掌管天下佛教徒，設左右善世、左右闡教、左右講經、左右覺義等僧官。道錄司掌管天下道教徒，設左右正一、左右演法、左右至靈、左右玄義等道官。

　　與兵部相關的機構有五軍都督府和太仆寺。明初設大都督府，由元朝樞密院演變而來。廢丞相后，大都督府改為中、左、右、前、后五軍都督府，簡稱五府。五府各設左右都督、都督同知、都督僉事等正官，掌管兵籍及天下都司衛(wèi)所(詳后)。五府正官俱系武官。衛(wèi)所有的設在京師，有的設在地方。京師為天子居地，全國都會所在，衛(wèi)所設置最多，稱京衛(wèi)。京衛(wèi)有三類。其一，五軍都督府之屬，共三十三衛(wèi)，主要任務是拱衛(wèi)京師及巡視京城各門。其二，上直衛(wèi)，亦稱親軍衛(wèi)，初設十二衛(wèi)，后增至二十六衛(wèi)，主要任務是“番上宿衛(wèi)”，“以護宮禁”，同時也兼有巡警京城各門之責。其三，有十五衛(wèi)，分屬工部等機構，負責匠役和護衛(wèi)皇帝陵寢。各衛(wèi)又抽調精銳，與地方輪流到北京訓練的軍隊組成京營。京營是軍事編制，又稱三大營，即五軍營、三千營、神機營。三大營各設提督太監(jiān)、武臣、掌號頭官統(tǒng)領。各軍分設坐營官、把總、坐司官、監(jiān)槍內臣、把司、把牌等。景泰時候，京營改為團營。嘉靖時候，恢復三大營，以大將一員統(tǒng)率，稱總督京營戎政，以文臣一員輔佐，稱協(xié)理京營戎政。下設副將、參將、游擊、佐擊、坐營、號頭、中軍、千總、把總等。五府與兵部分權。兵部管軍政，參與調發(fā)，但不具體治兵；五軍都督府管兵籍，但不得調動軍隊，戰(zhàn)時由皇帝另派總兵官統(tǒng)帥。太仆寺是掌管馬政的機構，設卿、少卿、寺丞等正官。

　　與刑部相關的機構有大理寺、都察院，合稱“三法司”。大理寺是負責復審平反刑獄的機構。也就是說，刑部審理的案件，要經過大理寺復審。大理寺的正官有卿、少卿、寺丞。下分左、右二寺，各設寺正、寺副、評事等官。左寺負責兩京五府、六部、京衛(wèi)等衙門的刑案，右寺負責順天、應天兩府，南北直隸衛(wèi)所、府州縣并在外布政司、都司衛(wèi)所的刑案。都察院對司法也有監(jiān)察之權，重大刑獄往往由三法司會審。

　　都察院的前身是御史臺，也在廢丞相后革除。洪武十五年(公元1382年)始置都察院。都察院是最高監(jiān)察機構。設左右都御史、左右副都御史、左右僉都御史，以及按行省劃分的十三道監(jiān)察御史(簡稱御史)。都察院稱風憲衙門，以肅政飭法為職。都御史與六部尚書地位相同，合稱“七卿”。御史品秩不高，但很有權威，在朝可以監(jiān)察中央各官署，糾舉百司之官中的弊政；出使地方，有巡按、清軍、提督學校、巡鹽、茶馬、巡漕、監(jiān)軍、屯田等職務。其中巡按御史是代天子巡視地方，有考察、彈劾地方各級官長的權力，重要的情況奏請皇帝裁斷，一般的事情可以自行處理。明代小說中常有這樣的記載：一個秀才與富室之女訂婚。后秀才家貧，富室悔婚，對秀才百般刁難，甚至勾結官府加以迫害。而富室女暗贈金錢給秀才。秀才發(fā)奮讀書，以后考中進士，做巡按御史榮歸故里，富室認錯，貪官受懲，有情人終成眷屬。這些故事都說明巡按一職十分榮耀，地方上的高級官長對他們也畏懼三分。

　　此外，還有通政使司。這是明朝創(chuàng)設的機構。掌管出納帝命，受理內外章疏，被稱作是天子的“喉舌之司”。設通政使、左右通政、左右參議等正官。七卿加上大理寺卿、通政使，合稱“九卿”。

　　第二個特點是內閣制的確立。明太祖廢丞相后，直接指揮六部百司，親裁獨斷，事實很難辦到。所以必須搞個“秘書處”，幫助他處理政事。洪武十五年(公元1382年)，明太祖仿宋朝制度，設華蓋殿、武英殿、文華殿、文淵閣、東閣大學士，統(tǒng)稱殿閣大學士。以后，明仁宗又增設謹身殿大學士。世宗時候，改華蓋殿為中極殿，謹身殿為建極殿，共四殿二閣。不過洪武時的殿閣大學士只備顧問，不參與政事。到明成祖即位后，才正式在皇帝和六部之間成立內閣。閣指文淵閣，在午門之內，文華殿南面，因地處宮內，閣臣又常侍皇帝于殿閣之下，避宰相之名，故稱內閣。最初選翰林官入閣，漸升學士、大學士，一般五至七人。后以尚書、侍郎授殿閣大學士，入文淵閣辦事，地位升高。明中葉以后，主持閣務的大學士稱首輔，其余稱次輔、群輔。內閣的職責是“獻替可否，奉陳規(guī)誨，點檢題奏，票擬批答”(《明史·職官志》)。獻替可否，就是備顧問。奉陳規(guī)誨，就是輔弼君德。題奏，指題本和奏本。明朝因公事上呈皇帝的本章叫題本，為他事上呈皇帝的本章叫奏本。票擬，又稱票旨、條旨、調帖，指六部百司題奏上呈后，內閣根據(jù)皇帝的指示草擬批文。因擬稿用墨筆寫在小票上，故稱票擬。有人認為入閣就是做丞相，其實不然。第一，內閣大學士不執(zhí)政，執(zhí)政的是六部尚書；第二，內閣大學士各自分權；第三，內閣之職，最重要的是票擬，但票擬要嚴格按照皇帝的意志去做，經皇帝批示后才能下發(fā)。所以明代內閣大學士葉向高總結說：“祖宗設立閣臣，不過文學侍從，而其重也止于票擬，其委任權力與前代之宰相絕不相同?！?《明神宗實錄》卷五一一)

　　與內閣關系密切的有兩類機構。一類是中書科、尚寶司、六科。這三個機構與內閣一樣，都設在皇城之內，稱禁直機構。禁直，是入值宮中的意思。中書科，設中書舍人，承辦書寫事務。與唐代中書省屬下中書舍人的地位不能相比。尚寶司，設卿、少卿、司丞，掌管印璽信物。六科是吏、戶、禮、兵、刑、工六科的簡稱。各科設都給事中、左右給事中、給事中。給事中也是小官，掌侍從、規(guī)諫、補闕、拾遺、稽察六部百司之事，對皇帝的敕命、臣下的章奏有封駁權。給事中又與御史合稱科道官、臺省官、言官、臺瑣清班，頗能左右朝政，在明朝政治舞臺上是一支十分活躍的力量。

　　另一類機構是翰林院、詹事府。翰林院是朝廷專司筆札文翰之事的機構，負責制誥、修史、文翰等事。設學士、侍讀學士、侍講學士、侍讀、侍講、《五經》博士、典籍、侍書、待詔等官。又有史官修撰、編修、檢討及庶吉士。翰林官在明朝品秩不高，但地位不低。內閣成員一般都是翰林出身。庶吉士是在翰林院進修的進士，日后有可能進入內閣，當時被人視為“儲相”。詹事府是輔導皇太子的機構，設詹事、少詹事、府丞等正官，下設左右春坊和司經局。春坊官有大學士、左右庶子、左右諭德、左右中允、左右贊善、左右司直郎、左右清紀郎，分管與太子相關的各種事務。司經局設洗馬、校書、正字等官，負責圖書的整理刊輯。翰林院和詹事府的官員常不全設，往往互兼，均受內閣提調。

　　第三個特點是宦官衙門凌駕于政府機構之上。明朝宦官機構稱二十四衙門，由十二監(jiān)四司八局組成。十二監(jiān)是司禮監(jiān)、內官監(jiān)、御用監(jiān)、司設監(jiān)、御馬監(jiān)、尚膳監(jiān)、尚寶監(jiān)、印綬監(jiān)、直殿監(jiān)、尚衣監(jiān)、都知監(jiān)、神宮監(jiān)。四司是惜薪司、鐘鼓司、寶鈔司、混堂司。八局是兵仗局、銀作局、巾帽局、針工局、內織染局、酒醋面局、司苑局、浣衣局。最初，各監(jiān)設太監(jiān)、少監(jiān)、典簿、長隨、奉御等；各司設司正、司副；各局設大使、副使。以后，二十四衙門俱設掌印太監(jiān)。太監(jiān)一詞，在明朝是指最高一級宦官，以下有少監(jiān)、監(jiān)丞、奉御等。掌印是職務，其他職務名稱有提督、秉筆、隨堂、管理、掌司、寫字、僉書、監(jiān)工等。同為太監(jiān)，可以是掌印，也可以是提督、秉筆、隨堂、管理、僉書。如司禮監(jiān)，除掌印太監(jiān)外還有提督太監(jiān)、秉筆太監(jiān)、隨堂太監(jiān)。二十四衙門在洪武末年基本形成，永樂時候開始用宦官刺探軍民隱事。宣德以后，為了制約內閣票擬，司禮監(jiān)地位提高，成為二十四衙門之首。司禮監(jiān)代替皇帝用紅筆批示內閣的票擬叫“批紅”，代傳皇帝的命令叫“中旨”。司禮監(jiān)還控制東廠和錦衣衛(wèi)。東廠是掌管偵伺緝捕的特務機構，始設于永樂十八年(公元1420年)。有欽差總督東廠官校辦事一員，簡稱總督東廠或提督東廠，由皇帝最寵信的秉筆太監(jiān)(亦有掌印太監(jiān))兼任。提督東廠之下，設掌刑千戶、理刑百戶、掌班、領班、司房等，統(tǒng)領檔頭百余名，番役千余名，皆由錦衣衛(wèi)差撥。檔頭、番役在外偵伺訪緝，上至官府，下至民間，都有他們的蹤跡。以后還有西廠和內行廠的設置，但都不如東廠長久。錦衣衛(wèi)設于洪武十五年(公元1382年)，屬京衛(wèi)中的親軍衛(wèi)，下轄17個千戶所，由皇帝親信的勛戚都督統(tǒng)領。錦衣衛(wèi)下還設北鎮(zhèn)撫司，專典詔獄。詔獄是指皇帝親自處理的重大刑獄，不受三法司節(jié)制，明朝人稱之為“人主私刑”。明中葉以后，錦衣衛(wèi)常常由司禮監(jiān)私人出任，所以廠衛(wèi)相結，構成獨立而又完整的司法監(jiān)察系統(tǒng)。在中國歷史上，明朝宦官機構之龐大，設置之完備，是空前絕后的，并足以與官僚機構相匹敵。在皇帝有所作為的情況下，兩個系統(tǒng)有相互制衡的作用，從而加強皇權。相反，當皇帝怠政或濫用權力的時候，兩個系統(tǒng)則此消彼長。由于宦官是皇帝的家奴，距皇帝更近，所以即使有權臣控制朝局，宦官力量也聚而不散，隱而未衰。

　　第四個特點是北京、南京各設一套中央機構。中國歷代王朝多實行兩京或多京制。明朝也實行兩京制，明成祖遷都北京，南京稱留都。與前代不同的是，南京保留下一套完整的中央機構。兩京機構有相同之處，如南京除不設內閣外，也設有五府、六部、都察院、大理寺、通政使司等機構，官員品級也完全一樣。不同的是，南京各機構定員少于北京，正官一般不設左職，如六部不設左侍郎，都察院不設左都御史。屬官不僅設員少，而且常不全設，責權也小于北京。有的是框架式機構，如南京詹事府、宗人府等，即使非框架式機構，職事也比較清閑。所以明朝官吏視南京官為閑職，由北京調往南京視為左遷。南京官的核心由南京守備、協(xié)同守備、守備太監(jiān)、參贊機務等官組成。辦公地點設在南京中軍都督府，稱守備廳。南京守備由公、侯、伯選充，協(xié)同守備由侯、伯、都督充任，參贊機務由南京兵部尚書兼任。由于南京兵部尚書進入核心，“故其視五部為特重云”(《萬歷會典》卷一五八)。南京守備太監(jiān)是司禮監(jiān)外差，稱天子“三千里外親臣”，任務是監(jiān)督南京官。守備廳會議時，太監(jiān)通?！皳?jù)首席”(《鳳州雜編》卷一)。明朝第一任南京守備太監(jiān)就是曾經七下西洋、在世界航海史上做出巨大貢獻的鄭和。

　　(2)地方官

　　明朝地方省級組織設都布按三司。布，指承宣布政使司，簡稱布政司。明初，沿元制，地方設行省。洪武九年(公元1376年)廢行省，改置布政司。到宣德三年(公元1428年)，正式定為浙江等十三布政司。布政司主管一省民政、財政，設左右布政使、左右參議、左右參政等正官。按，指提刑按察使司，簡稱按察司。按察司主管一省司法和監(jiān)察。設按察使、副使、僉事等正官。都，指都指揮使司，簡稱都司。都司掌管衛(wèi)所。衛(wèi)所是軍事編制，大抵以5600人為一衛(wèi)，1120人為一千戶所，112人為一百戶所，各設衛(wèi)指揮使、千戶、百戶等官。明朝都布按三司分理地方軍政事務，意義在于它們是替中央承宣布政，不是分權給地方，不像元朝行中書省那樣無所不統(tǒng)。三司之間互不統(tǒng)屬，布政司多受命于吏部、戶部，按察司多受命于都察院、刑部，都司統(tǒng)于五府，受命于兵部。但邊區(qū)所設都司衛(wèi)所又與內陸不同，不完全是軍事組織，主要是行政單位，官員由少數(shù)民族首領擔任，如東北部的奴兒干都司及其衛(wèi)所。而西南等地則沿用元制，仍設宣慰使司、宣撫使司、軍民萬戶府等土司機構。在西部地區(qū)，即今西藏、昌都地區(qū)、青海、云南、甘肅、四川等地的藏族居民住區(qū)，既有都司設置，如朵甘、烏斯藏都指揮使司，又有宣慰使司、招討司、萬戶府的設置。

　　圖7明太監(jiān)鄭和像

　　省級以下分府、州、縣三級，既是行政區(qū)，又是官署名。其中州有散州(亦稱屬州)、直隸州之分?！皩僦菀暱h，直隸州視府，而品秩相同”(《明史·職官志四》)。府、州、縣各設知府、知州、知縣為長官。北京所在地稱順天府，南京所在地稱應天府，長官稱尹。明朝兩京府的官員列入中央系統(tǒng)。府、州、縣又有佐官和負責具體事務的官員。知府的佐官有同知、通判、推官。知州的佐官有同知、判官。知縣的佐官有縣丞、主簿。儒學，府設教授、訓導，州設學正、訓導，縣設教諭、訓導，主管教誨生員(學生)。巡檢司，設于關津要害之處，有巡檢、副巡檢，負責緝捕盜賊，盤詰奸偽。驛，設驛丞，負責郵傳遞送之事。稅課司(局)，設大使、副使，主管稅收。此外，還設有醫(yī)學、陰陽學、僧道、倉庫、河泊等各種官吏，分工比前朝更加細密。

　　明朝通過督撫加強對地方的控制。撫，指巡撫，其名始于明太祖派懿[yi意]文太子巡撫陜西。永樂間派朝臣出巡地方，于是產生了巡撫制度。宣德時，各省常設巡撫漸成定制。巡撫是“巡行天下，撫治軍民”的意思。督是指總督，或稱總制、總理，分專務和地方兩種。專務總督始于宣德年間，有糧儲總督、河道總督、漕運總督等名目，職在所務，兼及軍事。地方總督始設于正統(tǒng)年間，初設于邊地，其后沿海、內陸皆設，以軍務為主，如薊遼總督、陜西三邊總督、山西、宣大總督等等。督撫也有合于一身的，如總督糧儲兼應天巡撫。設督撫也是明朝官制的特點。督撫是中央派員，皆加都察院正官銜。目的是以文臣鉗制武臣，協(xié)調各省、各(軍)鎮(zhèn)及省內三司間的關系，統(tǒng)一事權，防止互不相屬，運轉不靈。

　　明朝地方還設有各種專務機構。都轉運鹽使司、鹽課提舉司，掌管鹽政。都轉運鹽使司，設正官都轉運使、同知、副使、判官等。下轄各鹽場鹽課司、各鹽倉、各批驗所，分設大使、副使。鹽課提舉司，設正官提舉、同提舉、副提舉等。行太仆寺、苑馬寺，是管理馬政的機構，與太仆寺無隸屬關系，并聽命于兵部。設官與太仆寺同。太仆寺、南京太仆寺主要負責兩京畿、南北直隸及河南、山東之區(qū)的馬政，以備京營之用。行太仆寺、苑馬寺負責其他地區(qū)的馬政，以備各邊鎮(zhèn)征調。市舶提舉司，簡稱市舶司，設于廣東、福建、浙江等省，為掌管海外各國貢使朝貢互市的機構。設正官提舉、副提舉。茶馬司，設于陜西、四川等地，專理茶馬交易。設大使、副使。

