G20的誕生史

近代國(guó)際金融治理體系的建立、發(fā)展、變遷的脈絡(luò)，無時(shí)無刻不與危機(jī)應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)防范、體系改革緊密相關(guān)。自20世紀(jì)以來，尤其是1929到1933年國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后，危機(jī)倒逼改革、改革重塑體系的趨勢(shì)與規(guī)律變得越來越明顯。G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)機(jī)制就是在金本位體系、布雷頓森林體系、G7領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制之后出現(xiàn)，并因2008年國(guó)際金融危機(jī)而產(chǎn)生的國(guó)際金融治理新機(jī)制。

二戰(zhàn)后的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系發(fā)端于1944年的布雷頓森林會(huì)議，這次會(huì)議需要解決的問題是如何為戰(zhàn)后世界建立一個(gè)能夠保持國(guó)際匯率穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)貨幣可兌換并且滿足多邊貿(mào)易支付要求的國(guó)際貨幣體系。這次會(huì)議的結(jié)果是建立了以美元作為單一世界貨幣的“布雷頓森林體系”，這一體系的要點(diǎn)包括：以黃金錨定美元，以美元錨定其他貨幣，以此來安排各國(guó)貨幣與黃金的關(guān)系、固定匯率以及可兌換性等關(guān)系問題;建立兩大國(guó)際金融機(jī)構(gòu)——IMF和世界銀行，為各國(guó)提供用于維持國(guó)際收支平衡的短期貸款和用于發(fā)展的長(zhǎng)期貸款。這一體系從形式上回答了“怎樣建立一個(gè)全球性的貨幣運(yùn)行機(jī)制”問題，并且在建立之后的一些年解決了不少現(xiàn)實(shí)問題，從而成為戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)體系的“底層架構(gòu)”。

然而，這一體系存在著先天不足，即以一個(gè)國(guó)家的主權(quán)貨幣作為世界貨幣使用，必然存在發(fā)行國(guó)利益與全球共同利益的關(guān)系問題，并且金本位制也面臨現(xiàn)實(shí)中黃金數(shù)量的制約。隨著時(shí)間推移和多次危機(jī)的發(fā)生，布雷頓森林體系與全球經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)需求之間的距離日益擴(kuò)大。到了1973年春，美國(guó)由于無力支撐黃金與美元之間的固定比價(jià)，宣布關(guān)閉了黃金兌換窗口，國(guó)際貨幣體系出現(xiàn)動(dòng)蕩。而就在這一年10月，發(fā)生了第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)，中東國(guó)家宣布對(duì)西方實(shí)行石油禁運(yùn)，1973-1974年西方世界出現(xiàn)了二戰(zhàn)后最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，通脹加劇，失業(yè)劇增，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，西方主要大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人急于尋找平息危機(jī)的出路。1975年11月，法國(guó)巴黎召開了有六國(guó)(美國(guó)、日本、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、意大利)首腦參加的峰會(huì)，1976年，加拿大也加入了這一峰會(huì)機(jī)制，形成了G7機(jī)制。在G7占據(jù)全球經(jīng)濟(jì)總量八成以上的歷史時(shí)期，G7峰會(huì)是多國(guó)之間協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)、貨幣金融等方面政策最重要的機(jī)制。不過，G7只是西方國(guó)家之間的機(jī)制，隨著發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)的崛起，世界對(duì)一個(gè)覆蓋面更廣、代表性更強(qiáng)的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的需求日益迫切。2008年金融危機(jī)的爆發(fā)，沖擊了所有西方國(guó)家，迫使西方不得不尋求發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家的支持以應(yīng)對(duì)危機(jī)。2008年11月，首次G20首腦峰會(huì)召開，標(biāo)志著當(dāng)今世界首要經(jīng)濟(jì)和金融治理論壇的誕生。2016年，G20的主辦國(guó)由中國(guó)擔(dān)任，這將開創(chuàng)中國(guó)領(lǐng)銜全球治理議程的新歷史。讓我們從G20的起源、發(fā)展、演進(jìn)歷程開始，了解G20的方方面面，為2016年中國(guó)G20的到來做好準(zhǔn)備。

