國(guó)研專(zhuān)家談“三權(quán)分置”改革

2016-12-06 葉興慶 中國(guó)智庫(kù)

【按】中辦、國(guó)辦前不久印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，對(duì)“三權(quán)分置”這一重大農(nóng)村改革進(jìn)行了部署?！叭龣?quán)分置”是指農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置并行。這將對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)哪些影響？就此話(huà)題，半月談?dòng)浾邔?zhuān)訪(fǎng)了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶。葉興慶認(rèn)為，“三權(quán)分置”明確了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)各自的權(quán)能和相互的關(guān)系，并提出平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)意義重大。

半月談?dòng)浾撸簽槭裁匆恪叭龣?quán)分置”改革?

葉興慶：改革開(kāi)放以后，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，逐漸形成所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離的農(nóng)地權(quán)屬分割關(guān)系。在這一過(guò)程中，中央出于保護(hù)農(nóng)民利益的考慮，不斷強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得以調(diào)動(dòng)。如今，拿到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人分化加劇，相當(dāng)一部分農(nóng)民外出打工，進(jìn)城落戶(hù)。這對(duì)行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提出挑戰(zhàn)：拿到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)不再經(jīng)營(yíng)土地，經(jīng)營(yíng)土地的人權(quán)利如何保障?這就有必要從原先農(nóng)戶(hù)拿到的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中進(jìn)一步分解出經(jīng)營(yíng)權(quán)?！叭龣?quán)分置”改革，是適應(yīng)承包戶(hù)分化現(xiàn)實(shí)、順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的需要，也是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

半月談?dòng)浾撸骸叭龣?quán)分置”事實(shí)上已經(jīng)存在，這次文件起到什么作用?

葉興慶：是的，有土地流轉(zhuǎn)就有承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，這是早就出現(xiàn)的。此次《意見(jiàn)》是對(duì)老現(xiàn)象的新概括，主要對(duì)實(shí)踐中各種做法、各種權(quán)利的分布做一個(gè)系統(tǒng)的梳理，廓清“三權(quán)分置”過(guò)程中出現(xiàn)的模糊認(rèn)識(shí)，并指出、糾正“三權(quán)分置”在實(shí)際操作中出現(xiàn)的偏差。如所有權(quán)到底有哪些權(quán)能，《意見(jiàn)》說(shuō)得非常清楚，所有權(quán)具有發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回的權(quán)能。究竟在什么情況下能夠行使發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督的權(quán)利，這次文件都做了規(guī)定。同樣，對(duì)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體權(quán)能，《意見(jiàn)》也進(jìn)行了明確規(guī)定。

半月談?dòng)浾撸涸谀磥?lái)，《意見(jiàn)》最大的亮點(diǎn)在哪里?

葉興慶：我認(rèn)為最大亮點(diǎn)是提出平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)?！兑庖?jiàn)》提出：在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。這樣的表述是首次出現(xiàn)在中央文件中，具有特別的意義。

實(shí)行“三權(quán)分置”改革，是基于現(xiàn)實(shí)矛盾的變化，以前矛盾的焦點(diǎn)是集體所有權(quán)侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)時(shí)突出保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，現(xiàn)在主要矛盾開(kāi)始變?yōu)榻?jīng)營(yíng)者流轉(zhuǎn)土地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)沒(méi)有保障，經(jīng)營(yíng)者的土地權(quán)益在利益博弈中缺乏法律和政策支持。出于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的考慮，有必要強(qiáng)調(diào)并采取措施平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

半月談?dòng)浾撸耗敲矗降缺Ｗo(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)主要體現(xiàn)在哪些方面?