　　(3)品階勛爵

　　明朝文官品級分為九品正從十級。武官分六品正從十二級。品級很重要。第一，明朝職事官地位高下由品級來決定。如尚書、都御史是正二品，侍郎、副都御史是正三品。文官最高為正二品，再往上升是加官、贈官。加官、贈官有三公(太師、太傅、太保)、三孤(少師、少傅、少保)，太子三師(太子太師、太子太傅、太子太保)、三少(太子少師、太子少傅、太子少保)。三公正一品，三孤、太子三師從一品，太子三少正二品。第二，品秩與俸祿有關，品秩高，俸祿也高。第三，散官、勛官等榮譽稱號的授予都與品秩相關。有品秩的官員稱入流，沒有品秩的官員稱未入流。

　　散官有文散、武散之分。文散從正一品初授特進榮祿大夫，升授特進光祿大夫，到從九品初授將仕佐郎，升授登仕佐郎，共四十二階。正二品至從四品，除初授、升授外，還有加授。官員初仕一般授予初授散階，三年考績合格，升授散階，六年再考合格，加授散階。武散從正一品初授特進榮祿大夫，升授特進光祿大夫，到從六品初授忠顯校尉，升授忠武校尉，共三十階。

　　勛官有文勛、武勛之分。文勛授予五品以上、六年考績合格的文官，從正一品左、右柱國至從五品協(xié)正庶尹，共十等。武勛授予武官，從正一品左、右柱國至從六品武騎尉，共十二等。

　　宗室封爵有親王、郡王、鎮(zhèn)國將軍、輔國將軍、奉國將軍、鎮(zhèn)國中尉、輔國中尉、奉國中尉八等。親王府設王府官，有長史司(文職)、護衛(wèi)指揮使司(武職)、儀衛(wèi)司(侍衛(wèi)儀仗)、承奉司(宦官)。長史司長官為左右長史，下設審理、典膳、奉祠、典樂、典寶、紀善、良醫(yī)、典儀、工正、伴讀、教授等官。尚公主者稱駙馬都尉。公主府設中使司，以宦官充任。

　　功臣、外戚封爵有公、侯、伯三等。功臣爵位可以世襲，外戚爵位一般不能世襲。功臣封號有四等，開國功臣稱開國輔運推誠，跟隨成祖起兵稱奉天靖難推誠，其他稱奉天翊運推誠、奉天翊衛(wèi)推誠。武臣在封號下加宣力武臣，文臣在封號下加守正文臣。

　　宗室百官的俸祿以石計算。最初宗室給祿米，以后又間以給鈔。百官俸祿米鈔兼支。官員兼職，俸祿隨之增加。但兼官多為高級官吏，中下層官吏往往因俸祿折錢，鈔值日跌，實際收入降低?？偟膩碚f，明朝官吏的待遇在歷朝中是最低的。

元朝的前身是蒙古汗國，由成吉思汗所建。當時官制比較簡單，實行領主分封制。其辦法是，把全國牧民按地區(qū)編為十、百、千、萬戶，各設長以統(tǒng)領。萬戶長、千戶長都是開國功臣，由成吉思汗任命，占有不等的封地和封戶。封戶平時畜牧生產，繳納賦稅，戰(zhàn)時由領主率領，隨大汗出征。所以，這種領主分封制實質是一種軍政合一的組織。成吉思汗的私人財產和宮廷事務分屬于四個斡耳朵。斡耳朵是宮帳的意思，由成吉思汗四個妻妾分別管理和繼承。成吉思汗的親軍有10000人，稱怯薛軍。怯薛是“番直宿衛(wèi)”的意思，也就是宿衛(wèi)軍。他的成員稱怯薛歹，長官稱怯薛之長。怯薛除保衛(wèi)大汗外，還負責大汗的日常生活，并兼辦公事，處理國務。怯薛組織中為大汗主管文書的官員稱必阇[du都]赤。必阇赤，意為“書史”，也可以參謀國事。司法官稱扎魯忽赤，漢譯為斷事官。元朝統(tǒng)一中國后，國家規(guī)模超過漢、唐，蒙古汗國官制已不適應變化了的形勢，為了行使有效的國家管理，蒙古統(tǒng)治者對歷代中原王朝官制，特別是金朝官制，多所借鑒，形成了頗具特色的元朝官制。

　　(1)中央官

　　元朝中央最重要的機構是中書省、樞密院和御史臺。

　　元朝不采用隋唐確立的三省制度，而是沿用金朝尚書省制度，更名為中書省。中書省是由蒙古汗國時侍衛(wèi)官必閣赤演化而來，又稱都省，為管理全國政務的最高行政機構。中書省名譽上的長官是中書令，由皇太子兼任，稱“行中書令”或“領中書令”，但并不常設，元代只有四個皇太子兼任此職，而且“首居重器，未嘗事事”(《秋澗集》卷八四)，“名雖如是，實則未聞”(《青崖集》卷四)。實際上中書省的長官是右丞相和左丞相，總領省事，裁奪庶政。元制尚右，右丞相地位高于左丞相。平章政事是丞相的副貳，左右丞、參知政事為執(zhí)政官，統(tǒng)稱宰執(zhí)。又有參議中書省事，掌管左、右司文牘，并可參決軍國重事。左、右司，各設郎中、員外郎、都事等官。中書省統(tǒng)領六部。六部皆設尚書、侍郎、郎中、員外郎等。六部職掌與宋朝相仿，惟兵部不掌軍政，只負責郵傳屯牧。至元七年(公元1270年)、至元二十四年(公元1287年)、至大二年(公元1309年)，元朝曾三次設立尚書省，與中書省分權，但時間都不長(三次設置合計八年)，所以終元之世基本上實行的是一省制。

　　需要指出的是，元代宰執(zhí)官名運用十分混亂，原因是相當長時間內被用于賞功加官，到元中期惡性發(fā)展，從京官到外官，從文職到武職，甚至佞倖、僧道之類，往往都被授予宰執(zhí)頭銜，有時前面加“遙授”字樣，有時則徑稱丞相某某、平章某某，職官、加官頗難分辨。直到元朝后期，加官宰執(zhí)頭銜才得到控制。

　　樞密院是最高統(tǒng)軍機構。除怯薛外，“天下兵甲機密之務，凡宮禁宿衛(wèi)、邊庭軍翼、征討戍守、簡閱差遣、舉功轉官、節(jié)制調度，無不由之”(《元史·百官志二》)。最高長官樞密使，也不常設，實際上的長官是知樞密院事，下設同知樞密院事、樞密副使、僉樞密院事、同僉樞密院事、院判、參議等官。元朝樞密院與宋、金樞密院略有不同，即遇有大征伐，另在用兵處分置行樞密院。行樞密院簡稱行院，是臨時性的，事已則罷。元朝軍隊分宿衛(wèi)(戍衛(wèi)京師)和鎮(zhèn)戍(鎮(zhèn)守全國各地)兩大系統(tǒng)。宿衛(wèi)軍又分怯薛和五衛(wèi)親軍。怯薛軍入元后仍然保留，處于功勛軍的地位，設怯薛長，歸皇帝親自統(tǒng)轄。怯薛待遇優(yōu)厚，元朝高級軍政官員多出身于怯薛。所以，官員以怯薛出身者最顯貴。五(左、右、中、前、后)衛(wèi)親軍是中央常備軍，各設都指揮使、副都指揮使等官，由樞密院管轄。鎮(zhèn)戍軍也由樞密院調動，有蒙古軍、探馬赤軍、漢軍、新附軍，其編制為萬戶府、千戶所、百戶所、牌子四級，分別由萬戶、千戶、百戶、牌子頭統(tǒng)率。各級軍官都是世襲，地位高于文官。

　　御史臺是最高監(jiān)察機構。忽必烈曾說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的”(《草木子·雜制篇》)。設官有御史大夫、御史中丞、侍御史、治書侍御史。元代御史臺地位高于唐、宋，一改以往以低品位官員監(jiān)察高品位官員的傳統(tǒng)。御史臺直屬機構有殿中司和內察院。殿中司設殿中侍御史，主管檢查朝廷禮儀、考核京官。內察院設監(jiān)察御史，主管刺探舉報各種違法之事，有一定獨立性，稱作天子的耳目之司。元朝還在江南、陜西分設行御史臺。御史臺(內臺或總臺)與江南行臺(南臺)、陜西行臺(西臺)分轄二十二道，腹里與河南、遼陽二行省八道隸內臺，江浙、江西、湖廣三行省十道隸于南臺，陜西、甘肅、四川、云南四行省四道隸于西臺。每道設肅政廉訪司(初設時稱提刑按察司)，置使、副使、僉事、經歷等員。廉訪官分臨所管道監(jiān)察，稱為分司，每年八月至次年四月出巡，監(jiān)察地方官吏，復審案件。元代御史臺可以自選從總臺到肅政廉訪司的官員(需奏皇帝批準)，這在歷朝監(jiān)察官的設置上是絕無僅有的，反映了元朝監(jiān)察制度的特點。

　　元朝是一個開放型的政權，重視利用中外各種宗教加強思想統(tǒng)治，因此設有管理宗教事務的各種機構。最重要的是宣政院和崇福司。宣政院設院使、副使、同知、僉院、同僉、院判、參議等官，主管全國釋教僧徒及吐蕃事務。吐蕃著名佛教領袖八思巴曾為宣政院第一任總領，被尊為“帝師”、“大寶法王”。如吐蕃有事，宣政院另設分院往治。崇福司，一度改稱崇福院，掌管也里可溫(基督教)事務，管理本教教士和十字寺(教堂)。設官有崇福使、同知、副使、司丞、經歷、都事、照磨等官。據(jù)考證，元朝有也里可溫教寺院72所。道教則由集賢院兼管。江南道教由皇帝敕封的正一道天師掌領。元朝對各種宗教寺院大加保護，主管祭祀典禮的太禧〔xi喜〕宗禋〔yin因〕院同時負責對寺院的修繕。

　　元朝稱院的機構特別多，主要有兩類。一類設官是院使、同知、副使等。除前面提到的幾個以外，還有宣徽院，掌管皇帝酒膳及朝廷筵宴。光祿寺是宣徽院的子機構。太常禮儀院，掌管禮樂、祭享宗廟社稷、封贈謚號等事。太史院，掌管天文歷法之事。太醫(yī)院，掌管醫(yī)藥和各種醫(yī)藥機構，同時制奉御用醫(yī)藥。將作院，掌管官府手工業(yè)。通政院，掌管全國驛站，后分置大都、上都兩院。典瑞院，掌管皇帝的印璽信物。中政院，掌管皇后宮中財政、營造、供給。儲政院，初名詹事院，掌管輔翼皇太子之事。另一類設官是各種名目的學士。有翰林兼國史院，負責擬寫詔令，纂修國史。蒙古翰林院，負責翻譯文字。集賢院，負責學校和征集人才，同時兼管道教、陰陽、占卜等事。下轄國子監(jiān)和國子學。監(jiān)負責學的教令，設祭酒、司業(yè)、丞等官。學負責教授生徒，以博士領銜管理。又有蒙古國子監(jiān)和蒙古國子學，不隸集賢院，而歸蒙古翰林院管理?？麻w學士院，掌管進呈經史書籍，考校歷史，纂修《經世大典》。下轄群玉內司，掌管圖書寶玩；藝文監(jiān)，主管以八思巴文字翻譯儒學經典。

　　此外，還有稱府、稱寺、稱司、稱監(jiān)的機構。稱府的有大宗正府，設扎魯忽赤若干，由諸王為之長，掌管治理諸王、駙馬以下蒙古、色目人的刑名訴訟，也兼管蒙、漢相關的刑獄。侍正府，設侍正府侍、同知，掌管內廷近侍之事。稱寺的機構設卿、少卿。多為主管斡耳朵的機構。如長慶寺、長秋寺、承徽寺、長寧寺、延徽寺等。蒙元皇帝、皇后的斡耳朵各有私產和人戶，死后由親族繼承。除這一類機構外，還有武備寺，掌管兵器的制造和供應。太仆寺，掌管馬政。尚乘寺，掌管皇帝御用車馬。值得注意的是元朝不設大理寺，以其職掌歸入御史臺。稱監(jiān)的機構有太府監(jiān)，設太卿、太監(jiān)、少監(jiān)，掌管財務庫藏。領內、右、左庫藏。都水監(jiān)，設監(jiān)、少監(jiān)、丞，掌管河堤渠防。又在地方分設大都河道提舉司，山東、河南行都水監(jiān)等機構。秘書監(jiān)，設卿、太監(jiān)、少監(jiān)，掌管圖書。司天監(jiān)，設提點、監(jiān)、少監(jiān)，掌管歷象研究及教學。又有回回司天監(jiān)，設官同司天監(jiān)，是少數(shù)民族星象學者觀察天象的專門機構。設司的機構有大司農司，設大司農、卿、少卿，掌管農桑、水利及賑濟之事。大都(今北京)留守司，設留守、同知、副守，掌守衛(wèi)京城。

　　(2)地方官

　　元朝地方有兩個系統(tǒng)，一是行省系統(tǒng)，一是土司系統(tǒng)。

　　行省，即行中書省，也簡稱省。元朝以大都為都城，稱河北、山東、山西之地為“腹里”，直屬中書省管轄。腹里之外，分設嶺北、遼陽、河南、陜西、甘肅、四川、云南、湖廣、江西、江浙等十個行省?！笆　?，最初是官署名，如中書省。行省是中書省分出來的地方最高一級行政機構，設官同中書省，亦有丞相、平章、右左丞、參知政事、郎中、員外郎、都事等。這種制度是從金朝學來的，金朝叫行尚書省，是臨時的，不常設；元朝定型為常設的機構。以后，行省又演化為大行政區(qū)的代名詞。明、清時候，行省作為官署名不復存在，但作為大行政區(qū)的代名詞則沿用下來。行省下是路、府、州、縣。路分上路和下路，滿10萬戶為上路，不及10萬戶為下路，地理位置重要的地方，不論人口數(shù)亦可置上路。路設總管府，長官稱達魯花赤，總管副貳。下有同知、治中、判官、推官等官，下轄儒學(學校)、司獄司、織染局、雜造局、錄事司等分管各項專門事務的部門。府的設置不普遍，有的直屬中書省，有的隸屬于行省，有的隸屬于路。府之下有的直轄州縣，有的不轄州縣。府設達魯花赤、知府(或府尹)為長官，又有同知、判官、推官、知事、提控案牘等員分管各項具體事務。州按所轄民戶多少分為三等，江南、江北標準不一。江南50000戶以上為上州，30000戶以上為中州，不及30000戶為下州。江北15000戶以上為上州，6000戶以上為中州，不及6000戶為下州。州設達魯花赤、知州為長官，其他設官如同府制。縣也按所轄民戶多少分為三等。江南以30000戶以上、10000戶以上、10000戶以下劃為上、中、下縣。江北以6000戶以上、2000戶以上、2000戶以下劃為上、中、下縣?？h設達魯花赤為長官，下設縣尹、縣丞、主簿、尉、典史等官。在比較重要的地方設巡檢司，如浙江行省泉州路設有澎湖巡檢司，管轄澎湖、琉球(今臺灣)等地。

　　土司設置于邊陲少數(shù)民族地區(qū)。有宣慰司、宣撫司、安撫司、招討司、元帥府、萬戶府、千戶所等機構。設宣慰使、宣撫使、安撫使、招討使、元帥、萬戶、千戶等官，由少數(shù)民族首領擔任。有的土司設在行省之內，如湖廣、云南、遼陽等行??；有的設在行省之外，如維吾爾、吐蕃等。元朝土司的設置，是唐朝羈縻州縣的進一步制度化，以后為明、清兩朝繼承下來，對鞏固祖國的統(tǒng)一很有作用。

　　元朝以蒙古族為統(tǒng)治民族，把人戶分為蒙古、色目、漢人、南人四等。四等人戶在政治待遇上顯分優(yōu)劣，從中央官到地方官的設置上都有突出的反映。高級官員基本上為世襲蒙古、色目貴族和極少數(shù)漢人官僚所壟斷，而漢人官僚也往往充任副職。如中書省，右丞相必須是蒙古人，色目人可任左丞相，而漢人只能任平章政事。有元一代，非蒙古人做丞相的只有三人。御史臺也是一樣，“臺端非國姓不以授”(《元史·太平傳》)。臺端，指御史大夫。國姓，指蒙古人。至于地方行中書省長官丞相、平章政事，更是非蒙古人不任。元朝還有一個特殊的官名“達魯花赤”，蒙古語“鎮(zhèn)守者”的音譯，按規(guī)定由蒙古人(偶有色目人)擔任。中央許多機構，地方路、府、州、縣，非蒙古軍的萬戶府、千戶所，都設有此官。達魯花赤的設置，也體現(xiàn)了強化蒙古貴族統(tǒng)治的特點。