一、G20誕生前的國(guó)際金融體系

1944年7月，44個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)特使在美國(guó)新罕布什爾州的布雷頓森林召開聯(lián)合國(guó)貨幣金融會(huì)議，共同商討二戰(zhàn)后的世界貿(mào)易格局。當(dāng)時(shí)提出的兩大國(guó)際金融治理方案分別為，英國(guó)代表團(tuán)提出的凱恩斯計(jì)劃，和美國(guó)代表團(tuán)推出的懷特(財(cái)長(zhǎng)助理)方案。由于美國(guó)擁有全球三分之二的黃金儲(chǔ)備(1949年美國(guó)黃金儲(chǔ)備一度高達(dá)世界黃金儲(chǔ)備的73.4%)和強(qiáng)大的軍事實(shí)力，會(huì)議決定最終采取懷特方案，并鑒此建立了以美元和黃金為基礎(chǔ)的金匯兌本位制，即布雷頓森林體系。

該體系的實(shí)質(zhì)是建立一種以美元為中心的國(guó)際貨幣體系，基本內(nèi)容包括美元與黃金掛鉤、國(guó)際貨幣基金會(huì)員國(guó)的貨幣與美元保持固定匯率(實(shí)行固定匯率制度)。換句話說，美元成了黃金的“等價(jià)物”(當(dāng)時(shí)規(guī)定35美元一盎司的黃金官價(jià))，變成了世界貨幣、國(guó)際清算和各國(guó)儲(chǔ)備貨幣。

這一體系在二戰(zhàn)后發(fā)揮了重要作用。然而，由于美國(guó)是各國(guó)儲(chǔ)備和貿(mào)易支付的單一貨幣，國(guó)際金融體系的高效與穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)越來越受到制約，美元本身也受到了巨大壓力。1960年美國(guó)黃金儲(chǔ)備下降到187億美元，無法抵補(bǔ)210億美元的流動(dòng)債務(wù)，進(jìn)而出現(xiàn)第一次美元危機(jī)。1968年美國(guó)黃金儲(chǔ)備進(jìn)一步下降到121億美元，無法抵補(bǔ)當(dāng)年331億美元的流動(dòng)債務(wù)，進(jìn)而引發(fā)第二次美元危機(jī)。1971年，美國(guó)完全喪失了承擔(dān)美元對(duì)外兌換黃金的能力，導(dǎo)致了1973年更嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

對(duì)于這些危機(jī)，美國(guó)被迫依靠加印紙幣來彌補(bǔ)其財(cái)政赤字，這就造成了通貨膨脹和美元過剩，布雷頓森林體系也變得混亂不堪。越來越多的人認(rèn)識(shí)到，美國(guó)的單一貨幣和經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以支撐各國(guó)儲(chǔ)備和貿(mào)易需求，而美國(guó)出于一國(guó)利益考慮而設(shè)計(jì)和實(shí)施的相關(guān)貨幣政策，根本無法保證其他國(guó)家的利益，反而對(duì)他國(guó)造成了巨大傷害。

1975年，首次西方主要工業(yè)國(guó)家首腦會(huì)議的召開(最初為六國(guó)，1976年加拿大加入)標(biāo)志著“富人俱樂部”的誕生及制度化。G7起初只商討經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)的議題，漸漸地拓展到刺激增長(zhǎng)措施、浮動(dòng)匯率、通貨膨脹、貿(mào)易自由化、能源、就業(yè)等問題，后來還開始討論政治、安全、對(duì)一些國(guó)家實(shí)行制裁、應(yīng)對(duì)武裝沖突地區(qū)等。但是，G7多數(shù)政策還是從發(fā)達(dá)國(guó)家自身利益出發(fā)，而不是維護(hù)發(fā)展中國(guó)家利益或全球利益。

例如，1997年第24屆G7會(huì)議，時(shí)任俄羅斯總統(tǒng)葉利欽正式參加會(huì)議，G7也變成G8。但是，由于當(dāng)時(shí)俄羅斯經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠，其GDP僅占世界1%(美國(guó)占26%)，所以被排除在討論全球經(jīng)濟(jì)及金融核心問題之外，不能參加七國(guó)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議，也沒有資格簽署內(nèi)容廣泛的經(jīng)濟(jì)聲明。這進(jìn)一步說明，G7是一個(gè)強(qiáng)國(guó)擁有話語權(quán)的發(fā)達(dá)國(guó)家俱樂部。