葉興慶：在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中，土地流轉(zhuǎn)期限過(guò)短，往往導(dǎo)致土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者不敢進(jìn)行農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投資，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、裝備投入等投資回報(bào)期長(zhǎng)，但租地合同往往只簽3年、5年，有的地方甚至一年一簽，這樣租地經(jīng)營(yíng)者難以形成穩(wěn)定預(yù)期。

《意見(jiàn)》提出了平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)的一些具體措施。如經(jīng)營(yíng)主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲得相應(yīng)收益，經(jīng)承包農(nóng)戶(hù)同意，可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償;有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地。這些規(guī)定都會(huì)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)主體的預(yù)期。此外，《意見(jiàn)》還對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)土地如被征收地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬等作了規(guī)定，這些都是平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要體現(xiàn)。

半月談?dòng)浾撸河腥藫?dān)心落實(shí)農(nóng)民承包權(quán)長(zhǎng)久不變會(huì)推高新型農(nóng)業(yè)主體的生產(chǎn)成本，不利于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。您怎么看?

葉興慶：考慮到現(xiàn)在農(nóng)民進(jìn)城并不穩(wěn)定，進(jìn)城農(nóng)民未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)尚需有力保護(hù)，穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)還是需要的。即使農(nóng)民落戶(hù)城市，也不要急著收回其承包權(quán)，否則，農(nóng)民進(jìn)城的意愿會(huì)大大降低。當(dāng)然，你提到的這種擔(dān)心也有一定道理。如果承包權(quán)權(quán)能過(guò)大，確實(shí)將對(duì)未來(lái)的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來(lái)制度障礙。這是一個(gè)兩難問(wèn)題。我認(rèn)為對(duì)于承包權(quán)，一要尊重農(nóng)民本人意愿，允許進(jìn)城農(nóng)民長(zhǎng)期持有，要有足夠的歷史耐心;二要建立承包權(quán)退出通道，讓一部分人可以自愿退出。這種順暢退出的通道是完善土地制度的重要一環(huán)。

半月談?dòng)浾撸恨r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼調(diào)整的方向是增加對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的支持力度，“三權(quán)分置”改革對(duì)此會(huì)產(chǎn)生什么影響?

葉興慶：以前按照承包關(guān)系而非按照實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，往往是有承包權(quán)的人拿到補(bǔ)貼，沒(méi)有承包權(quán)但實(shí)際經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的人拿不到補(bǔ)貼，這不利于提高農(nóng)業(yè)支持政策效率。這次《意見(jiàn)》提出平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整也是一種指引，今后補(bǔ)貼會(huì)更多地扶持實(shí)際務(wù)農(nóng)的人，補(bǔ)貼的增量部分應(yīng)投向新型經(jīng)營(yíng)主體。

半月談?dòng)浾撸骸兑庖?jiàn)》還提出，鼓勵(lì)在理論上深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶(hù)在承包土地上、承包農(nóng)戶(hù)和經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問(wèn)題。那么，在這方面還有哪些需要厘清的關(guān)系?

葉興慶：權(quán)利的分割需要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷變化，在當(dāng)時(shí)的條件下某種合理的權(quán)利分割，到后來(lái)就未必是合理的。我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，尤其防止土地的集體所有權(quán)侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在當(dāng)時(shí)背景下是完全正確的，現(xiàn)在仍需堅(jiān)持，但現(xiàn)在矛盾的焦點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移。隨著城鎮(zhèn)化水平提高，很多進(jìn)城農(nóng)民的子女都是在城里出生、成長(zhǎng)，幾乎不可能回到農(nóng)村，大量的承包主體、經(jīng)營(yíng)主體已經(jīng)分離。在此背景下，權(quán)利分割應(yīng)該有一些新的變化，需要在理論上不斷研究、不斷完善。

半月談?dòng)浾撸含F(xiàn)在推動(dòng)落實(shí)“三權(quán)分置”，主要工作是什么?需要注意些什么?

葉興慶：現(xiàn)在主要的工作是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證。我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證基本完成，距2018年完成承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證的目標(biāo)，目前還剩40%的任務(wù)量，把這些任務(wù)完成以后，穩(wěn)定承包權(quán)的工作就有依據(jù)了。同時(shí)，要建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，提高服務(wù)水平，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、法律咨詢(xún)、權(quán)益評(píng)估、抵押融資等服務(wù)。此外要注意完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，嚴(yán)格準(zhǔn)入門(mén)檻，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

文章來(lái)源：《半月談》雜志2016年第22期（半月談?dòng)浾?鄧?yán)?高遠(yuǎn)至 許中科）