西夏是黨項羌建立的國家，創(chuàng)建者為拓跋部的李元昊。黨項早在隋代開始“歸化”中原王朝，李元昊的先祖在唐代被封為夏州定難軍節(jié)度使，賜姓李。元昊之父德明也曾被宋朝封為西平王。李元昊于公元1038年稱帝，國號大夏，因其在遼、宋西面，故史稱西夏。西夏以興慶府(今銀川市)為都城，統(tǒng)轄包括今寧夏、陜西、甘肅、青海和內蒙的一部分地區(qū)。元昊自稱“兀卒”，也就是“青天子”，意與宋朝“黃天子”并列。在西夏建國前后的十多年中，李元昊在原夏州政權的基礎上，建立了一套模仿唐宋官制的官僚系統(tǒng)。據(jù)《宋史·夏國傳上》記：

金朝官制

金建國之初，推行勃極烈制度。勃極烈是女真語，意思是“治理眾人”，據(jù)滿洲人說，即清代之“貝勒”二字異譯，也就是官。金太祖以都(總)勃極烈即皇帝位，太宗以諳版(尊貴)勃極烈居守。其次則有國論(貴)勃極烈(相當于宰相)及左右國論勃極烈(相當于左右相)等，都是政府最重要的官員。所屬各部長官叫孛堇，統(tǒng)領數(shù)部的叫忽魯。以后隨著轄區(qū)的開拓，金朝官制也不斷變化。金熙宗即位后，廢除勃極烈制，全面采用遼、宋官制。設三師(太師、太傅、太保)、三公(太尉、司徒、司空)、三省、六部、御史臺、都元帥府、大宗正府、翰林院、太常寺等。值得注意的是，三省并不是各自分立，門下、中書二省地位低于尚書省，長官也由尚書省官員兼任。實際上是尚書省執(zhí)政，中書省和門下省隸屬于尚書省。到海陵王正隆元年(公元1156年)改革官制，金朝官制才大致固定。設置如下：

　　中央機構重要的特征是不設三省，以尚書一省為最高行政機構。尚書省設尚書令，是最高行政長官；左右丞相、平章政事(一度廢除)，相當于宰相；左右丞、參知政事，相當于副宰相。不過尚書令地位過高，逐漸演化為榮譽職銜，真正統(tǒng)領尚書省的是左丞相。尚書省下又分左、右司，各有郎中、員外郎、都事，分管左、右司事務，并分察吏、戶、禮三部和兵、刑、工三部。六部長官為尚書，下設侍郎、郎中、員外郎。地方如有重大變故，尚書省則向地方派出機構，稱行臺尚書省，也簡稱行省。天德二年(公元1150年)曾一度罷置，但不久恢復。行臺尚書省設官與尚書省相同，惟不置令，級別也低尚書省一級。

　　中央其他機構大體可分為五類。

　　第一類是與軍事相關的機構。樞密院是最高軍事機構，長官是樞密使，下設副使、簽書樞密院事、同簽樞密院事。樞密院與尚書省下的兵部有相互制約的作用，樞密院是軍隊的統(tǒng)率機構，兵部則是軍政事務的管理機構。總的來說，樞密院是受尚書省節(jié)制的。武衛(wèi)軍都指使司，負責守衛(wèi)京城，長官是都指揮使。殿前都點檢司，負責侍衛(wèi)宮廷，長官是殿前都點檢。軍器監(jiān)，主管修治兵器，長官為軍器監(jiān)。

　　第二類是與監(jiān)察、諫議、司法相關的機構。御史臺是最高監(jiān)察機構，長官是御史大夫、副貳是御史中丞。下設侍御史、治書侍御史、殿中侍御史、監(jiān)察御史。登聞檢院，初隸御史臺，負責向皇帝報告尚書省、御史臺處理不當?shù)氖虑?。登聞鼓院，初時亦隸御史臺，負責向皇帝報告御史臺及登聞檢院處理不當?shù)氖虑?。兩院各設知院、同知院事。章宗明昌二年(公元1191年)，登聞檢院、登聞鼓院從御史臺分出，自成獨立機構。諫院是負責向皇帝進諫的機構，有左右諫議大夫、左右司諫、左右拾遺、左右補闕。審官院負責奏駁任命官員中的失誤，設知院、同知院事。大理寺，負責司法刑獄，與宋制相同。

　　第三類是與經濟財政相關的機構。金章宗時候，戶部從尚書省中獨立出來，改稱三司，成為最高財經機構，長官是三司使，宣宗初年罷。勸農使司是主管農業(yè)的機構，長官是勸農使，宣宗時改為司農司。太府監(jiān)是主管國家財用錢谷的機構。少府監(jiān)是主管手工業(yè)生產的機構。都水監(jiān)是主管水利工程等事務的機構。各監(jiān)設監(jiān)、少監(jiān)等官。

　　第四類是與禮儀、教化、文翰等事務相關的機構。有主管禮樂、祭祀的太常寺，主管朝會、筵席、殿庭禮儀和監(jiān)制御膳的宣徽院，主管纂修國史的國史院，主管學校的國子監(jiān)，主管經籍圖書的秘書監(jiān)，主管校譯經史的弘文院。這些機構設官大多與遼、宋相同。

　　第五類是為皇帝家族服務的機構。大宗正府是主管完顏氏皇族事務的機構，設判大宗正府事等官，金章宗時改為大睦親府。衛(wèi)尉司是主管皇后中宮事務的機構，設中衛(wèi)尉、副尉、左右常侍等。宮師府是為皇太子專設的官署，有太子三太三少，下設詹事院，由詹事、少詹事總領東宮庶務。

　　金朝地方分路、府、州、縣四級。有十九路，分以京為名的路和一般的路。金置五京：中都(今北京)、南京(今河南開封)、北京(今內蒙寧城縣)、東京(今遼寧遼陽)、西京(今山西大同)。以這些京為名的路置留守司，主管一路政務，設留守、同知留守、副留守等官。又置按察司，主管一路司法監(jiān)察，設使、副使。兵馬都總管府，主管一路兵馬，設都總管、副都總管等官。一般的路只設都總管府，主管一路軍政。路的治所稱府，府設府尹、同知、少尹等官。金的地方官制較為復雜，以諸京留守司留守帶本府府尹兼本路兵馬都總管為第一級，諸府府尹兼都總管為第二級，諸府府尹不兼都總管為第三級。州分節(jié)鎮(zhèn)州、防御州、刺史州，分設節(jié)度使、防御史、刺史為長官，總領一州軍政。縣一級設令、丞、主簿、尉等。與縣相仿的鎮(zhèn)、城、堡、塞，各設知鎮(zhèn)、知城、知堡、知塞，都是從七品小官。關津路口則設巡檢，負責稽查奸偽盜賊。

　　與州縣并行的還有猛安謀克制度。猛安謀克是女真內部軍政合一的一種組織。金國建國前，猛安是作為部落和部落長的稱謂，謀克是作為氏族和氏族長的稱謂。各部落成年男子平日生產，戰(zhàn)時參戰(zhàn)。建國后，女真軍由猛安(千夫長)、謀克(百夫長)逐級統(tǒng)領。在燕山以南、淮隴以北的廣大地區(qū)，猛安謀克人戶實行計口授田，保聚土地，無事耕作，有事戰(zhàn)斗。猛安、謀克也就既是軍事首領又是行政長官。宣宗以后，猛安謀克逐漸瓦解。

　遼朝初期官制比較簡樸，以后隨著統(tǒng)轄區(qū)域的擴大，逐步形成了一套雙軌官制。所謂雙軌官制，就是在皇帝之下，分設遼官和漢官兩大系統(tǒng)。遼官稱北面官，是契丹自立的制度；漢官稱南面官，是入居漢地以后仿照唐、宋制度而設置的。遼官、漢官官署分設于皇帝牙帳的北面、南面。這種雙軌官制既不同于中國歷史上漢族王朝官制，也不同于以后金、元、清少數(shù)民族建立的王朝官制，在中國官制史上尤具特色。

　　北面官大體可以分為四類：

　　第一類是管理契丹部族事務的機構。契丹建國前分為八部。建國后把八部分編北府、南府。這里說的南府不屬于南面官。統(tǒng)管北府、南府的是北府宰相和南府宰相。北府宰相通常由皇族成員充任，南府宰相由后族成員充任。遼朝皇族為耶律氏，后族為蕭氏。皇帝稱天皇帝，皇后稱地皇后。地皇后權力很大，可參與軍國大政。遼圣宗母承天皇后蕭綽，“裁決國事”長達40年之久，是中國歷史上很有影響的女后。耶律氏原屬迭剌部，其軍事長官為夷離堇〔jin錦〕，建國后分設北院大王和南院大王，職位僅次于兩府丞相。兩院大王平時居朝中參政，另設知兩院大王事等官，管理部族軍民事務。

　　第二類是管理皇族、后族事務的機構。大惕隱司，設惕隱、知惕隱司事、惕隱都監(jiān)，掌皇族之政教。大國舅司，設常袞〔gun滾〕、太師、太保、太尉、司徒、司空等官，掌后族事務。又有北、南宣徽二院，北院設知北院宣徽使、知北院宣徽事、北院宣徽副使、同知北院宣徽事，南院亦如之。掌北、南二院御前祗〔zhi支〕應之事。

　　第三類是政務機構。在北面官中，北樞密院地位最高、權力最大。設北院樞密使、知北院樞密使事、知樞密院事、北院樞密副使、知北院樞密副使事、同知北院樞密使事、簽書北樞密院事。北樞密院最初為軍政機構，掌握軍權，以后發(fā)展到司法、刑獄、賦役、職官無所不統(tǒng)，成為實際的宰輔機構?；实鄣闹剂钔ㄟ^北樞密院傳達兩府宰相，并直至各個部落。夷離畢院是掌管刑獄司法的機構。設夷離畢、左右夷離畢、知左右夷離畢事。大林牙院是主管起草文書、詔令的機構。與南面官中的翰林院相同。設都林牙、林牙承旨、林牙等官。敵烈麻都司是負責禮儀的機構。設敵烈麻都、總知朝廷禮儀、總禮儀事等官。此外還有大于越，位高而不任事，為功高年長者的尊號。終遼之世，只有極少的人得此尊稱。

　　第四類是軍職機構。北面軍官按宮帳、部族、屬國等各自為軍。設天下兵馬大元帥、副元帥，由太子、親王擔任。各軍設大將軍府，分統(tǒng)所治軍之政令。大元帥，后期不常設?；实塾惺绦l(wèi)親軍，設侍衛(wèi)太師、太保、司徒、司空等官。又有宿衛(wèi)司，設總宿衛(wèi)事、總知宿衛(wèi)事。宿直司，設詳穩(wěn)、都監(jiān)、將軍等。

　　遼朝初建時，朝官中設有政事令、左右尚書和漢兒司。政事令相當于中原王朝的宰相，左右尚書相當于副相，漢兒司主管漢族事務。遼太宗時，在漢兒司的基礎上設置南樞密院，取得燕云十六州后，又設三省、六部、御史臺、諸寺、諸院、諸衛(wèi)，大都效法唐制，兼采宋制，從而形成了南面官系統(tǒng)。與北面官相同，南面官中最重要的是南樞密院。南樞密院設官與北樞密院相同，掌管漢軍兵馬之政，下設吏房、兵刑房、戶房、廳房等機構。尚書省最初由南樞密院兼任，以后獨立出來，置尚書令、左右仆射、左右丞，下設吏、戶、禮、兵、刑、工六部。中書省初名政事省，中書令稱政事令，中書舍人稱政事舍人，興宗時正式改名中書省。門下省長官為侍中，典司禮儀之事。三省權力遠不如唐代。南面官中比較重要的是翰林院。翰林院是掌管起草漢字文書、詔令的機構。設總知翰林院事、翰林學士、翰林學士承旨、翰林應奉、翰林待詔。契丹人任翰林職的稱南面林牙。南面官不全是漢人，也有契丹人。

　　遼朝設有五京，即上京臨潢府(今內蒙古巴林左旗)、中京大定府(今內蒙古寧城縣大明城)、東京遼陽府(今遼寧遼陽市)、南京析津府(今北京市)、西京大同府(今山西大同)。遼的五京不是王朝的政治中心。遼前期的皇都上京和圣宗以后被稱為都城的中京，都是名義上的國都。這是因為遼朝的政治中心在捺缽。捺缽，指遼皇帝四時外出漁獵時設立的行帳。宋人記載譯為“行在”。圣宗以后形成定制：春捺缽在長春州魚兒泊，夏捺缽在永安山或炭山，秋捺缽在慶州伏虎林，冬捺缽在永州廣平淀。遼朝皇帝一年四季往返于四時捺缽，北南面官各機構主要成員，都隨同皇帝在捺缽。冬、夏遼帝還要在捺缽召集北南臣僚會議國事。所以五京實際上是各自所在地區(qū)的行政中心。圣宗以后的中京也只有部分官員留守，處理一般事務。東、中、南三京各設宰相府，有左右相、左右平章政事。五京皆設留守司，為南面官。五京轄區(qū)稱道，有上京道、中京道、東京道、南京道和西京道。契丹族主要分布在上京道、中京道，按部族管理，首領稱令穩(wěn)。圣宗時候有五十一部，首領改稱節(jié)度使。此外還有一種特殊的建置，稱頭下(或投下)軍州。這是遼朝諸王、外戚、大臣及諸部將以俘掠的人口，建立起州縣，集中奴役的一種形式。頭下軍州的節(jié)度使、刺史由中央任命，其他官員則由投下主自行委任。東京、西京、南京各道沿用唐朝制度，設州縣，州有節(jié)度使、刺史，縣有縣令。

　　遼朝滅亡后，契丹宗室耶律大石在中亞八拉沙袞稱帝，當?shù)氐拇笮⊥醭娂姎w附，史稱西遼。西遼皇帝自稱“葛兒罕”，意為“汗之汗”，駐地稱“虎斯斡耳朵”，即契丹皇帝的屯營。西遼王朝通過汗國的可汗及各部族首領管理各地，同時派沙黑納(少監(jiān))對各地實行監(jiān)督。

五代十國(公元907—979年)是連結唐、宋兩大王朝的五個小朝廷和十個割據(jù)政權。五代指后梁、后唐、后晉、后漢、后周。除后唐建都洛陽外，其余都建都開封。十國指吳、南唐、吳越、閩、南漢、楚、南平、前蜀、后蜀、北漢。除北漢在北方，其余九國都在南方。

　　五代設官，大體沿用唐制。三師三公為加官。行政官以同中書門下平章事為宰相。在唐代，特別是高宗以后，凡為宰相者，必加“同中書門下三品”、“同中書門下平章事”，是為職銜，不是正式官稱，直到五代后晉才正式升為正品，從而正式確立了以同中書門下平章事為首腦的宰相體制。三省六部、御史臺、諸卿監(jiān)的設置變化不大，惟不如唐朝之全。唐后期宦官權力很大，五代宦官勢力有所削弱。后梁不用宦官掌樞密，改樞密院為崇政院，設院使，任士人，備皇帝顧問。后唐恢復樞密院，設院使、副使。后唐莊宗時候，用武臣為樞密使，從此，文事任中書，武事任樞密。樞密使分宰相事權，有“樞相”之稱。五代以“使”名官的現(xiàn)象相當普遍，據(jù)《五代會要》所記，有30多種。重要的是三司使。唐代管理財政的使職很多，順宗、憲宗時候，曾一度將戶部、度支、鹽鐵轉運三使合為一個部門，稱“三司”。凡任三司使者，同時任相，稱“計相”。后梁設建昌院掌財政，置判建昌院，或建昌宮使。后改租庸使。后唐時候恢復三司使，財政大權仍歸于三司。三司使作計相，與中書、樞密并重。地方重要的是節(jié)度使。節(jié)度使都有親兵，稱“牙兵”。牙兵由都押衙(或牙)、押衙統(tǒng)領。在朝代的更迭中，節(jié)度使起重要作用。地方仍分州、縣兩級。州設刺史，縣設縣令。重要的城市設府。軍事要地設大都督府。此外，還有一些地方設軍，成為一級行政機構。

　　五代軍隊分寄于方鎮(zhèn)，京師惟用禁軍。后梁建國，朱溫以其牙兵改組為侍衛(wèi)馬步軍，定為六軍。六軍名號多有變更。統(tǒng)六軍者稱侍衛(wèi)親軍都指揮使。又有廳子都(都，是軍事單位)，為親軍一支，負責帳前宿衛(wèi)，由都將、都頭統(tǒng)領。后唐亦設侍衛(wèi)親軍，為中央禁軍之一種，由侍衛(wèi)親軍馬步都指揮使總領，其下分置侍衛(wèi)馬軍都指揮使、侍衛(wèi)步軍都指揮使，分領馬軍、步軍。后晉廢除六軍諸衛(wèi)制度，禁軍完全納入侍衛(wèi)親軍系統(tǒng)，由侍衛(wèi)馬步軍都指揮使、侍衛(wèi)馬步軍都虞候統(tǒng)率。后周時禁軍又分為殿前司和侍衛(wèi)司兩個系統(tǒng)。殿前司統(tǒng)殿前諸班。殿前諸班是由現(xiàn)有禁軍中選拔出的精銳組成，同時又招募國內勇士，加以充實。設殿前都指揮使、副都指揮使、都虞候等官。侍衛(wèi)司有侍衛(wèi)親軍馬軍、侍衛(wèi)親軍步軍，設都指揮使、副都指揮史、都虞候分掌?？傤I禁軍及統(tǒng)率出征各軍的最高指揮官是殿前都點檢。趙匡胤即以此職策動兵變，黃袍加身，取代后周，建立了宋朝。