20世紀(jì)末，隨著亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，G7意識(shí)到改革金融體系的必要性，在危機(jī)時(shí)建立一個(gè)包括新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家在內(nèi)的全球共同行動(dòng)“緊密小組”和在國(guó)際社會(huì)推廣G7達(dá)成的共識(shí)尤其重要。中國(guó)、印度等首先加入，漸漸地巴西、阿根廷、南非、印度尼西亞、沙特阿拉伯、土耳其、韓國(guó)、墨西哥等國(guó)也加入，演變成了一個(gè)“19國(guó)+歐盟”的20國(guó)溝通機(jī)制。1998年，G20國(guó)家雙部長(zhǎng)會(huì)議正式啟動(dòng)。

21世紀(jì)初，以中國(guó)、印度、俄羅斯、巴西等金磚國(guó)家(BRIC)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體崛起，G7/G8機(jī)制治理全球經(jīng)濟(jì)顯得越來越力不從心。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，時(shí)任法國(guó)總統(tǒng)薩科齊率先提出召開G20首腦峰會(huì)，但先開G8。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什則提出了直接召開G20首腦峰會(huì)，并把會(huì)議從法國(guó)改到美國(guó)華盛頓，從此G20領(lǐng)導(dǎo)人年度會(huì)晤機(jī)制開始漸漸承擔(dān)世界金融治理任務(wù)，一個(gè)與以往不同的體系正式開始運(yùn)作。

對(duì)此，專家認(rèn)識(shí)并不一致，有人說可以叫“布雷頓森林體系II”，有人則認(rèn)為，這是G8政策推廣的平臺(tái)。但全球多數(shù)人希望G20不僅是救助2008年起源于西方的國(guó)際金融危機(jī)的工具與平臺(tái)，更應(yīng)成為新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家以平等身份參與制定商討國(guó)際金融政策的制度化平臺(tái)，進(jìn)而發(fā)揮全球經(jīng)濟(jì)金融治理的真正功效。

G20的迅速崛起

一、G20的初始階段：非正式財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議

1999年12月15日,屆G20財(cái)長(zhǎng)央行行長(zhǎng)會(huì)議在德國(guó)柏林召開,參加會(huì)議的成員有:美國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、意大利、加拿大、俄羅斯、中國(guó)、阿根廷、澳大利亞、巴西、印度、印度尼西亞、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韓國(guó)、土耳其以及歐盟，此次會(huì)議標(biāo)志G20的誕生。

成立之初,G20以非正式部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的形式運(yùn)行,會(huì)議明確強(qiáng)調(diào)，本集團(tuán)的創(chuàng)立是為了在布雷頓森林體系框架內(nèi)提供一個(gè)非正式對(duì)話的新機(jī)制,以擴(kuò)大在具有系統(tǒng)重要性的經(jīng)濟(jì)體之間就核心經(jīng)濟(jì)、金融議題進(jìn)行討論并合作,以取得惠及所有人的穩(wěn)定的、可持續(xù)的世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。那時(shí)的G20明確規(guī)定其只是IMF和世界銀行框架內(nèi)的一種機(jī)制,且所發(fā)布的聯(lián)合公報(bào)也多是長(zhǎng)期問題,同時(shí)沒有嚴(yán)格規(guī)定為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而需要的具體步驟。所以，G20并不太受關(guān)注,當(dāng)時(shí)的G20仍然籠罩在G8的光芒下。

G20會(huì)議最初只由各國(guó)財(cái)長(zhǎng)或各國(guó)中央銀行行長(zhǎng)參加,每年舉行一次財(cái)長(zhǎng)及央行行長(zhǎng)會(huì)議，議題也主要關(guān)注財(cái)政、金融、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域。1999年至2007年的會(huì)議議題及地點(diǎn)詳見表1。

表1 G20在2007年之前的會(huì)議議題及會(huì)議地點(diǎn)

二、G20的發(fā)展階段

進(jìn)入21世紀(jì)后,全球經(jīng)濟(jì)治理制度的改革逐歩深入。2003年6月,G8邀請(qǐng)11個(gè)發(fā)展中國(guó)家參加了南北領(lǐng)導(dǎo)人非正式對(duì)話。2005年7月,中國(guó)、印度、巴西、南非和墨西哥作為新興經(jīng)濟(jì)體代表參加G8峰會(huì)。鑒此，G8+5正式出現(xiàn),并在隨后的2006年圣彼得堡峰會(huì)、2007年海利根達(dá)姆峰會(huì)、2009年拉奎拉峰會(huì)以及2010年的馬斯克卡峰會(huì)上得到延續(xù)。G8+5的出現(xiàn)表明G8實(shí)現(xiàn)了自身的進(jìn)一步改革,但權(quán)力結(jié)構(gòu)與既有制度的矛盾仍未能得到解決。新興經(jīng)濟(jì)體在G8領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上仍處于邊緣地位,具體表現(xiàn)是全球經(jīng)濟(jì)治理制度的議程設(shè)置權(quán)仍掌握在西方國(guó)家手中。

2008年的全球金融危機(jī)推動(dòng)了G8的發(fā)展。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī),西方國(guó)家不得不倚重并求助于經(jīng)濟(jì)上富有活力的新興經(jīng)濟(jì)體。2008年11月15日,G20在美國(guó)華盛頓舉行了首屆領(lǐng)導(dǎo)人金融市場(chǎng)和世界經(jīng)濟(jì)峰會(huì),討論全球金融與經(jīng)濟(jì)問題。從這次峰會(huì)開始,G20結(jié)束了成立最初幾年的松散、非正式國(guó)際組織的狀況,在協(xié)調(diào)各國(guó)政策、應(yīng)對(duì)金融危機(jī)方面開始發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。2009年,G20決定2011年以后G20峰會(huì)要成為年度、制度化的討論全球經(jīng)濟(jì)議題的論壇。2008-2015年G20首腦峰會(huì)詳情表2。

表2 G20在2008-2015年的會(huì)議議題及會(huì)議地點(diǎn)

另外，除了最引人注目的領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)之外，G20已發(fā)展成為一個(gè)多層次的全球會(huì)議系統(tǒng)。具體來講，G20會(huì)議可分為四個(gè)層次以及內(nèi)外兩個(gè)體系。

四個(gè)層次分別是領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)、協(xié)調(diào)人(Sherpa)會(huì)議、部長(zhǎng)及副部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和專家工作組會(huì)議。目前，G20的部長(zhǎng)及副部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制有6個(gè)，分別是財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議、勞工和就業(yè)部長(zhǎng)會(huì)議、貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)會(huì)議、發(fā)展問題部長(zhǎng)會(huì)議和旅游部長(zhǎng)會(huì)議。專家工作組有9個(gè)，分別是“強(qiáng)勁、平衡和可持續(xù)增長(zhǎng)”框架工作組、投資與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作組、就業(yè)工作組、發(fā)展工作組、能源可持續(xù)問題工作組、反腐敗工作組、私營(yíng)部門工作組、金融包容性工作組以及貿(mào)易工作組。

上述四個(gè)層次屬于G20會(huì)議的內(nèi)部體系。

此外，與G20相關(guān)的“民間”組織與論壇琳瑯滿目，可稱為G20的外圍體系。目前有G20商業(yè)峰會(huì)(B20，Business20)、G20智庫峰會(huì)(T20，Thinktank20)、G20公民峰會(huì)(C20，Civil Society20)、G20勞工峰會(huì)(L20，Labour20)、G20青年峰會(huì)(Y20，Youth20)、G20婦女峰會(huì)(W20，Woman20)、G20創(chuàng)新峰會(huì)(I20，Innovation 20)等。

當(dāng)前，這些組織與論壇的影響力與日俱增，對(duì)G20議程設(shè)置與運(yùn)行規(guī)則產(chǎn)生至關(guān)重要的作用。例如，2014年澳大利亞布里斯班G20峰會(huì)后發(fā)布的《G20領(lǐng)導(dǎo)人共同聲明》中，其附錄最后有專門一條“感謝B20、C20、L20、T20、Y20等大力支持”，足見G20外部體系力量的強(qiáng)大。

可以看出，自2008年全球金融危機(jī)以來，G20自身不斷發(fā)展、完善、豐富，發(fā)生了巨大變化，可歸納為兩條：一、在目的上從最初的危機(jī)應(yīng)對(duì)向建立長(zhǎng)效治理機(jī)制轉(zhuǎn)變;二、在議題上，從早期的金融危機(jī)應(yīng)對(duì)、經(jīng)濟(jì)刺激和反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義等短期性問題，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)再平衡、增長(zhǎng)和就業(yè)，以及國(guó)際金融架構(gòu)改革等長(zhǎng)期性問題，甚至開始涉及安全問題。