　　十國官制也效仿唐朝。各國一般都設有省、臺、寺、監(jiān)等機構，官名有平章事、尚書、侍郎、樞密使、翰林學士、御史、郎官等。有的還設有丞相，有的不稱丞相，而稱參知政事、參相府事。地方州、縣仍設刺史、縣令，上面也有節(jié)度使等。

　　總之，五代十國大多由方鎮(zhèn)起家。當時有一句話可以概括這種情況：“天子，兵強馬壯者當為之”(《舊五代史·安重榮傳》)。新朝皇帝及其官僚骨干，往往就是昔日最有兵權的節(jié)度使和他們的幕僚。

隋朝官制

隋朝(公元581—618年)是一個短暫的王朝，但其官制卻在中國古代官制史上占有重要的地位。它集漢魏以來官制變革之大成，使之規(guī)范整齊，為以后唐宋官制的發(fā)展奠定了基礎。

　　(1)中央官

　　隋朝中央機構主要由三師、三公、五省、三臺、九寺、五監(jiān)組成。

　　三師，指太師、太傅、太保，既無職事又無僚屬，只用以表示對大臣的尊崇。

　　三公，指太尉、司徒、司空，雖可參議國政，但其位常缺。

　　五省，隋文帝時指尚書省、門下省、內史省、秘書省、內侍省，隋煬帝時改內侍省為長秋監(jiān)，另設殿內省，仍為五省。尚書省是最高行政機構。名義上的長官是尚書令，但不輕授，實際上由左、右仆射分職治事。下設吏部，主管文官的選用和考課；禮部，主管學校和禮樂；兵部，主管軍籍和馬政；都官部(后改刑部)，主管司法刑政；度支部(后改民部)，主管國家財稅；工部，主管工程建設。六部之長稱尚書。每部又有四司，凡二十四司。隋初司官有侍郎、員外郎。煬帝時候，以侍郎為六部尚書的副職，各司設郎、承務郎。內史省是中樞制令機構，前身是中書省，隋朝因諱改稱。長官是內史令，其屬有侍郎、舍人、通事舍人(煬帝省)、起居舍人(煬帝增)、主書錄事。隋初門下省是侍奉諫議機構。長官是納言，副職是給事黃門侍郎，煬帝時候去掉“給事”二字，另加置給事郎，屬官有錄事、通事令史。又有諫議大夫、散騎常侍等，均為諫官。煬帝不喜人諫，省革。隋初，門下省還統(tǒng)有殿內等局，負責皇帝的日常生活。煬帝時另設殿內省，長官是監(jiān)、少監(jiān)，于是侍奉皇帝日常生活的職能從門下省分出。此后，門下省的主要職能是審復內史省詔令。秘書省是管理經籍的機構，設監(jiān)、少監(jiān)，屬官有丞、郎、校書郎、正字、錄事等。下領著作曹、太史曹。著作曹負責修撰國史，太史曹負責天文歷法。以上五省中，最重要的是尚書、內史、門下三省。三省長官同秉大政，都是宰相。至此，中央核心機構完成了從秦漢三公九卿制向三省六部制的過渡。特別是尚書省下六部二十四司的行政格局，更為唐以后各代相沿不改。

　　三臺是御史臺、謁者臺和司隸臺。御史臺是監(jiān)察機構，長官是御史大夫，屬官有治書侍御史、侍御史、殿中侍御史(煬帝省革)、監(jiān)御史。謁者臺、司隸臺為煬帝所設，分御史臺之權。謁者臺長官為大夫，下設司朝謁者、通事謁者、議郎、通直、將事謁者、謁者，掌管受詔出使，慰撫勞問，同時持節(jié)察授，申奏冤案。司隸臺長官也稱大夫，主要職責是巡察京畿內外，下有別駕二人，分掌巡察京師長安和東都洛陽。刺史、從事，分別負責巡察京師以外全國郡縣。

　　隋文帝設十一寺，煬帝時改并為九寺。九寺是太常寺、光祿寺、衛(wèi)尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鴻臚寺、司農寺、太府寺。分掌禮儀、膳食、禁衛(wèi)、宗室、車馬、刑辟、外蕃朝會、上林、太倉、府庫、京市等事。各寺長官為卿、少卿。下設丞、主簿、錄事。太常寺又有博士、協(xié)律郎、奉禮郎。太仆寺又有獸醫(yī)博士。寺下之機構稱署，惟宗正寺不統(tǒng)署。

　　五監(jiān)是國子監(jiān)、將作監(jiān)、少府監(jiān)、都水監(jiān)、長秋監(jiān)。分掌學校、營造、內府器物、河堤水運、內廷侍奉等事?！吨芏Y·師氏》：“以三德教國子?！编嵭ⅲ骸皣樱浯蠓蛑拥?。”晉武帝據(jù)此語立國子學，隸太常。北齊始獨立為國子寺，隋初仍名寺、學，煬帝時改名國子監(jiān)。設祭酒、司業(yè)等官。將作監(jiān)設大監(jiān)、少監(jiān)。少府監(jiān)、都水監(jiān)，皆設監(jiān)、少監(jiān)。長秋監(jiān)設長秋令、少令。

　　九寺五監(jiān)與尚書省六部二十四司有些職能似有重復，但側重點不同，后者從制令角度總領行政事務，前者是具體辦理所屬事務。如禮部掌禮樂典章制度，但行大禮大祭時，一應器物、人員的安排，則由太常寺承辦。這種分工一直延續(xù)到明清。

　　隋朝禁軍承北周府兵制，至煬帝時演變?yōu)樽笥荫葱l(wèi)、左右驍衛(wèi)、左右武衛(wèi)、左右屯衛(wèi)、左右御衛(wèi)、左右候衛(wèi)及左右備身府、左右監(jiān)門府，統(tǒng)稱十六衛(wèi)府。各衛(wèi)設大將軍、將軍。其中十二衛(wèi)統(tǒng)府兵。軍府初稱驃騎府，煬帝時改名鷹揚府。設鷹揚郎將、鷹擊郎將，軍人稱衛(wèi)士。四府不統(tǒng)府兵，各設郎將，負責侍衛(wèi)皇帝和門禁守衛(wèi)。

　　東宮官屬制擬中央官制。設太子太師、太子太傅、太子太保、太子少師、太子少傅、太子少保，簡稱太子三太三少，負責輔導太子。下統(tǒng)門下坊，擬門下省，設左庶子，領司經等局；典書坊，擬內史省，設右庶子；家令寺、率更令寺、仆寺，制擬中央諸寺諸監(jiān)；十率府(指左右衛(wèi)率、左右宗衛(wèi)率、左右虞候開府、左右內率、左右監(jiān)門率)，制擬十六衛(wèi)府。東宮官多由朝官兼領。

　　(2)地方官

　　隋初，地方分州、郡、縣三級。開皇三年(公元583年)改為州、縣兩級。州設刺史，縣設縣令。大業(yè)三年(公元607年)，又改州為郡?？ぴO太守。設刺史的時候，屬官有長史、司馬及諸曹屬。設郡守的時候，屬官有贊務(后改丞)、通守。刺史典兵，太守不典兵，別置都尉領兵。河南、京兆俱稱尹，煬帝時加置內史，位次于尹?？h令下有丞、尉、功曹、主簿。隋朝地方官制最重要的特點就是改變了秦漢以來地方官自聘僚佐的慣例，長官、佐官一律由中央任免，從而加強了中央對地方的控制。

　　此外，地方還有行臺和總管府的設置。行臺是中央尚書省在地方的派出機構，全稱行臺尚書省。設尚書令、左右仆射等。行臺轄區(qū)廣，事權重，以皇子或親王任行臺尚書令。后罷廢?？偣芨?，設總管，掌一州或數(shù)州軍政事務，權任亦重。煬帝時候，廢除總管府。

　　(3)品階、勛官、散官

　　隋初，官品沿用北魏制度，分九品三十階。煬帝時候更定為九品十八階，即每品分正、從兩階。各官俸祿，京官以品階為等級。地方刺史(郡太守)、縣令依所治人戶多寡為等級。俱以石為計算單位。俸祿之外，官員又有職分田。

　　勛官授予有功之臣，分十一等：上柱國、柱國、上大將軍、大將軍、上開府儀同三司、開府儀同三司、上儀同三司、儀同三司、大都督、帥都督、都督。

　　散官授予品望高貴的大臣，為加官。有特進、左右光祿大夫、金紫光祿大夫、銀青光祿大夫、朝儀大夫、朝散大夫等。隋制，有具體職責的官員稱職事官，無者稱散官。職事官也叫流內官。胥吏雜色人等任職，只能任流外官或視流外官。流外官與視流外官晉升流內官稱“入流”。

自西晉八王之亂(公元291—306年)后，我國北方先后出現(xiàn)了大小不等的20多個區(qū)域性政權，史稱“五胡十六國”。十六國時期的官制基本上有兩種類型。一種是漢人或受漢族文化影響較深的少數(shù)民族建立的政權，大多模仿西晉官制。另一種是內遷較晚、保留本民族特點較多的少數(shù)民族建立的政權，實行“胡漢分治”的體制，即以“胡官”管理本族，以類似西晉的官制管理新開拓區(qū)域，兩套官制雜糅并存。直到北朝，北方官制才又趨于統(tǒng)一。北朝包括北魏(公元386—534年)、東魏(公元534—550年)、西魏(公元535—556年)、北齊(公元550—577年)、北周(公元557—581年)。

　　北魏官制大體可分為三個階段。

　　第一個階段是道武帝稱帝前后。道武帝曾行漢制，用漢族士人，建立尚書、中書、門下三省之類的官屬，但不常設置，往往徒有虛名，真正占主導地位的是鮮卑官制。鮮卑官制中高層次的官位有八部大夫、散騎常侍、待詔等官。八部大夫，設于皇城四方(東、西、南、北)四維(東南、西南、東北、西北)，位比八座，也稱八國常侍。散騎常侍、待詔等是內侍官，負責侍從護衛(wèi)，傳宣命令，有時也參謀議政。

　　第二個階段是太武帝時期。《南齊書·魏虜傳》記：

　　佛貍(即太武帝)置三公、太宰、尚書令、仆射、侍中，與太子共決國事。殿中尚書知殿內兵馬倉庫，樂部尚書知伎[ji技](指歌舞女子)樂及角史(類似今軍樂隊)伍伯，駕部尚書知牛馬驢騾，南部尚書知南邊州郡，北部尚書知北邊州郡。又有俟[si四]勤地何，比尚書；莫堤，比刺史；郁若，比二千石；受別官，比諸侯。諸曹府，有倉庫，悉置比官。皆使通虜漢語，以為傳驛。蘭臺置中丞、御史，知城內事。

　　南邊州郡指漢族聚居區(qū)，北邊州郡是鮮卑等少數(shù)民族居住區(qū)。從南、北兩部尚書的設置上可以看出，當時北魏實行的是胡漢雙軌運行的管理機制。

　　第三個階段是孝文帝時期。孝文帝勵精圖治，主張漢化，對官制也進行了較大的變革。當時北魏尚書、中書、門下三省及諸卿設置齊備，設官一準南朝，以為永制。

　　北魏官制中最有特色的是尚書省的議政制度。北魏議政方式強調的是集體。有八座即尚書令、仆射及諸曹尚書議事的方式，也有擴大到丞、郎中的博議方式，更有尚書省與門下省、中書省等機構的合議方式。特別是最后一種議政方式，對隋唐三省制度的發(fā)展有著極其深遠的影響。北魏御史臺長官不稱御史中丞，而稱御史中尉。增設的機構有中侍中省和昭玄寺。中侍中省是近侍機構，以中侍中、中常侍為長官，其下有中給事中，領中尚藥、中尚食、內謁者諸局。昭玄寺是管理佛教事務的機構，以大統(tǒng)、統(tǒng)為長官。封爵實行五等爵制。地方仍分州、郡、縣三級。此外又有行臺之設。魏晉南朝也有行臺的稱謂，是尚書行臺的簡稱，一是指尚書臺隨同皇帝出行，二是指流亡中的臨時尚書臺。北魏后期出現(xiàn)的行臺，則是作為中央的派出機構，對地方擁有指揮權。設有東道(徐州)、西道(關右)、南道(荊州)、北道(并州)四大行臺。行臺逐漸發(fā)展成為州上的行政區(qū)。北魏官秩變化較大，分九品，每品各置正、從，四品以下，每品正從再分上、下階，凡三十階?！段簳す偈现尽氛f：“前世職次皆無正從品，魏氏始置之，亦一代之別制也?！睂笫烙绊懞艽蟆?/p>

　　此外，北魏官制值得注意的是后期丞相、大丞相、相國等官位的復出。這些官位皆非尋常人臣之所居，往往是掌握朝中軍政實權的大臣自命，如高歡、宇文泰。以后東魏、北齊、西魏、北周，以及楊堅取代后周，建立隋朝，皆由此而起。

　　東魏官制與北魏相同，變化極小。北齊官制中最突出的是列卿各機構正式改名為寺。有太常、光祿、衛(wèi)尉、太仆、大理、鴻臚、司農、太府、國子、長秋、將作、昭玄十二寺。太常至太府各寺的長官稱卿、少卿，國子寺的長官稱祭酒，長秋寺的長官稱卿、少尹，將作寺的長官稱大匠，昭玄寺的長官稱大統(tǒng)、統(tǒng)。寺，秦漢以來作為列卿官署所在地的通稱，從北齊起，正式成為一部分國家機構的名稱。需要說明的是，古代一部分國家機構稱寺，佛教廟宇也稱寺，兩者之間有何種關系？據(jù)說漢明帝的時候，天竺(今印度)僧人迦[jia加]葉摩騰和竺[zhu竹]法蘭經西域用一匹白馬馱著佛經佛像來到洛陽，住在招待外賓的大鴻臚官邸(寺)，以后迦葉摩騰死于寺中，就改大鴻臚官邸為佛教徒居所，仍稱寺，并以白馬命名。這就是有名的白馬寺。此后佛教徒所居之地一概稱寺(《石林燕語》)。

　　西魏時候，執(zhí)政的宇文泰曾命蘇綽、盧辯用《周禮》所載官制改造西魏官制。恭帝三年(公元556年)正式實行。第二年，北周取代西魏，官制則不變。官品分為九命，第一品為九命，第九品為一命，以九為上。祿秩以石計算。太師、太傅、太保為三公，正九命。少師、少傅、少保為三孤，正八命。三公三孤皆為“論道之官”，不與實政。中央政務由按《周禮》設置的“六官”主持。所謂六官，指天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。六官各置一府，長官稱卿，合為六卿，均正七命。天官府長官大冢宰卿，地官府長官大司徒卿，春官府長官大宗伯卿，夏官府長官大司馬卿，秋官府長官大司寇卿，冬官府長官大司空卿。六卿主持中央政務。天官府統(tǒng)司會、宗師、左右宮伯、御正、納言、膳部、太醫(yī)、太府、計部等。地官府統(tǒng)民部、載師、師氏、保氏、司倉、司門、司市、虞部等。春官府統(tǒng)司宗、守廟、典祀、內史、禮部、太中、樂部、太卜、太祝、司車輅等。夏官府統(tǒng)司馬、職方、吏部、司士、司勛、左右武伯、兵部、大馭、司右、司射、駕部、武藏等。秋官府統(tǒng)司憲、刑部、掌朝、布憲、蕃部、賓部、司要、司調、田正、司隸等。冬官府統(tǒng)工部、匠師、司木、司土、司金、司水、司玉、司皮、司色、司織、司卉等。分設上大夫、中大夫、大夫、上士、中士、下士。北周初年和北周末年，天官府權力極大，其余五府之事總于天官。此外還有大前疑、大右弼、大左輔、大后丞(以上稱四輔)、大丞相、總管等官稱。后周改革官制與王莽改官制一樣，充滿著復古思想，但魏晉以來三省制度的發(fā)展已不可逆轉。即使在后周官制中也依然存在著三省制度的內涵。天官府的御正上大夫掌出納詔命，春官府的內史上大夫“朝政機密，并得參詳”，相當于中書省監(jiān)、令之任。天官府的納言大夫，掌侍從左右，亦參與機密之事，相當于侍中之任。六官的地位實與尚書八座的地位相當。所以隋代北周后，首除六官，恢復三省，并非偶然。北周地方分州、郡、縣三級。除雍州(治今陜西西安市西北)設州牧外，各州設刺史?？こ┱自O尹外，各設太守。縣設令。州、郡、縣各以民戶多少分為五等，決定命官高下。軍制亦仿周官六軍之制，把十二軍鮮卑禁旅改為六軍，六軍分統(tǒng)于六柱國，每軍設兩個大將軍，每個大將軍督兩開府，共二十四開府，開府下又有郎將，稱之為府兵制。西魏時掌握實權的宇文泰與宗室元欣都是柱國，與六軍柱國合起來為八柱國。