G20成員方覆蓋了全球經(jīng)濟(jì)的90%、全球貿(mào)易的80%、全球人口的三分之二，特別是新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的加入，使得G20在危機(jī)時(shí)期起到了引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)火車頭的作用。G20影響力不斷擴(kuò)大，人們普遍認(rèn)為它是目前全球經(jīng)濟(jì)合作對(duì)話的最佳平臺(tái)。G20達(dá)成了聯(lián)手刺激經(jīng)濟(jì)和扭轉(zhuǎn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)失衡的共識(shí)，并成功應(yīng)對(duì)了2008全球金融危機(jī)。世界各國(guó)按照G20決議，加強(qiáng)對(duì)本國(guó)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，各政府和非政府組織自覺比對(duì)G20政策，修改制定自己的規(guī)則，主動(dòng)為G20獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。比如國(guó)際商會(huì)(ICC)專門成立了G20顧問委員會(huì)和專家組，在G20每次峰會(huì)之前或同時(shí)召開B20峰會(huì)。又如，B20專家小組特別制定了一個(gè)G20計(jì)分卡，用以評(píng)估G20決議執(zhí)行效果。

G20是到目前為止能讓最多個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體的首腦坐下來討論危機(jī)及應(yīng)對(duì)策略的對(duì)話機(jī)制，它的權(quán)威性決定了它是高效的決策機(jī)制。人們不希望它僅作為應(yīng)付危機(jī)的權(quán)宜之計(jì)，而希望它能夠變成一個(gè)長(zhǎng)效的世界治理機(jī)制，成為一個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)國(guó)家平等對(duì)話的平臺(tái)，希望它成為全球化過程中敲定方案的決策者和處理全球發(fā)展疑難雜癥的治理平臺(tái)。

從全球經(jīng)濟(jì)秩序演化看G20

從G20的誕生史當(dāng)中，我們可以了解到它的參與方和主要議題，也了解到它是“應(yīng)對(duì)問題”的對(duì)話機(jī)制。而這一機(jī)制的歷史意義以及為什么選擇這些議題，還需要放在全球經(jīng)濟(jì)秩序演化史的大背景下來看。

以美元為中心的布雷頓森林體系于1944年建立，主要內(nèi)容包括美元與黃金掛鉤，其他國(guó)家貨幣與美元掛鉤實(shí)行可調(diào)整的固定匯率等，同時(shí)還建立了IMF和世界銀行兩大金融機(jī)構(gòu)。通過布雷頓森林體系，以美國(guó)為核心的世界政治經(jīng)濟(jì)秩序得以確立，并形成了金字塔型的國(guó)際秩序結(jié)構(gòu)。在所有國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)的交往過程中，美國(guó)都成為繞不開的重要環(huán)節(jié)。

但是，到20世紀(jì)60年代后期，布雷頓森林體系開始逐漸瓦解，而這都源于布雷頓森林體系自身無法克服的矛盾。各國(guó)為了發(fā)展國(guó)際貿(mào)易，必須用美元作為結(jié)算與儲(chǔ)備貨幣，這樣就會(huì)導(dǎo)致流出美國(guó)的貨幣在海外不斷沉淀，對(duì)美國(guó)來說就會(huì)發(fā)生長(zhǎng)期貿(mào)易逆差;而美元作為國(guó)際貨幣核心的前提是必須保持美元幣值穩(wěn)定與堅(jiān)挺，這又要求美國(guó)必須是一個(gè)長(zhǎng)期貿(mào)易順差國(guó)。這就是常說的“特里芬難題(Triffin Dilemma)”。另外，美聯(lián)儲(chǔ)制定的貨幣政策從理論和現(xiàn)實(shí)來講，都應(yīng)反映美國(guó)自身的運(yùn)營(yíng)情況。但隨著美元在全球范圍的廣泛使用，必然導(dǎo)致一國(guó)貨幣政策獨(dú)立性與全球經(jīng)濟(jì)外延性的矛盾。這些都決定了布雷頓森林體系的不穩(wěn)定性和垮臺(tái)的必然性。與此同時(shí)，也意味著完全以美國(guó)為核心的世界政治經(jīng)濟(jì)秩序開始松動(dòng)，美國(guó)需要其他發(fā)達(dá)國(guó)家共同參與到國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理中來，金字塔的塔尖開始被削平。