南朝，指東晉之后偏安江左的四個王朝，即宋(公元420—479年)、齊(公元479—502年)、梁(公元502—557年)、陳(公元557—589年)。從形式上看，南朝官制基本沿用魏晉制度，所以《隋書·百官志》上說：“魏晉繼及，大抵略同(指與東漢官制)。爰及宋齊，亦無改作。梁武受終，多循齊舊。陳氏繼梁，不失舊物?！钡珡墓賳T實際權力的運作看，又有明顯的變化。變化最大的是中書省。自劉宋以后，中書監(jiān)、令雖仍由門閥士族出身的官員擔任，但實權逐漸轉移于中書舍人。這是因為南朝建國的幾個皇帝都是寒門出身的武將，對士族出身的尊官無法指揮，不得不引用寒門出身、地位較低的中書舍人，寄以腹心之任。所以，宋、齊、梁、陳四朝的中書舍人號為“恩幸”，擁有很高的權威。中書舍人往往又兼任員外散騎侍郎、給事中，這樣，中書、門下兩省皆在“恩幸”的掌握之中。故清朝學者趙翼概括南朝官制的特點是“寒人掌機要”(《廿二史札記》卷八)。這一特點反映了當時社會士族衰落，寒族崛起的趨勢。

　　其次是門下省。門下省長官仍為侍中。宋文帝元嘉初年，侍中地位“冠冕一時”(《宋書·殷景仁傳》)，權勢甚重。以后逐漸受到冷落，大權旁落。南朝又從門下省分立集書省，以散騎常侍為長官，其下有通直散騎常侍、員外散騎常侍、散騎侍郎、給事中、奉朝請等。門下省的主要任務是“封璽書”，即下行詔敕經過門下省審核，畫可后付相關機構執(zhí)行。集書省“省諸奏聞文書，意異者，隨事為駁”(《隋書·百官志》)，也就是說，上行文書要經過集書省的審駁。不過門下省也好，集書省也好，南朝皇帝并不授給侍中、散騎常侍以實權。掌握實權的是員外散騎侍郎和給事中。這兩個職位往往由中書舍人兼任，所以門下省大權也歸于“恩幸”之手。直到隋朝，集書省才又歸并于門下省。

　　南朝尚書省機構設置沒有太大的變化。省中官吏都是門閥中人，朝廷上的尊官。在中書、門下兩省掌握決策、審議職能的情況下，尚書省的權力有所減弱，一般不再當面奏事，也不參與決策中樞的議政，只是以九卿領袖身份處理日常行政事務。不過尚書省畢竟是內外行政事務的匯集處，尚書省令、仆射更是地位尊貴，諸曹尚書“各有恒任”，當皇權有所削弱或新君繼位的時候，皇權下的權力中心往往又復歸尚書省。

　　南朝官制也有不同于魏晉之處。下面分別加以敘述：

　　劉宋設官，雖大略如晉，但所設將軍名號比東晉要繁雜得多。帶將軍稱號不一定統(tǒng)軍，中央要職及地方軍政長官通常都有各種將軍頭銜，將軍稱號成為較高地位的一種標志。中央派往各地的鎮(zhèn)將不用士族，改由諸王充任，皇帝則另派自己的親信充典簽官，代鎮(zhèn)將掌實權或分掌實權，并監(jiān)視鎮(zhèn)將的舉動，稱作“簽帥”。在地方的建置上，劉宋王朝省去許多僑郡、僑縣。在少數(shù)民族地區(qū)設中郎將、校尉等官，如平越中郎將、西戎校尉、南蠻校尉、寧蠻校尉等。在劃分官員的等級上，官品(九品制)與祿秩(石)并用，但高低往往不相應合，較為混亂。

　　齊朝官制變化更小?！赌淆R書·百官志》說：“齊受宋禪，事尊常典，既有司存，無所偏廢?！敝皇窃O官比劉宋更為繁密。官秩用九品制，但州刺史仍稱二千石。

　　梁朝官制較劉宋、蕭齊變化為多。梁武帝在選用官吏上，宗室、士族、寒族并用，使官員的數(shù)量大大增多。顯著的變化有四個方面。第一，梁武帝鑒于宋、齊用典簽官監(jiān)臨諸王，權力雖然集中于皇帝之手，但骨肉相殘，政局不穩(wěn)，于是取消了典簽官監(jiān)臨諸王的體制，使諸王成為握有實權的鎮(zhèn)將。第二，諸卿按春、夏、秋、冬劃分，共十二卿。春卿是太常卿、宗正卿、司農卿。夏卿是太府卿、少府卿、太仆卿。秋卿是衛(wèi)尉卿、廷尉卿、大匠卿。冬卿是光祿卿、鴻臚卿、大舟卿(原都水使者)。第三，宮職中大長秋掌管宦者。太子宮增設東宮常侍，例由散騎常侍兼領。第四，職爵秩繁雜。梁朝除王之外，實行公、侯、伯、子、男五等爵制。官員等級以品級與祿秩并行。天監(jiān)七年(公元508年)，又定百官九品為十八班。如丞相、太尉等為十八班，尚書令為十六班，中書監(jiān)為十五班，御史中丞為十一班，郡太守為十班，縣令、長為七班。武職將軍號一百二十五種，分為十品、二十四班。不入十品的將軍，另分為八班，共有名號十四種。普通三年(公元522年)，又置將軍號一百種。大通三年(公元529年)經修改頒為定制，凡將軍名號二百四十二個，三十四班。這種班與俸祿、官職關系不大，只作為官員升降的順序。

　　陳朝官制承襲梁朝，變動極小，唯品秩立為九品。如尚書令為一品，中書監(jiān)為二品，侍中、散騎常侍、御史中丞三品，郡太守五至七品，縣令、長八至九品。

　　此外，南朝職官有清濁之分。當時所稱的清官、濁官與后世清官、貪官不是一回事。清官，指職務清要的官位；濁官，指武職或職務繁雜的官位。由濁入清，則是官員們所企盼的。這種官分清濁的現(xiàn)象，在北朝也同樣存在。

兩晉官制

兩晉指西晉(公元265-316年)和東晉(公元317—420年)。官制大多遵循曹魏制度。重要官員多來源司馬氏宗室和士族階層。

　　西晉初年不設丞相，八王之亂后才又置丞相，一般由諸王或權力很大的士族擔任。丞相位高權重，《宋書·百官志》說：“自魏晉以來，非復人臣之位矣?！必┫嘀拢兴^的“八公”，即太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司馬、大將軍，由諸王或世家大族充任。八公之下，又有“位從公”之名，始于曹魏。凡開府儀同三司者都是位從公。開府指開設府第，設官建署。儀同三司，指儀仗同于太尉、司徒、司空。多加給各種名號的將軍和光祿大夫，前者是武官位從公，后者是文官位從公。

　　晉朝最重要的機構是尚書臺、中書省、門下省。尚書臺，也叫尚書省，魏晉以來并用，直到南朝后期才固定稱省。晉朝尚書臺組織比東漢、曹魏時候更加嚴密。公卿權重者錄尚書事。尚書令為首，尚書仆射為副。尚書令、仆射辦公處稱都座，有左、右丞。左丞負責尚書臺內部禁令及庶務。右丞負責庫藏廬舍及遠道文書奏章。都座以下有列曹尚書，初設有吏部、三公、客曹、駕部、屯田、度支六曹，后改吏部、殿中、五兵、田曹、度支、左民六曹。東晉則設吏部、五兵、左民、度支、祠部五曹。尚書下有三十五曹郎(尚書郎)。東晉時只設十五曹郎。從組織構成上可以看出，尚書省是朝廷內外、中央地方各項政務的集匯處。尚書臺轉為處理行政事務的機構，中書省就成為機要之司，地位日漸重要。中書省設中書監(jiān)、令。其下有中書侍郎、中書通事舍人?！锻ǖ洹ぶ袝睢氛f：“魏晉以下，中書監(jiān)、令掌贊詔命，記會時事，典作文書，以其地在樞近，多承寵任，是以人因其位，謂之鳳凰池焉。”說明遵照皇帝的旨意制作詔令是中書省的主要職責。《晉書·荀勖[xu序]傳》記，西晉時荀勖任中書監(jiān)24年，專管機密，后改任尚書令。有人向他祝賀，他生氣地回答：“奪我鳳凰池，有什么值得慶賀的！”可見中書省所受皇帝寵任和實際上的權力已經超過了尚書臺。晉朝中書監(jiān)、令大多出自高門華閥，常由三公兼任。如東晉時候領中書監(jiān)的三公有王導、庾亮、謝安、劉裕等人，都是當時朝中握有實權的尊官。門下省由東漢的侍中寺演化而來。前文已述，曹魏的時候已有“門下”之名，西晉正式稱門下省。門下省是皇帝的近侍顧問機構，凡涉及到重要的政令和軍國大事，皇帝一般都要向門下省咨詢。此外，門下省有“駁奏”之權，即尚書臺奏事在呈報皇帝前，須先經門下省審閱，門下省如有不同意見，可以進行論駁，或另擬方案，與尚書臺奏事同呈皇帝定奪。東晉時門下省又有“駁詔”之權，即詔書在下受詔者之前，先下門下省審核，如有不妥，門下省可提出建議，或不下發(fā)，或改詔再發(fā)。門下省長官為侍中，下有給事黃門侍郎、散騎常侍、給事中、散騎侍郎等官。三省各有分工，彼此制衡，是繼宰相制度之后，輔政形式的一個重大變化。

　　兩晉仍設有列卿，但朝中庶政總領于尚書臺，地位明顯下降，職務也有所并省。西晉時候無中尉。東晉時候不設衛(wèi)尉、光祿勛，大鴻臚、太仆、將作大匠也不常設置。御史臺仍以中丞為主官，“督司百僚”(《晉書·傅玄傳于咸附傳》)。晉武帝時，又把謁者臺并入御史臺。西晉仍以宗室、外戚為奉車都尉、駙馬都尉、騎都尉。東晉僅存尚公主者為駙馬都尉。

　　宮職中，太后三卿、皇后卿的設置與曹魏時相同。惟太后三卿的地位不同于曹魏，而與東漢相同。晉武帝時候設太子官，以太子太傅、少傅領之。以后又有師保、詹事等官的設置，但省置不常。屬官有中庶子、中舍人、食官令、庶子、舍人、洗馬、秘書、左右衛(wèi)率、家令、仆等。

　　地方上實行分封制和州郡縣制。晉初，分封皇族27人為諸侯王。王國有大、中、小三等。大國有民20000戶，軍隊5000人；中國有民10000戶，軍隊3000人；小國有民5000戶，軍隊1500人。各王國可以自辟文武官屬，長官稱內史，職如太守。西晉沿用漢魏舊制，置司隸校尉統(tǒng)司州，監(jiān)察京師和所轄各郡。東晉建都于建康(今南京市)，以揚州刺史代司隸校尉。司州之外各州設刺史，郡設太守(京師所在郡稱尹)，縣設令、長。州郡長官通常是一身二任，軍民兩政，渾然不分。絕大多數(shù)州的刺史，乃至郡守，往往帶有都督、將軍的稱號。他們既握兵符，又管民政；既有州郡佐官，又設將軍幕府，文武僚佐，縱橫捭闔[baihe擺盒]。東晉時候，中原士族及其部曲南遷，在江南重置州郡縣，即稱僑州、僑郡、僑縣。

　　西晉封爵除王外，有公、侯、伯、子、男、鄉(xiāng)侯、亭侯、關內侯、關中侯、關外侯等名號。職官等級則品與石混用。俸祿以斛(谷)、匹(絹)、斤(綿)并計。

東漢(公元25—220年)官制承襲西漢官制而有所發(fā)展。從中央官講，三公分統(tǒng)九卿之制仍舊存在，但最重要的在于尚書組織的變化，當時稱作“政歸臺閣”。從地方官講，最突出的是由郡(國)、縣兩級改為州、郡、縣三級。

　　(1)中央官

　　東漢中央官的基本構成仍然是三公九卿。但在新皇帝即位之后，則以太傅或太尉錄尚書事，總攬政務。東漢設太傅，稱上公，位在三公之上，負責輔導皇帝。錄尚書事始于西漢，“錄”，據(jù)《后漢書·和帝本紀》注：“總領之也”，即以本官總領尚書事。由于當時朝政實權轉移到尚書臺，所以太傅錄尚書事位高而任重。不過太傅一職并不常設。

　　上公之下是三公。東漢初年，以大司馬、大司徒、大司空為三公。建武二十七年(公元51年)，光武帝改大司馬為太尉，大司徒、大司空去掉“大”字。三公排列，太尉在前，由丞相演化來的司徒居后，由御史大夫演化來的司空又后。太尉主管兵政，又分領太常、衛(wèi)尉、光祿勛三卿。司徒主管民事，又分領太仆、大鴻臚、廷尉三卿。司空主管重大水土城防建筑工程，又分領宗正、少府、司農三卿。三公各有屬吏長史及諸曹掾、史、屬等。國有大事，三公共同商議。但東漢三公權力遠不如西漢，這不僅從上述職務上可以看出，而且反映在封爵上。西漢初年，相職由列侯充任。武帝時候，雖布衣可以為相，但封相之后必定封侯，所以丞相又稱君侯。東漢自建武十三年(公元37年)大司徒侯霸死后封侯始，三公皆不封侯。實際上三公成為徒有虛名的高官，真正擁有決策權和監(jiān)督百官的執(zhí)行權的是內朝。直到東漢末年，董卓廢少帝，立獻帝，自任相國；建安十三年(公元208年)，曹操秉政，罷三公而置丞相，相權才驟然改變，成為王朝最高權力的實際操縱者，皇帝也在其控制之中。

　　東漢九卿及列卿沒有什么太大的變化，只是尚書組織的地位更加強了，所以當時有“雖置三公，事歸臺閣”的說法。“臺閣”，指宮內辦事處，也就是內朝。光武帝即位，勤于政事，不以實權交給三公，僅以侍從左右的尚書協(xié)助處理政事，于是尚書的權責日益上升，由原來的事務官演化為政務官，尚書臺也就成為東漢中央非常重要的辦事和決策機構。尚書臺以尚書令、尚書仆射為長貳，由左、右丞輔佐，下設六曹尚書。有三公曹，主管年終考課諸州郡事務；吏曹主管選官、祠祀事務；民曹，主管修繕功作、鹽池、園苑等事務；客曹，主管護衛(wèi)皇帝及少數(shù)民族朝賀事務；二千石曹，主管辭訟事務；中都官曹，主管水火盜賊之事。每曹又有侍郎六人，令史三人。尚書令、尚書仆射、六曹尚書合稱八座。皇帝雖也挑選太傅或太尉錄尚書事，無異于自己直接指揮尚書臺，所以政歸臺閣，實際上是皇權進一步得到了加強。

　　東漢皇權進一步加強，還表現(xiàn)在監(jiān)察系統(tǒng)官制的變化上。司空的前身是御史大夫，東漢司空已無監(jiān)察之責。主持監(jiān)察的是御史臺長官御史中丞。御史中丞屬官有治書侍御史二人，掌解釋法律條文；侍御史15人，掌察舉官吏違法，接受公卿、郡吏奏事。侍御史下分令曹、印曹、供曹、尉馬曹、乘曹。東漢御史中丞秩僅千石，但權力卻超過了原來的御史大夫，在朝廷上僅次于尚書令。這是因為御史中丞不再隸屬司空，改隸少府，事實上歸皇帝直屬，成為皇帝直接掌管的、監(jiān)察百官的工具。

　　東漢中葉以后，母后臨朝，外戚執(zhí)政，往往抓住兵權以加強自己的地位，于是將軍職務就顯得格外重要。特別是大將軍多為外戚，常在國都，又錄尚書事，自然成為中央要員。將軍名號與西漢相同。大將軍位在三公之上，與太傅、三公合稱五府。驃騎將軍、車騎將軍位在三公之下。前后左右將軍位在上卿之下，不常設置。其余列將軍，有事則設，因事命號，事已則罷。將軍都有部曲。西漢京軍有八校尉之設，東漢初減并為五校尉。當時人稱五校為五營，即屯騎、越騎、步兵、長水、射聲五營。又置北軍中候以監(jiān)五校。東漢與西漢不同，北軍指五校所率軍隊。東漢不見南軍名稱。東漢初年以后，北軍的名稱也不再見于文獻記載。靈帝時候，又設西園(上軍、中軍、下軍、典軍、助軍、左軍、右軍、佐軍)八校尉，由皇帝直接統(tǒng)領。曹操曾任典軍校尉。

　　(2)地方官

　　東漢地方分州部、郡國、縣三級。

　　京畿地區(qū)稱司隸校尉部。領三輔、三河(河東、河內、河南)、弘農七郡。司隸校尉掌糾察京師百官及所轄附近各郡，相當于州刺史，而且比刺史地位為高，權勢也更為顯赫。司隸校尉常常劾奏三公等尊官，故為百官所忌憚。朝會時，司隸校尉和尚書令、御史中丞均設有專席，當時號稱“三獨坐”。東漢以洛陽為國都，所以河南郡長不稱太守，而稱尹。三輔是皇帝陵廟所在之處，仍稱京兆尹、左馮翊、右扶風，地位高于一般郡，但與西漢比有所下降。