正是在這種背景之下，20世紀(jì)70年代中期在法國(guó)的倡議下，西方七個(gè)最大的工業(yè)化國(guó)家(美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、意大利和加拿大)成立了G7，G7是七國(guó)元首或政府首腦就共同關(guān)心的重大問題進(jìn)行磋商的機(jī)制，它在維護(hù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的利益方面發(fā)揮了重要作用。該會(huì)議作為西方主要工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的首腦會(huì)議，旨在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，從整體上協(xié)調(diào)共同和各自的政策，緩解內(nèi)部矛盾，以維護(hù)成員國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)和國(guó)際政治中的地位。但是，G7仍然是布雷頓森林體系下的全球治理機(jī)制，世界政治經(jīng)濟(jì)秩序沒有得到改變，只是處于塔尖的發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家各自關(guān)系的自我調(diào)整。G7國(guó)際治理秩序是建立在資本——生產(chǎn)——消費(fèi)一體化的基礎(chǔ)之上，發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家既是資本的擁有者，也是工業(yè)品的主要生產(chǎn)者和消費(fèi)者，而處于金字塔底的發(fā)展中國(guó)家或落后國(guó)家，則成為發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家的資源提供地和產(chǎn)品傾銷地。這樣的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序是不公正不合理的，也由此造成了世界各個(gè)地區(qū)發(fā)展的不平衡。

另外，自20世紀(jì)60年代，世界性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮席卷而來，發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)體系不斷向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，尤其是以東亞國(guó)家和地區(qū)為代表的新興國(guó)家。與此同時(shí)，后者也紛紛開啟了工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力都得到快速提升。在這種背景下，發(fā)達(dá)國(guó)家資本——生產(chǎn)——消費(fèi)的結(jié)構(gòu)被打破，發(fā)達(dá)國(guó)家變成了資本——消費(fèi)國(guó)家，而新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家則成為了資源——生產(chǎn)國(guó)家。發(fā)達(dá)國(guó)家為了維持龐大的消費(fèi)，只能依靠虛擬經(jīng)濟(jì)不斷創(chuàng)造利潤(rùn)，但是虛擬經(jīng)濟(jì)并不能創(chuàng)造價(jià)值，其存在必須依附于實(shí)體生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)。脫離了實(shí)體經(jīng)濟(jì)，虛擬經(jīng)濟(jì)就會(huì)變成無根之草，最終催生泡沫經(jīng)濟(jì)。2008年美國(guó)金融危機(jī)，以及隨之而來的歐洲債務(wù)危機(jī)的根源即在于此。金融危機(jī)之后，發(fā)達(dá)國(guó)家的資本——消費(fèi)結(jié)構(gòu)已經(jīng)基本被打破，以美國(guó)為核心的舊的金字塔型國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序已經(jīng)開始瓦解，面對(duì)近期的經(jīng)濟(jì)衰退，發(fā)達(dá)國(guó)家已力不從心，必須借助新興國(guó)家的力量來恢復(fù)和振興全球經(jīng)濟(jì)。

2008年世界金融危機(jī)之后，在布雷頓森林體系的廢墟之上建立起來的G20就是基于以上的變化而產(chǎn)生的，同時(shí)G20也是未來扁平結(jié)構(gòu)的世界政治經(jīng)濟(jì)秩序的雛形。在這個(gè)扁平結(jié)構(gòu)中，原來的發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)不再獨(dú)占中心的地位，而只是世界政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)中重要的成員。新興國(guó)家也已不再是全球經(jīng)濟(jì)鏈條上的附庸，已經(jīng)占據(jù)重要環(huán)節(jié)。當(dāng)今的世界政治經(jīng)濟(jì)秩序仍然處于變革調(diào)整之中，發(fā)達(dá)國(guó)家希望借助G20來維持舊有的世界政治經(jīng)濟(jì)秩序，新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家則希望以G20為歷史契機(jī)，構(gòu)建全新的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序。就目前來看，G20仍然是一個(gè)過渡性的全球治理機(jī)制，雖然相較于舊有的治理機(jī)制有很大的突破，但仍未完全脫離布雷頓森林體系，因此構(gòu)建新型的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序還需更大的努力和決心。

一、G20：新型全球治理模式

G20作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作首要論壇，成員涵蓋面廣，代表性強(qiáng)。該組織旨在推動(dòng)已工業(yè)化的發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家之間就實(shí)質(zhì)性問題進(jìn)行開放及有建設(shè)性的討論和研究，以尋求合作并促進(jìn)國(guó)際金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