　　司隸部之外，分十二州，州設刺史。西漢時，州為監(jiān)察區(qū)，刺史(西漢末年一度稱州牧)是中央派出的巡視官，無行政權，開始無固定治所和衙門，秋冬出巡，年終回京奏事。東漢初刺史仍稱州牧，但處理郡國事務之權比西漢有所擴大。建武十八年(公元42年)州牧改回刺史。中期以后，刺史又有領兵之制。東漢后期，刺史不僅有固定治所，而且屬吏大量增加，事實上成為凌駕于郡國之上的地方行政長官。靈帝時候，再改刺史為州牧，由一批朝廷重臣出任，“州任之重，自此而始”(《漢書·劉焉傳》)，不少地方的州牧已演變?yōu)閾肀灾氐母顡?jù)勢力。

　　東漢有郡國105個，除司隸部七郡之外，還有98個。其中列郡71個，王國27個?？ぴO太守。建武六年(公元30年)，裁撤郡都尉，并其職于太守，故太守又稱郡將?？h的設置與西漢相同。東漢為了增加稅收，在各地設有鹽鐵諸官。凡郡縣出鹽多的地方，置鹽官，主鹽稅；出鐵多的地方，置鐵官，主鼓鑄；有湖池魚利的地方，置水官，主平水，收漁稅。皇子封王，以郡為國，置傅、相各一人。相如太守。有長史，職如郡丞。中尉負責治安。郎中令負責大夫、郎中等宿衛(wèi)官。仆負責車馬。治書、謁者為侍從官。列侯所食縣為侯國，設相如縣令長，不臣于侯，只向侯納租。

　　東漢為了擴大侯爵，又增進了縣侯、鄉(xiāng)侯、亭侯等爵位，并冠以所食縣、鄉(xiāng)、亭名。后期多為無食邑的虛封。例如關羽被封為漢壽亭侯。漢壽在東漢是縣名，治所在今湖南常德東北。漢壽亭侯也是虛封。列侯就第(退休)后，如受恩遇，可以加官“特進”或“奉朝請”，并以此名義參與朝議。東漢外戚一般為特進侯，未加特進的為朝侯、侍祠侯，外戚、公主子孫在京守祖墳的稱猥[wei委]諸侯。

新朝(公元9—23年)是王莽篡漢所建。王莽對西漢官制大事更易。中央官主要有三公、九卿、六監(jiān)。三公指大司馬、大司徒、大司空。又置三孤卿，即大司馬司允、大司徒司直、大司空司若。同時更名大司農為羲和(后又改稱納言)，大理為作士，太常為秩宗，大鴻臚為典樂，少府為共工，水衡都尉為予虞。納言等官與三孤卿合稱九卿，分屬三公。九卿又各置大夫三人，各大夫又置元士三人，凡27個大夫，81個元士，分理各部門政事。此外，光祿勛改名司中，太仆改名太御，衛(wèi)尉改名太尉，執(zhí)金吾改名奮武，中尉改名軍正。又置大贅官，主管供應御用輿服物用，同時也有典兵之責。六監(jiān)即指司中、太御、太尉、奮武、軍正、大贅，位皆上卿。地方官則分為郡、縣兩級。始建國元年(公元9年)，改郡太守為大尹，郡都尉為大尉，縣令、長為宰。五年后又加以變動，“置卒正、連率、大尹，職如太守；屬令、屬長，職如都尉”(《漢書·王莽傳》)。西漢時的御史在新朝稱執(zhí)法，又置繡衣執(zhí)法，派往郡國糾舉不法。封爵則恢復公、侯、伯、子、男五等爵位，還有辟、任和附城，與西漢相比，真說得上名目繁多了。官秩分庶士、下士、中士、命士、元士、下大夫、中大夫、上大夫、卿九等。

　　新朝官制的特點，《漢書》概括為“慕從古官”，確實，新朝官制有著濃厚的復古傾向。所以新朝滅亡后，這套官制也隨之廢止。但王莽改官制所規(guī)定的“九卿分屬三公”的辦法，則被東漢官制加以吸收。

西漢(公元前206年—公元9年)官制大都沿襲秦朝而略有更異。中央官最大的變化是內朝的形成，地方官最顯著的特點是分封的王國與郡縣并存。

　　(1)中央官

　　中央最高職位仍是三公。

　　西漢丞相，又稱相國。漢哀帝的時候改名大司徒。漢初丞相多是功臣出身，位望甚隆，有所陳請，皇帝無不允從。朝中大政也多出于丞相。丞相之下有主計，一稱計相，負責郡國上計。上計是地方守、相向朝廷申報一年治狀的一種制度。治狀包括郡國一年租賦、刑獄、選舉等情況。朝廷根據(jù)治狀對地方官進行考核，有功者受獎，有過者受罰。相府屬吏有長史、司直及諸曹掾〔yuan院〕屬。長史是屬吏的首領。司直負責糾察違法官吏。諸曹是按各種行政職能而分立的辦事部門。有西曹、東曹、奏曹、議曹、倉曹等，分管官吏任免、郡國事務、章奏謀議、征集租谷等事。掾屬是各曹的辦事官，掾高于屬。漢武帝以后，丞相權力下降，真正行使相權的是大將軍大司馬領尚書事。

　　太尉漢初不常設置，漢武帝時候將其省革。大將軍本是武官，負責領兵征戰(zhàn)。元狩四年(公元前119年)，因衛(wèi)青、霍去病征伐匈奴有功，漢武帝封衛(wèi)青為大司馬大將軍，霍去病為大司馬驃〔piao票〕騎將軍。武帝死后，外戚霍光以大司馬大將軍領尚書事。從此，大司馬成為事實上的執(zhí)政。到漢哀帝的時候，大司馬更出大司徒之上，王莽即以此職奪取西漢政權。大司馬帶將軍稱號則有部曲。部曲是軍事編制，即大將軍營有五部，每部設一校尉；部下為曲，每曲設一軍候。大司馬領尚書事又開府置屬吏。屬吏有長史、司直、掾、史、功曹、議曹、門下吏、主簿、令史等。

　　御史大夫在漢初變化不大，漢成帝時更名大司空。御史大夫之下仍設丞、中丞，職務與秦朝相同。御史中丞在漢朝又稱中執(zhí)法。自御史大夫改大司空后，御史中丞也一度改名御史長史，為蘭臺主官，而大司空就不再負有監(jiān)察百官的責任。御史中丞領侍御史15人，負責宮內、殿中執(zhí)法，舉劾百官的非法和違失行為。又有皇帝委以特殊任務的御史，如派往軍隊的稱監(jiān)軍御史，出巡治理重大刑獄的稱繡衣御史或直指繡衣使者，皇帝齋戒時持書而侍的稱治書御史。這類御史因事而設，不成定制。御史大夫的屬吏有御史掾、西曹掾、主簿、少史、御史屬、柱下令等。

　　列卿的變化主要有三個方面。

　　第一，一部分列卿的官名有所變更，屬官有所增減。具體如下：

　　奉常，漢景帝時改名太常。太常除掌管宗廟禮儀之外還兼有管理學校教育的職能。漢初沿秦制設博士，為太常之屬，但數(shù)量不大。漢武帝時提倡儒術，下詔置五經博士。同時在長安建立太學。太學是漢代的最高學府，主官為仆射，教師稱五經博士，學生叫博士弟子員，也稱太學生。漢代太學不斷擴大，太學生數(shù)量一再增加，成為漢代官僚隊伍的后備軍。

　　郎中令，漢武帝時改名光祿勛，主要職掌宮殿門戶的守衛(wèi)。屬官除丞外，仍設大夫、郎、謁者。其中大夫、郎有所變化。中大夫改名光祿大夫，地位最顯要。太中大夫、諫大夫仍舊。郎除中郎、郎中外，又增設侍郎、議郎。議郎與其他郎官不同，職掌與大夫相近。中郎有五官、左、右三將，地位很高。郎中有車、戶、騎三將。中郎三將分統(tǒng)郎官，負責執(zhí)戟宿衛(wèi)。漢代還有虎賁、羽林中郎將?；①S，原名期門，武帝時候設置，平帝時更名虎賁郎，增設中郎將。羽林，初名建章營騎，后改羽林騎。又把陣亡軍士子孫收養(yǎng)在羽林，稱羽林孤兒。宣帝時置中郎將?；①S、羽林，負責執(zhí)兵送從，有時也調往遠方征戰(zhàn)。謁者，是傳達詔令的官員。

　　衛(wèi)尉，漢景帝時一度改名中大夫令，負責保衛(wèi)皇宮。軍士稱南軍。衛(wèi)尉與光祿勛雖同司守衛(wèi)宮殿門戶，但有所區(qū)別。衛(wèi)尉率軍士為兵衛(wèi)，光祿勛率郎官為郎衛(wèi)。兵衛(wèi)晝夜巡警，檢查門籍，與負責京城守衛(wèi)的北軍相表里。郎衛(wèi)則是宿衛(wèi)、儀衛(wèi)。

　　廷尉，景帝、哀帝時一度改名大理。主持司法斷獄。屬官有廷尉正，左、右監(jiān)，左、右平。

　　典客，景帝時改名大行令，武帝時又改名大鴻臚〔lu盧〕。臚，乃傳呼之義，大鴻臚就是傳達官，主管接待外國少數(shù)民族使節(jié)。屬官有行人等三令、丞。大鴻臚與秦代典客不同之處是漢代“皇帝建諸侯王，賓諸侯王，皆屬大鴻臚”(《通典》卷二六注引應劭曰)，秦代不設諸侯王，當然也不可能有此職能。漢成帝時把典屬國并入大鴻臚。凡邊疆各族降服于漢朝而保留國號的稱屬國。中央派往屬國的官員有都尉、丞、候、千人。

　　宗正，平帝時改名宗伯，職掌宗室事務，通常由宗室中聲譽較高者充任。下設丞。屬官有都司空令、丞，掌治宗室罪人；內官長、丞，掌管內官(即侍衛(wèi)官)；公主家令、門衛(wèi)，主管皇帝女兒家事。

　　太仆，除管皇帝車馬外，兼管國家的馬政。漢代官府馬匹分養(yǎng)于各監(jiān)、廄。各監(jiān)、廄均有令、丞、尉。

　　治粟內史，景帝時改名大農令，漢武帝時又改名大司農。主管全國財政經濟。下設丞，亦稱中丞。漢代著名理財家桑弘羊曾任過此職。

　　中尉，武帝時改名執(zhí)金吾。下設中壘等四令、丞。負責保衛(wèi)京師長安(今西安)。軍士稱北軍。

　　將作少府，景帝時改名將作大匠。下設丞。屬官有左、右中候，負責建筑施工。

　　水衡都尉，武帝時候始設，掌管上林苑(御苑)，兼管皇室財物及鑄錢。

　　少府最大的變化是尚書地位的提高。武帝時用宦者主尚書。成帝時罷宦者，仍用士人。以后，士人、宦者兼用。西漢士人任尚書職稱尚書令，用宦者擔任稱中書謁者令。尚書的主要職責是“臣下章奏上尚書，尚書進于天子，乃下丞相；有政事，天子常與之議”(《漢官答問》)。分四曹辦事：常侍曹管丞相、御史大夫之事，二千石曹管刺史、二千石之事，戶曹管庶民上書之事，客曹管外國四夷之事。以后又增加三公曹，主管刑獄之事。其次是宦者的職務增多。有黃門令、丞，是主管禁(皇帝居處稱禁)中的宦者；給事黃門、小黃門，掌侍皇帝左右，遞進尚書奏書，關通禁省內外。

　　第二，列卿中又有九卿之稱。九卿后來指太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府，地位一般高于其他列卿。

　　第三，內朝形成。內朝又稱中朝。漢初隨著丞相權力的發(fā)展，皇權與相權之間出現(xiàn)矛盾。漢武帝為了加強皇權，一方面削弱丞相權勢，另一方面提高左右親信臣僚的地位。這些人就是將軍、侍中、中常侍、左右曹、諸吏、散騎等，而以地位極高的大司馬大將軍為主。他們日常在皇帝左右，直接替皇帝出謀劃策，逐漸形成了一個宮內決策系統(tǒng)，稱為“內朝”。內朝與丞相、御史大夫及九卿所構成的官僚體系“外朝”相對應。外朝則逐漸演變?yōu)閳?zhí)行系統(tǒng)?；实垡揽績瘸萍s外朝，內朝則恃皇帝之重凌駕于外朝之上。由于上下文書由尚書掌管，所以武帝死后又以大將軍大司馬領尚書事。自此以后，大將軍大司馬成為掌握實權的內朝領袖，丞相雖然還有一定地位，但實際職權卻削弱了。

　　加官也是擴大內朝力量的一種手段。內朝官中的散騎、中常侍、侍中、左右曹、諸吏，都可成為加官，加官中還有給事中。關于加官，《漢書·百官公卿表》中記載道：

　　侍中、左右曹、諸吏、散騎、中常侍，皆加官，所加或列侯、將軍、卿、大夫、將、都尉、尚書、太醫(yī)、太官令至郎中，亡員，多至數(shù)十人。侍中、中常侍得入禁中，諸曹受尚書事，諸吏得舉法，散騎并乘輿車。給事中亦加官，所加或大夫、博士、議郎，掌顧問應對，位次中常侍。

　　也就是說，外朝官不分文武，不論職位高低，只要皇帝親信，即可加侍中、給事中等官，從而得入禁中奏事，一身而兼內、外朝兩種身份。

　　西漢宮官也沿用秦制。只是景帝時改將行為大長秋，或用士人，或用宦者，又有中長秋，都是皇后宮官。詹事地位比秦朝有所上升。太子宮官增設太子太傅、少傅，負責輔導太子。

　　武官最高層次稱將軍，有大將軍、驃騎將軍、車騎將軍、衛(wèi)將軍、前后左右將軍、列將軍。列將軍之前的各種將軍均為“重號將軍”，其中最尊者為大將軍和驃騎將軍，可加大司馬。列將軍是指上將軍、游擊將軍、護軍將軍等數(shù)十種不同稱謂的“雜號將軍”。將軍有自己的屬吏和幕府。幕府是將軍的辦公機構，屬吏由將軍自辟。低于將軍的是校尉?！靶Ｕ?，營壘之稱，故謂軍之一部為一校”(《漢書·衛(wèi)青傳》顏師古注)。京師有中壘、越騎、步兵、長水、射聲、屯騎、胡騎、虎賁八校尉，漢武帝時創(chuàng)設，隸執(zhí)金吾。

　　(2)地方官

　　漢代地方組織分為兩類，一類是郡縣，一類是諸侯王國。

　　京畿地區(qū)不同于郡國。漢初設內史，景帝時分置左、右內史，與主爵中尉(后改主爵都尉)同治長安城中，使轄京畿之地。武帝時改右內史為京兆尹，左內史為左馮翊〔pingyi平意〕，主爵都尉為右扶風，合稱三輔。三輔既是官名，又是區(qū)域名。三輔還有京都尉、左右都尉，分管三輔治安。武帝還設置司隸校尉。征和元年(公元前92年)，有人向武帝告發(fā)太子劉據(jù)在宮中埋木頭人詛咒皇帝。劉據(jù)聞知大怒，發(fā)兵殺死誣告者江充。漢武帝派兵鎮(zhèn)壓，劉據(jù)自殺。史稱“巫蠱〔gu古〕之禍”。在這一事件中武帝調用了在宮中服刑的徒隸，而司隸正是率領這些徒隸的官員。事后，司隸保留下來。不久正式設立司隸校尉，其職責是督察京師重地及三輔、三河(河南、河內、河東)、弘農七郡，上可糾舉包括三公在內的朝中官吏，下可督察郡國要員，是十分顯要的監(jiān)察官。

　　漢初，郡之組織設守、尉，不置監(jiān)御史。景帝時改守為太守，尉為都尉。太守是一郡之長，都尉佐助太守，管理武職甲卒。太守屬官有丞、五官掾、主簿、督郵、諸曹掾史。丞是太守的助手。五官掾則有太守“股肱[gong工]”之稱。主簿管文書。督郵主要任務是監(jiān)察各縣?！度龂萘x》第二回“張飛怒鞭督郵”故事中的督郵，即是此官。諸曹掾史分管具體事務。都尉屬官也有丞和諸曹掾史?？h級組織仍設令(大縣)、長(小縣)、丞、尉，與秦朝沒有什么不同。屬官設置大致與郡的掾史相仿。少數(shù)民族地區(qū)仍設道，相當于縣。

　　縣下的基層組織為鄉(xiāng)、亭、里。鄉(xiāng)置三老、有秩、嗇夫、游徼。亭置亭長，為治安兼驛傳組織。里置里魁。鄉(xiāng)官之設，一直延續(xù)到魏晉。魏晉以后雖仍存其名，但實際上已若存若亡。北齊變?yōu)猷?、里、黨三長，成為職役，不再屬于官的范疇。

　　與郡縣并存的有諸侯王國。漢初曾封七個異姓王國，以后次第翦滅。在消滅異姓王的同時，漢高祖又分封自己的子弟為王，用以藩屏漢室?！稘h書·百官公卿表》記：“諸侯王……有太傅輔王，內史治國民，中尉掌武職，丞相統(tǒng)眾官，群卿大夫都官如漢朝。”與中央官的設置幾乎沒有什么不同。漢景帝平定吳楚七國之亂(公元前154年)以后，規(guī)定諸侯王不再治國，改丞相為相，省去御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士等官。漢武帝時候，令諸侯推恩分封子弟為列侯，王國析為侯國，相當于郡。漢成帝又罷內史，令相治民如太守，中尉如郡都尉。到漢元帝時，相更在郡守之下。至此，諸侯王已無君國子民之權，只是衣食租稅取其國內罷了。漢初功臣封列侯的有143人。列侯食縣，也稱國，但居國要接受太守、郡都尉的監(jiān)督。