與傳統(tǒng)國(guó)際治理模式相比，G20表現(xiàn)出了許多新的特征，具體來講體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是權(quán)力結(jié)構(gòu)從中心—外圍到平行。傳統(tǒng)國(guó)際秩序建立在強(qiáng)國(guó)基礎(chǔ)之上，它們?cè)趪?guó)際政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)中占據(jù)主導(dǎo)地位，與次發(fā)展國(guó)家形成一種中心—外圍的權(quán)力結(jié)構(gòu)，但隨著新興國(guó)家的不斷發(fā)展，以及傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家的相對(duì)衰落，中心—外圍的權(quán)力結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以為繼，世界的秩序需要新興國(guó)家的參與，并發(fā)揮重要的作用。而G20所構(gòu)建的就是這樣一種平行的權(quán)力結(jié)構(gòu);二是制度和規(guī)則從單一模式發(fā)展為競(jìng)爭(zhēng)性模式。伴隨著上述平行權(quán)力結(jié)構(gòu)而來的，是國(guó)際話語權(quán)與規(guī)則制定權(quán)的分散，傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家不再是規(guī)則和制度的主導(dǎo)者，而轉(zhuǎn)變成重要的參與者，新興國(guó)家也能參與其中，并發(fā)出不同的聲音;三是從價(jià)值導(dǎo)向變?yōu)樽h題導(dǎo)向，決策機(jī)制也更加多元化、開放和包容。主要國(guó)家都可以參與到世界性事務(wù)的決策中來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家一家獨(dú)大的局面已經(jīng)不復(fù)存在。新興國(guó)家在IMF和世界銀行中權(quán)重的相應(yīng)提高也充分反映了這一點(diǎn)。

G20迅速興起的原因是冷戰(zhàn)結(jié)束之后，世界的多極化趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，特別是日益崛起的新興經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)中扮演越來越重要的角色。在這樣一個(gè)多極化的世界中，由傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)主導(dǎo)的世界政治經(jīng)濟(jì)秩序，面臨著極大的挑戰(zhàn)。例如，在2008年金融危機(jī)之后，高赤字、高債務(wù)、高失業(yè)嚴(yán)重困擾西方經(jīng)濟(jì)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體“雙速復(fù)蘇”局面日益凸顯，新興經(jīng)濟(jì)體承擔(dān)著全球經(jīng)濟(jì)“引擎”和“穩(wěn)定器”的作用。在過去幾年中，新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在全球產(chǎn)出的總增長(zhǎng)中占了將近三分之二。G20作為國(guó)際對(duì)話和協(xié)商的平臺(tái)，在協(xié)調(diào)各國(guó)的危機(jī)應(yīng)對(duì)政策，防止全球經(jīng)濟(jì)陷入更深層次的衰退起到了重要作用，有力地提振了全球經(jīng)濟(jì)的信心，這也意味著G20新型全球治理機(jī)制真正走向前臺(tái)。

G20作為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)合作的首要平臺(tái)，是推動(dòng)世界從危機(jī)中走出來的主要?jiǎng)恿?。?008年第一屆G20首腦會(huì)議召開以來，維持強(qiáng)勁、可持續(xù)和平衡的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是其首要任務(wù)，各成員國(guó)紛紛采取必要的政策措施，實(shí)施結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)需求，支持全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和恢復(fù)信心。同時(shí)改革金融系統(tǒng)，確保所有的金融市場(chǎng)、產(chǎn)品和參與者都受到適當(dāng)?shù)墓苤坪捅O(jiān)督，構(gòu)筑新金融監(jiān)管框架，強(qiáng)化全球金融安全網(wǎng)，在為各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足流動(dòng)性的同時(shí)，降低金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。在反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義，強(qiáng)化國(guó)際合作，促進(jìn)全球貿(mào)易投資，應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)等方面，G20同樣扮演著重要角色。更為重要的是，隨著G20作用的凸顯，新興國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的作用越來越得到認(rèn)可，其地位也有了很大的提升，以中國(guó)為代表的新興國(guó)家成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)不斷復(fù)蘇。