　　武帝時候，為了加強對郡(國)縣的監(jiān)察，又把全國分為13個監(jiān)察區(qū)，叫十三州部。每州部包括若干郡國，設刺史一人。刺史官秩不高，僅為六百石，但巡視郡縣，可代表中央監(jiān)察太守、王國相和強宗豪右。不過刺史不是地方官，也不直接處理地方政務。由于刺史“位卑而命之尊，官小而權之重”，所以能起到“大小相制，內外相維”(《日知錄·刺史》)的作用。成帝時改刺史為州牧，秩位升至二千石。

　　西漢時候，中央與西域的聯(lián)系不斷加強，武帝時候開始在這一地區(qū)駐兵屯墾，設置官吏。神爵二年(公元前60年)，漢宣帝在西域設立都護，治所在烏壘城(今新疆輪臺縣東北)，使護西域36國，以后增至50余國。屬官有副校尉、丞、司馬、候、千人。以后，漢元帝又在車師地區(qū)設立戊己校尉。屬官有丞、司馬、候。戊己校尉是西域都護下負責屯田事務的官員。說明漢王朝與西域諸國已是中央與地方的統(tǒng)屬關系。

　　(3)爵秩

　　西漢建國后，逐漸形成三類爵位。一是宗室爵，有王、侯二等。二是功臣爵，沿用秦朝二十等爵位，惟第二十等徹侯，因避漢武帝諱，改名通侯，與第十九等關內侯合稱列侯。三是武功爵，有造士等十一級，只行于武帝一朝。西漢功臣爵的授予比秦朝要寬，不僅獎勵軍功，而且經常施恩賜予。賜爵范圍也由列侯、軍將、軍吏、士卒擴大到民。甚至吏民可輸粟、納錢買爵。有了爵位也就有了一定的政治、經濟特權。高等爵位可獲得食邑，一般爵位可免除賦稅徭役，犯罪也可以按規(guī)定減刑。為吏者還可以優(yōu)先任命官職。自武帝中期起，獲低爵位的人既多且濫，特權也不能兌現(xiàn)，成為空銜，所以爵位逐漸不被人們所重視。

　　官秩與官職、俸祿有關，比較重要。秩的等級仍以石為單位。有十七等，依次為萬石、中二千石、二千石、比二千石、千石、比千石、八百石、比八百石、六百石、比六百石、四百石、比四百石、三百石、比三百石、二百石、比二百石、一百石。漢成帝時除八百石、比八百石，存十五等?！爸小笔菨M的意思?！氨取笔穷惖囊馑?。古代石與斛〔hu胡〕常通用，斛表示容量，石表示重量。石、斛用在官秩上則有區(qū)別，石表示秩的等級，斛表示俸祿之數(shù)。但官秩若干石，并不等于俸祿若干斛，如丞相，號稱萬石，其俸月350斛。實際上斛也是虛數(shù)，因為西漢以錢為谷祿，如御史大夫，秩中二千石，月俸為四萬錢。秩與職基本一致，所以史書上往往在某官職下標明若干石，表示職位高低。如郡太守，通常稱二千石。但也不是一成不變，政績突出的可以增秩，政績不佳的可以降秩。

秦朝(公元前221年—前206年)統(tǒng)一后，為了鞏固對全國的統(tǒng)治，確立了以皇帝為核心的官僚制度。秦王嬴政在滅六國后說：“天下大定，今名號不更，無以稱成功，傳后世”(《史記·秦始皇本紀》)。于是兼采傳說中三皇、五帝的尊號，宣布自己為這個國家第一個皇帝，稱始皇帝。從此，皇帝一詞就成為2000多年來封建君主的專用語?；实蹞碛兄粮邿o上的權威，文武百官都要對皇帝負責?？疾烨爻鸵院髿v朝的官制，都離不開這個基本點。

　　圖2秦始皇像

　　(1)中央官

　　秦朝中央官的基本構成是三公列卿。

　　三公指丞相、太尉、御史大夫。丞相是最高行政長官?！稘h書·百官公卿表》說：“掌丞天子，助理萬機。”也就是說丞相的職責是按照皇帝的旨意，協(xié)助管理國家的政務。秦朝丞相或設一人，或設左、右各一人?；鹿僖部梢匀呜┫啵Q中丞相。丞相的屬官有侍中，負責殿中奏事，為首者稱仆射〔ye葉〕；舍人，協(xié)助丞相處理公私事務。太尉是最高軍事長官，主管武官的任免黜[chu觸]陟[zhi至]。不過秦代何人曾任太尉一職，已難考究，有的學者認為或設其位而虛其職。御史大夫為丞相之副，一方面供內庭差遣，另一方面又握有監(jiān)察百官之權。下設丞和中丞。丞是大夫的助理，中丞在殿中蘭臺主管圖書秘籍，因御史大夫參與議政，其監(jiān)察百官之責往往落在中丞身上，故又有“御史亞長”、“貳大夫”之稱(《歷代職官表》引《御史中丞廳壁記》)。中丞之下又有侍御史，除負責記事、起草詔令、管理符璽外，也有糾察百官之責。三公分權，彼此制約。

　　列卿是三公之外高級官吏的統(tǒng)稱。主要有：奉常，掌管宗廟禮儀。有丞一人。屬官太樂、太祝、太宰、太醫(yī)、太史、太卜，皆有令、丞，分管樂舞、祭祀、饌具、巫醫(yī)、觀測天文、卜筮等事。又有專司議論的博士，設員多達70人，為首者稱仆射。

　　秦代博士是中央官中極具特色的一種官員。博士，原是春秋以來對學者的一種稱謂，多為儒家學者。到戰(zhàn)國末，博士才成為一些諸侯國的官名。秦統(tǒng)一后，博士雖為朝廷之官，卻無固定職掌?！妒酚洝で厥蓟时炯o》說：“博士雖七十人，特備員弗用。”博士任務有兩項。一是管理圖書典籍。秦始皇下焚書令時，允許“博士官所職”圖書、諸子百家之典籍不燒，說明博士有管理圖書典籍的職責。二是備顧問。博士雖隸屬奉常，但可以在皇帝面前與丞相一起議論朝政，他們博學多聞，引經據(jù)典，供皇帝咨詢。至于他們的意見是否被采納，則取決于皇帝。

　　郎中令，掌管宮殿門戶。有丞一人。屬官有大夫、郎、謁者。大夫分諫大夫、太中大夫、中大夫。郎分中郎、郎中。大夫負責諫議，備皇帝顧問。郎負責護衛(wèi)、侍從。謁者負責內外傳達。

　　廷尉，主管刑獄。屬官有廷尉正、廷尉監(jiān)。治粟內史，主管財政經濟。有丞二人。屬官有太倉令、丞等，分掌倉儲和物價。

　　典客，主管歸附各部族事務。有丞一人。屬官行人，充任朝廷臨時派出的使臣。

　　宗正，管理皇族事務。有丞一人。

　　衛(wèi)尉，掌管宮門衛(wèi)屯兵。屬官有公車司馬令、丞，衛(wèi)士令、丞，分管司馬門(秦宮城的外門)和衛(wèi)士。

　　太仆，掌管皇宮車馬和國家馬政。有丞二人。屬官大廄、未央、家馬三令。

　　典屬國，管理內附各部族入朝侍子。下設典客丞、九譯令。

　　主爵中尉，主管列侯封爵。

　　少府，掌管山海池澤之稅，以供皇室享用。在列卿中，少府從屬官最龐雜。有御府令、丞，掌管供應御服。尚書令、丞及尚書，主管收發(fā)文書。符璽令、丞，掌管符璽信物。大官令、丞，掌管皇帝膳食。太醫(yī)令、丞，管理醫(yī)藥。都水長、丞，負責御苑陂池灌溉。樂府令、丞，主管音律樂章?；抡吡?、丞，主管宦官。中書謁者令、丞，掌管內廷事務。主巷令，掌管宮人。又有六尚之稱，除尚書外，還有尚冠、尚衣、尚食、尚沐、尚席，分管皇帝日常生活之事。

　　將作少府，主管宮室修建。有兩丞及左、右中候，屬官左、右、中、前、后五校令丞，分管徒隸(服役的犯人)。

　　除上述列卿外，還有宮官。宮官是皇后(指皇帝的正妻)、皇太子(指皇帝的繼承人)屬下的官吏?；屎髮m有卿，稱將行。又有詹事、皇后尉、皇后少府、皇后少仆。太子宮稱家，有詹事、丞、太子家令、太子率更令、衛(wèi)率、中庶子、太子舍人、太子門大夫、少庶子、洗馬、太子仆等。詹事，有省視之意，是宮官之長。率更令，負責報告晨昏時辰。衛(wèi)率，掌管太子家門衛(wèi)。洗馬、庶子等都是太子的侍從。

　　秦朝除太尉外，高級武官還有護軍都尉。護軍都尉主管軍政，統(tǒng)領外地諸將。將軍，位上卿，其副職稱裨〔pi皮〕將。秦統(tǒng)一后，將軍一職由原來的戰(zhàn)時任命改為駐守于邊地的常設武官。下有長史。中下級武官有校、軍候、司馬、百將、屯長、騎長等。

　　(2)地方官

　　秦朝地方分郡、縣兩級。除京師外，最初置36郡，以后又陸續(xù)增加到40余郡。京師咸陽所在的關中地區(qū)被視為特別行政區(qū)，設內史，地位高于列郡，相當于列卿。

　　郡之組織有守、尉、監(jiān)(監(jiān)郡御史)，與中央三公設置相呼應。郡守為一郡之長，舉凡郡內民政、賦稅、司法等事務，均由郡守負責。下設郡丞為佐助，邊郡則另設長史管兵馬?？の镜陀诳な?，任務是協(xié)助郡守管理甲卒，維持地方治安。關塞地區(qū)設關都尉。郡監(jiān)不是郡守的副貳，而直屬中央的御史大夫，是中央派往地方的監(jiān)察官，對郡守、郡尉有監(jiān)督作用。

　　郡下組織是縣，少數(shù)民族地區(qū)則設道?？h按大小設令或長，縣民萬戶以上置令，萬戶以下置長，均由朝廷任命。令、長主持一縣的行政，下設丞、尉二職。丞是令、長的佐助官。尉掌一縣之甲兵，負責治安。

　　縣以下有鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設三老、有秩、嗇夫、游徼[jiao叫]。三老負責教化。有秩設于大鄉(xiāng)，嗇夫設于小鄉(xiāng)，負責賦稅和訴訟。游徼負責治安。鄉(xiāng)下有里，是最基層的行政單位。里設里典，后代稱里正、里魁。此外還有司治安、禁盜賊的專門機構，叫作亭，亭有亭長。兩亭相距大約10里。

　　秦朝地方郡、縣、鄉(xiāng)、里、亭之設，說明中央權力已系統(tǒng)地分布在國家每一個角落。

　　(3)爵秩

　　秦朝設官有職、爵、秩的區(qū)別。職是官員的實際職務。職務高低以印綬為標志。印綬分別為金印紫綬、銀印青綬、銅印墨綬、銅印黃綬。綬是印紐的絲帶。丞相就是金印紫綬，御史大夫銀印青綬，縣丞銅印黃綬。前面(1)、(2)所列，都是官職。爵主要用于獎勵有功者，仍用戰(zhàn)國時候的二十級軍功爵。受爵者無封土，僅侯爵保留享有封地內征收租稅的特權，稱食邑。秩表示官員等級高低，以俸祿多少為標準，計算單位是石〔shi時〕。除丞相外，最高為二千石，次為千石，再次為八百石，又次為六百石。以下遞減為五百石、四百石、三百石、二百石、一百石。百石之下為斗食。

　　職與秩、爵有一定聯(lián)系，即有功于國家，或為皇帝親信，可授予高級別的職、秩、爵。但三者之間不能劃等號。如受爵的不一定是官，一至四等就是軍士爵。高官也不一定封爵，如李斯，先后擔任廷尉和丞相，卻沒有爵位。又如各縣令(長)，從職上講相同，均為銅印墨綬，但從秩上講有千石、八百石、六百石三種，又不盡相同。

春秋(公元前770—前476年)、戰(zhàn)國(公元前475年—前221年)是中國歷史上發(fā)生巨大變革的時期，在此時期，奴隸制走向沒落，封建制逐步確立。在政治上突出的表現(xiàn)是東周(公元前770年一前249年)王室的衰敗。春秋時候，王已經不再是周天子的專稱，南方楚國國君首先稱王，以后吳、越兩國君主也相繼仿效。到了戰(zhàn)國，各國君主紛紛稱王。周王室已降至中小諸侯的地位。王權的變化給各國官制帶來新的影響。

　　(1)春秋官制

　　春秋各國官職一般由世官充任。春秋時候的世官主要是指世襲爵位，爵位有卿、大夫、士三等，每等又分上、中、下三級。各國最重要的官職由世官卿擔任，所以，“世卿執(zhí)政”是這一時期官制最突出的特點。

　　“執(zhí)政”是總領政務的意思，各國設官不盡相同。東周王室初期仍設卿士，以后由太宰執(zhí)政。楚國初稱莫敖〔ao熬〕，后稱令尹。秦國稱庶長。齊國一度稱相，管仲就是當時著名的相。宋國稱大尹。鄭國稱當國。吳國稱太宰。晉國稱中軍將。這是因為晉文公時候，設立上、中、下三軍，各軍置將、佐二人，由卿擔任，中軍將地位最高。執(zhí)政代表國君行使權力，是最高政務長官。執(zhí)政官又有佐助官，如右卿士有左卿士佐助，右相有左相佐助，太宰有少宰佐助，令尹有左、右尹佐助，當國有聽政、少正佐助。

　　執(zhí)政官下面設有多種政務官。有的國仍用西周舊制，設置司徒、司馬、司空、司寇等官，有的則發(fā)生變化。齊國司徒分銳司徒、辟司徒，都是軍職，前者統(tǒng)領作戰(zhàn)士兵，后者負責營壘和后勤事務，至于治理民事、管理土田則另外設有大司田。晉國司馬、司空設在三軍將、佐之下，司馬負責軍紀，司空負責修整道路。此外，又有軍尉主管軍政，侯庵〔an安〕負責軍事情報。宋國司馬稱司武，司空稱司城。楚國司馬僅次于令尹，是最高武官。楚國高級官員還有左徒，在王左右出謀劃策。屈原曾做過楚懷王的左徒。鄭國司寇之外又設野司寇，分管都城和都城以外的刑獄訴訟。而楚國司寇則稱司敗。各國往往又設置專管審訊的職位，如東周王室有尉氏，魯國有士師，齊國有大理，楚國有廷理。各國負責送往迎來的官吏稱行人，唯楚國稱連尹。

　　師、傅、保與史、卜、祝也有變化。各國一般不設太保，太師、太傅也不執(zhí)政，只作為官員的一種榮譽稱號。東周王室的史官有太史、內史，各國不設內史，由太史掌紀事兼領冊命。中國古代史官有重視史德的傳統(tǒng)，春秋時候的史官表現(xiàn)尤為突出。如齊國崔杼專權，殺死了國君齊莊公，太史直書其事，結果被殺；太史的兩個弟弟依然不改兄志，也被殺害；太史最小的弟弟繼續(xù)秉筆直書，終將崔杼弒君之事公布于天下。像這樣的例子還有很多。宗祝官，魯國稱宗伯，其他各國稱宗人。國君宮中有樂官，稱樂師、太師、舞師。府人，掌管國君的珍寶。廩人，掌管倉儲。司宮，掌管后宮，又有巷伯、寺人、豎等，由閹〔yan淹〕人充任。

　　春秋各國地方組織的變化表現(xiàn)在縣、郡的出現(xiàn)。各國君主在兼并較小的國后，或者吞并本國大夫的采邑后，往往設縣或郡為行政區(qū)。公元前493年，趙簡子誓師詞中說：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡?！?《左傳·哀公二年》)說明當時縣的建置高于郡?？h設縣大夫，楚國稱縣尹、縣公?？h大夫之下有縣師、司馬、司寇，分管民事、軍隊、刑獄?？h的各級官員由國君任命，軍隊也由國君統(tǒng)一調動。