G20雖然已經(jīng)成為國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中軸，但以它為基礎(chǔ)的新的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序還遠(yuǎn)未形成，特別是隨著世界各國(guó)從金融危機(jī)中復(fù)蘇的步伐快慢不一、利益訴求逐步分化，G20越來越難以就重大問題取得進(jìn)展，“多極化”可能導(dǎo)致“無極化”。面對(duì)危機(jī)之后的新世界，G20需要進(jìn)一步探索自己的新角色，以G20扁平結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，盡快構(gòu)建新的國(guó)際秩序。

二、G20的地位和面臨的諸多挑戰(zhàn)

G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇和全球經(jīng)濟(jì)金融治理的重要平臺(tái)，它的出現(xiàn)和發(fā)展是全球經(jīng)濟(jì)治理改革的重要進(jìn)展。

自20世紀(jì)60年代經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展以來，國(guó)際資本自由流動(dòng)，產(chǎn)業(yè)國(guó)際轉(zhuǎn)移，一些失去競(jìng)爭(zhēng)力的制造業(yè)從發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，推動(dòng)一些發(fā)展中國(guó)家的工業(yè)化和城市化。據(jù)國(guó)際貨幣基金《世界經(jīng)濟(jì)展望》數(shù)據(jù)，以新興經(jīng)濟(jì)體為主體的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，已從2008年金融危機(jī)前的30%，上升到2010年的70%，它們?cè)谌蚪?jīng)濟(jì)總量中占比也高達(dá)47.8%，已成為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)力量。2008年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)以及隨后的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)使人們認(rèn)識(shí)到，單純依靠發(fā)達(dá)國(guó)家的治理機(jī)制已無法繼續(xù)有效運(yùn)行，無法應(yīng)對(duì)包括金融危機(jī)在內(nèi)的全球性問題，這加速了全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的新一輪深刻變革。

盡管G20已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)治理和政策協(xié)調(diào)的主要平臺(tái)，并已在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球化推進(jìn)等方面發(fā)揮了重要作用。但是，席卷全球的金融危機(jī)凸顯了經(jīng)濟(jì)全球化的強(qiáng)勢(shì)與全球經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的弱勢(shì)并存這一經(jīng)濟(jì)治理矛盾，暴露出現(xiàn)有全球治理機(jī)制在應(yīng)對(duì)全球性威脅和挑戰(zhàn)方面仍存在嚴(yán)重缺失，依然面臨諸多挑戰(zhàn)：全球經(jīng)濟(jì)失衡問題長(zhǎng)期難以解決，國(guó)際金融、貨幣及貿(mào)易體系改革任務(wù)艱巨，宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)難度加大，現(xiàn)有治理機(jī)制安排的代表性急需擴(kuò)大、有效性亟待提高，明顯阻礙發(fā)展中國(guó)家發(fā)展不公平、不合理因素大量存在，全球公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，經(jīng)濟(jì)安全問題日漸凸顯，貨幣、財(cái)政、糧食、能源、氣候等多重危機(jī)接踵而至，貿(mào)易保護(hù)主義威脅持續(xù)存在，貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大等。G20應(yīng)聚焦上述世界經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的重大、緊迫風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策，維護(hù)金融穩(wěn)定，提振市場(chǎng)信心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)要繼續(xù)推進(jìn)國(guó)際貨幣金融體系改革，反對(duì)貿(mào)易和投資保護(hù)主義，關(guān)注南北發(fā)展不平衡等問題。

世界治理需要更多國(guó)家的參與，既需要分擔(dān)各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，也應(yīng)該共同享受發(fā)展的成果，而現(xiàn)有全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制還不能很好地適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的需要，變革已經(jīng)迫在眉睫。G20未來的角色，就是要建立一個(gè)新的世界政治經(jīng)濟(jì)秩序，充分容納和吸收新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，賦予它們規(guī)則制定的參與權(quán)和決策權(quán)，建立公平合理的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系和金融體系。

作為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的產(chǎn)物，G20已顯示其治理危機(jī)的成效，各次峰會(huì)的順利召開也證明了平等對(duì)話的力量。全球合作協(xié)同應(yīng)對(duì)危機(jī)取得的成果，凸顯了G20發(fā)達(dá)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家聯(lián)合治理全球性問題的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人親自參與對(duì)話也是G20效率和權(quán)威的根本保證。世界對(duì)G20充滿期待，盼望在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，G20能成為更加有效的國(guó)際金融治理的最高級(jí)別論壇，并自覺地進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的制度改革和創(chuàng)新。