　　(2)戰(zhàn)國官制

　　戰(zhàn)國官制有兩個顯著特點，一是世官制逐漸被官僚制所取代，一是官分文武。

　　這一時期，中原各國爵位與春秋時候相仿，不過卿又分上卿、亞卿，大夫又分上大夫、中大夫。楚國、秦國爵位不同于中原各國。楚國最尊貴的爵位是通侯、執(zhí)珪〔gui規(guī)〕。秦國分公士、上造、簪裊〔niao鳥〕、大夫、官大夫、公大夫、公乘、五大夫、左庶長、右庶長、左更、中更、右更、少上造、大上造(或稱大良造)、駟〔si四〕車庶長、大庶長、關內侯、徹侯二十級。不過秦國爵位與職官名稱有時合一。戰(zhàn)國爵位授予與春秋不同，不完全是世官的標志。世官制衰落集中反映在各國的改革中。如楚國吳起提出：“使封君之子孫三世而收爵祿”(《韓非子·和氏》)。趙國任仲連提出：“選練舉賢，任官使能”(《史記·趙世家》)。韓國申不害提出：“因任授官，循名而責實”(《韓非子·定法》)。秦國商鞅更提出宗室貴族無軍功者不得有爵位?？梢?，軍功、賢能逐漸成為授爵封官的原則，改變了以前世官壟斷官職的局面。隨著世官制的衰落，一種新型的官僚制萌生了。官僚制與世官制有四點區(qū)別：一是國君可以隨時任免官員。二是大小官員都靠璽〔xi喜〕，即官印來行使權力。三是官員通常領取實物俸祿，以代替過去的采邑。四是國君定期對官員進行考核。戰(zhàn)國時候，官僚制雖然還很不完善，但為秦以后中國官僚機制的發(fā)展奠定了基礎。

　　官分文武，體現(xiàn)在相、將的設置上。

　　國君下面最高職位是相，又稱相邦，如1974年在陜西臨潼縣秦始皇陵兵馬俑坑發(fā)掘出土的器物中就有“三年相邦呂□□造”的銘文。戰(zhàn)國七雄中只有楚國相職仍稱令尹。相是國君的助手，百官之長，負責治理朝中事務。相與春秋時候的執(zhí)政官有相似之處，也有不同之處。相一般不率兵出外作戰(zhàn)，通常由文官擔任。相下政務官多沿襲春秋舊制，有司徒、司馬、司空、司寇等。楚國的左徒地位升高，相當于中原各國的司徒。齊國相下有五大行政官，稱之為“五官”。五官是：大田，掌管農事；大行，主持禮儀賓客；大諫，負責規(guī)諫君主得失；大司馬，掌管軍事征伐；大理，掌管刑獄司法。五官外又有主客負責送往迎來，士師掌管殿中執(zhí)法。秦國則由廷尉主管司法。趙國則由田部吏主管征收租稅，中尉主管選任官吏。

　　戰(zhàn)國時候的將與春秋時候的將也有所不同。春秋晉國三軍將集軍務、政務于一身，戰(zhàn)國時候的將是最高武職官，一般由擅長兵法的人充任。如趙國的廉頗、燕國的樂毅、齊國的田忌，都是顯赫一時的名將。將的地位次于相。相、將是國君的左右手。戲劇中有《將相和》，說的是趙國相藺相如與將廉頗坦誠相見，共同輔佐趙王的故事，很能反映這一時期官制的特點。秦國的將不是固定官職，為軍隊出征時臨時任命的統(tǒng)帥，而掌管軍政另設國尉一職。但趙國的國尉則設在將的下面。齊國還設有軍師，負責參謀軍事，著名的軍事家孫臏曾任此職。楚國武官還有柱國，與秦國的中尉一樣，都是衛(wèi)戍國都的高級武官。

　　戰(zhàn)國時各國君主權力擴大，為君主服務的官職也隨之增多。秦有長史，是一種事務官。各國君主身邊秘書性質的官員有御史、主書、掌書、御書等不同稱呼。此外，各國又設有國君和太子的輔弼官師、傅。楚國另設有三閭大夫，負責王族中昭、景、屈三姓子弟的教育。三閭大夫設置較早，春秋時著名詩人屈原也曾任過此職。備各國君主顧問的官員稱博士或博聞師。秦國掌管宮廷警衛(wèi)的官員稱衛(wèi)尉，負責謀議的稱中大夫令，掌管車馬的稱車府令。各國負責引見賓客的官員稱謁者。

　　郡縣制在戰(zhàn)國已完全確定，并且郡大于縣?？さ拈L官稱守，既管一郡行政，又管軍隊和防務。守下有尉，分管一郡軍務。縣的長官稱令，齊國有時仍稱縣大夫，秦國也叫大嗇夫?？h令主管一縣事務，下設丞、尉、司馬、司空等官?？h丞分管財政和司法，縣尉分管軍務，司馬分管馬政，司空分管工程建筑和刑徒。令、丞、尉、司馬、司空之下各有屬吏，稱某某史。這些帶“史”字的官吏一般是文書官。秦國在邊區(qū)設置道，相當于縣，長官稱道嗇夫。

西周官制

西周(公元前11世紀—前770年)是繼商王朝之后又一個奴隸制王朝。西周自武王發(fā)至幽王涅〔nie聶〕，共12個王。王，又稱周天子，既是內服百官的首腦，又是外服諸侯的共主。西周官制比商朝官制更加完備。

　　(1)內服官

　　西周內服官有卿事寮和太史寮之分，為專管內服官的兩大官署。古代同官稱寮。卿事寮是卿士及下屬百官的概括，其中最重要的是師、保、傅和尹。周武王曾以姜尚為師，號“師尚父”。周成王又以召公奭〔shi式〕為太保，周公旦為太傅。《大戴記·保傅篇》說：“保，保其(指王)身體；傅，傅其德義；師，導之教訓，此三公之職也?！比匚缓芨?，對周天子負有指導、輔佐、監(jiān)護的責任。尹與三公地位相當。據(jù)《令彝》記載：周公的兒子伯禽曾作過周王的三公，也被任命為“尹三事四方，受卿事寮”，即負責管理三事大夫、四方諸侯，統(tǒng)轄朝中百官。

　　三公之下，主要的政務長官有“三事大夫”和“三有司”。三事大夫是指任人，也稱常任，負責執(zhí)行政務；準夫，也稱準人，負責司法；牧，也稱常伯，主管民事。三有司與三事大夫分權。有司徒，一稱司土，管理土地、賦稅；司空，一稱司工，管理筑城、開溝、修路等工程；司馬，管理軍政。此外，還有司寇，掌管刑獄。大行人，負責天子與諸侯間朝覲〔jin近〕、聘問等事。

　　太史寮包括史、卜、祝等官。史官除太史、內史等外，又有御史。太史為太史寮之長，掌歷法、記事，同時參與機要，可對朝政提出諫議。內史，又稱大史、作冊內史、大內史等，負責代天子起草任命諸侯大夫的簡策。御史又稱柱下史，與商朝守藏史職務相當。卜的數(shù)量比商朝要少。祝，除掌管宗教事務外，更多地負責宗廟祭祀，所以又稱宗祝、宗伯。樂正，負責音樂及教育國學貴族子弟。這些職務與卿士一樣，大都是世襲的，稱世官。

　　西周為王室服務的宮內官日漸增多。太宰是周王室事務的總管。周公旦曾兼任此職?；①S〔ben奔〕，負責宮廷守衛(wèi)，由師氏統(tǒng)領。綴衣，管理王室衣物。趣馬，管理王室馬匹。膳夫，管理王室飲食。庶府，管理王室?guī)觳?。左右攜仆，管理王室器物和車輿。小臣、小尹，是王室近侍隨從。九御，宮內女官，掌管侍女。

　　(2)外服官

　　西周外服官的設置與封建制和宗法制密切相關。古史中的封建與我們今天所說的封建不同，指分封，也就是“封邦建國”的意思。周王把王畿以外的地方分封給諸侯，諸侯的封地稱“國”。諸侯在自己的封國內，又劃出一部分土地封賜給卿大夫，卿大夫的領地稱“采邑”。卿大夫又有自己的家臣，稱士。宗法制是由原始社會敬祖崇尚演變而來的一種制度。在周族中，王的嫡長子稱大宗，享有繼承王位的權利；其余諸子稱小宗，只能受封諸侯。在諸侯國中，諸侯的嫡長子稱大宗，其余諸子稱小宗，封卿大夫。在卿大夫采邑中，卿大夫的嫡長子稱大宗，其余諸子稱小宗，封士。周天子就是運用這兩種制度來維系統(tǒng)治。因此，國、邑也就成了西周地方行政區(qū)，諸侯、大夫是這兩級組織的最高長官。諸侯的名稱有公、侯、伯、子、男。諸侯國官制與中央略同。卿或正卿掌管軍政，下面也設有司徒、司馬、司空、司寇、行人、太史、太宰等官。大夫采邑則以“宰”為總管。

　　諸侯對周王要承擔鎮(zhèn)守地方、出兵從征、繳納貢賦、朝覲謁[ye葉]見等項義務。如果諸侯不履行義務，周王可以興師問罪?！妒酚洝ぶ鼙炯o》記載了一個烽火戲諸侯的故事：西周末年，周幽王昏庸無道，為了博得寵妾褒姒[si四]一笑，竟然多次點燃烽火。當時只有敵人進攻王畿才點烽火。各諸侯見烽火大作，紛紛率部來援。以后諸侯得知真相，虛以應付。公元前771年，犬戎真的進攻王畿，幽王舉烽火征兵，諸侯不至，幽王被殺。這一事件雖然說的是周幽王腐敗，但也反映出直到西周末年，諸侯仍然承擔著對王室的各種義務。

 商朝官制

商朝(公元前16世紀—前11世紀)也稱殷，是繼夏之后第二個奴隸制王朝。在商朝，王仍然是最高統(tǒng)治者，又稱“一人”、“予一人”，表明王權比夏朝又有所加強。商朝從太乙(湯)到帝辛(紂)，共30個王。

　　商朝在官吏建制上分“內服”和“外服”兩類。所謂內服官，指中央和王畿〔ji機〕以內的各種官吏。所謂外服官，指王畿以外及邊區(qū)的各種官吏。大盂〔yu于〕鼎銘文記載：

　　“殷正百辟”是內服官的概括?！鞍俦佟?，即百官、眾官?！耙筮吅畹椤笔峭夥俚母爬??！昂?、甸”，即外服官中最重要的兩種官稱。

　　(1)殷正百辟

　　內服官中重要的是“尹”、“宰”、“卿事”和“三公”等。尹是治理的意思，在王左右，輔佐王治理國家。商代最早的一位名臣叫伊尹。伊是姓，尹是官名。伊尹出身低微，被商王湯信用，舉而為相。目前多數(shù)學者認為：“相”不是商代的正式官名，戰(zhàn)國以前的“相”僅作為動詞，是輔佐的意思。據(jù)此，尹是輔弼商王的大臣。湯、外丙、仲壬三王先后去世，伊尹立太甲為王。太甲暴虐無道，被伊尹放逐，由自己攝政。以后太甲悔改，伊尹才把他迎回。說明尹職位高而權勢重。宰是主管內廷事務的官員，有時也參與外廷事務。武丁為商王時，“百官總己，以聽于冢宰三年”(《論語·憲問》)。卿事，后世亦作“卿士”，是高級官吏的泛稱。三公則是因人而設的一種尊貴官稱。據(jù)文獻記載，商朝稱三公的只有文王、九侯、鄂侯、伊尹、傅說〔yue悅〕五人。

　　圖1大盂鼎銘文(我聞殷墜命唯殷邊侯甸與殷正百辟率肆于酒)

　　史官、宗教官在內服中也占有特殊的地位。史官，在文獻中有史和內史，在甲骨文中有大史、小史、東史、西史等。史官常在商王左右，掌記事，遇事也可發(fā)表意見。此外，還有守藏史，專門管理檔案。宗教官有卜、祝等。卜，也稱貞人，是主持占卜的官員。商王受命，以及祭祀、戰(zhàn)爭等活動都要進行占卜，所以商朝有一個龐大的貞人集團，稱多卜。祝是祭祀時負責辭告鬼神的官吏。

　　商朝有很多官名帶有“師”字，如師長、太師、少師、師保等，可含義很不相同。當時軍隊以師為編制，師長是高級武官。太師、少師是通曉音律的樂師。著名的樂師叫師涓(一說師延)，曾為紂王作“靡靡之樂”。由于商紂王是亡國之君，故后也稱淫樂為“靡靡之音”。至于師保，則專指伊尹。成湯之后，伊尹連續(xù)輔佐幾個幼主，在朝中德高望重，尊稱為師保。伊尹還稱阿衡，東漢人鄭玄解釋：“阿，倚；衡，平也。伊尹湯所依倚而取平，故以為官名?！?《詩經·商頌·長發(fā)》注)

　　常見的官名還有小臣。不同的小臣，地位也不相同。伊尹稱作伊小臣，地位很高。但小耤〔ji及〕臣(掌管奴隸耕籍)、馬小臣(管理養(yǎng)馬)等地位則較低。與小臣用法相近的還有尹、亞、事等。伊尹的尹是商王的輔弼官。多尹是商王左右從事一般事務性活動的官員。族尹有不同解釋，一般認為商代基層社會組織與宗族有關，族尹是基層行政官吏。亞是武官，常見的有大亞、多亞、馬亞、射亞。當時作戰(zhàn)用戰(zhàn)車，馬拉戰(zhàn)車，故馬亞地位最高，大亞、多亞在馬亞之下。射亞，是管理射箭手的武官。事，除卿事外，還有御事、我事、東事、南事、北事、西事、大事、小事等。事職數(shù)量較多，分散在朝廷的各個部門，辦理具體行政事務。

　　另外，又有以管理對象作為官名的，如犬官(畫犬、夷犬等)，屬于田獵性質的官員。司工、司魚，分別是負責手工業(yè)和養(yǎng)魚業(yè)的官員。

　　(2)殷邊侯甸

　　商朝除侯、甸之外，還有男、衛(wèi)、邦伯等。侯是分封的諸侯。甸，亦寫作“田”，任務是為商王朝“治田入谷”。男，亦寫作“任”，意為“任王事者”，大多承擔王室雜務。衛(wèi)，以為商王守衛(wèi)地方為職。邦伯在甲骨文中有“某方伯”、“某伯”，獨立性較強，有的還是一方諸侯的首領或盟主。侯、甸、男、衛(wèi)、邦伯，多由商王諸妻、諸子、功臣及臣服于商的部族首領擔任。他們對商王都承擔有一定義務，平時為商王守邊，有戎事時聽調隨征；同時，還要為王室服役、進貢。其中有的侯伯還兼任內服官，如周朝先祖曾被封為侯，周文王時稱西伯，同時又是紂王的三公。

夏朝官制

    中國古代官制源遠流長，其源可以上溯到原始社會后期，也就是古史中所說的傳聞時代，那時已經有了官的萌芽。如黃帝時期，黃帝以云為官，炎帝以火為官，太昊〔hao號〕以龍為官。到了堯舜之際，官名逐漸增多。據(jù)記載，舜曾任命禹管平水土，棄管農事，垂管百工，益管山林川澤，契管教化，皋陶管刑罰，伯夷管祭祀，龍管發(fā)布命令等。這說明當時的社會生產力有了一定的發(fā)展，階級分化和對立已經出現(xiàn)，凌駕于社會之上的權力機關正在形成。官制就是伴隨著最初國家政權的產生而出現(xiàn)的。

　　中國國家政權形成的標志是世襲王朝的確立。夏朝(約公元前21世紀—約前17世紀)是我國第一個世襲王朝，也是最早的奴隸制國家。在夏朝初建時，最高統(tǒng)治者稱“后”，以后稱“王”?！昂蟆弊值谋疽馐巧?，也含有祖先的意思，說明夏朝剛剛從原始社會氏族組織中脫胎出來，最高統(tǒng)治者是以祖宗的身份行使權力?！巴酢弊值谋疽?，據(jù)董仲舒分析，三橫代表天、地、人，一豎是貫通三者之間的人，也就是王?！墩f文解字》也說：“王，天下之所歸也?！币馑际钦f，天下歸心于王，王是人間最高權力的代表。夏朝從禹到桀，共有17個王。

　　王下面最重要的官是“三正”和“六事之人”?！罢笔枪倮舻耐ǚQ。夏朝有車正掌管車服，庖正掌管膳食，牧正掌管畜牧，都是直接為王室服務的官吏。三正不同于這些正，指高層次官長，主管政事，通常有二三人。六事之人經常在王左右，地位也很高，有戎事的時候，可以代王統(tǒng)率軍隊。

　　此外，比較重要的官還有遒〔qiu囚〕人、嗇夫、大理、太史、羲和、瞽〔gu古〕、官師等。

　　遒人是王的近臣，主要負責下達王命，宣布政令。同時兼有征求意見、下情上達之責。

　　嗇夫是執(zhí)行國家經濟權力的官員。負責征收農業(yè)剩余生產物。

　　大理是具有司法職能的官員。掌管刑獄，調解訴訟。

　　太史是史官。掌管記事和冊籍。

　　羲和是掌管歷法的官員。

　　瞽即樂師。掌管祭祀和王娛樂時候的音樂。

　　官師是“校”(即學校)的教官，對王也有規(guī)諫之責。

　　夏朝已開始按地域劃分政區(qū)?！澳痢笔桥赏髡^(qū)征收貢賦的官員。不過，在夏王的統(tǒng)治下，仍然存在著許多部族，如葛、韋、顧、昆吾、商、周等。這些部族的首領大多稱“伯”，也有稱“某某氏”的。伯是一方之長，有相對的獨立性，但要受夏王的制約。相傳“禹會諸侯于涂山，執(zhí)玉帛者萬國”，另一次大會，“防風氏后至，禹殺而戮之”(《國語·魯語下》)。夏王芬的時候，“九夷來御(御，指服勞役)”。夏王芒的時候，“命九夷，狩大海，獲大魚”(《竹書紀年》)。這些記載都反映了各部與夏王朝的隸屬關系。