內容提要

近期，廣州市提出的“租購同權”引發(fā)了市場廣泛關注，中山、沈陽等城市也明確跟進“租購同權”。住建部有關負責人稱將通過立法，明確租賃當事人的權利義務，逐步使租房居民在基本公共服務方面與買房居民享有同等待遇。這更加激發(fā)了市場對“租購同權”的熱烈討論?；诖耍疚姆治隽恕白赓復瑱唷背雠_的背景，對比梳理國內外相關做法，并進一步探討其對市場的影響，最后給出相應的政策建議。

一、“租購同權”的內涵及推出背景

所謂“租購同權”，是指租房人和購房人同樣享有子女就近入學等公共服務資源的權益。相關市場熱議主要始自廣州市今年7月17日印發(fā)的《廣州市加快住房租賃市場工作方案》（下稱《方案》），該方案要求加快構建租購并舉的住房體系，在出臺的16條具體措施中最引人注目的就是“租購同權”相關規(guī)定?！斗桨浮诽岢觥百x予符合條件的承租人子女享有就近入學等公共服務權益，保障租購同權”。我們認為“租購同權”的推出主要基于以下四方面背景。

（一）房價過快上漲的同時，租房需求日益旺盛

近年來房地產市場出現(xiàn)一些新變化。一方面，自2015年底開始我國房地產市場進入新一輪的上漲周期，其中學區(qū)房備受追捧。例如，北京西城區(qū)中學區(qū)較好的區(qū)域二手房掛牌價格達到10-20萬元/平方米，有的甚至超過20萬元/平方米，而有些區(qū)域只有5萬元/平方米左右。在資源有限的情況下，教育等資源通過與房產捆綁進行分配，既推動了房價的不斷上漲，也進一步促進了房價看漲預期的形成。另一方面，一線城市租房需求日益旺盛。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，地區(qū)間流動人口規(guī)模較大，特別是發(fā)達地區(qū)，北京、上海、廣州、深圳這4個一線城市是人口流入的密集區(qū)（圖1）。而目前房價經過多次快速上漲已處于歷史高位，熱點城市限購政策的不斷收緊提高了購房成本和購房門檻，會減少具有購房能力的人口規(guī)模。加之，隨著年輕人群消費觀念的改變、晚婚晚育趨勢的發(fā)展，購房年齡會有所推遲，這些都會帶來較大的租房需求。在此背景下，租賃市場就成為政府促進房地產市場合理降溫和穩(wěn)定發(fā)展的重要切入點之一。

（二）承租人合法權利難有保障，難以平等享受市民化權利

目前來看，我國住房租賃市場仍處于自發(fā)狀態(tài)，其發(fā)展相對滯后。國家統(tǒng)計局第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，有25.8%的城市居民租住住房，89.5%的可出租房屋來自私人出租住宅。有統(tǒng)計顯示我國目前規(guī)?；》孔赓U企業(yè)大概只占到住房租賃市場份額的2%左右，遠低于發(fā)達國家成熟市場20%-30%的比例。這就使得房屋租賃市場發(fā)展不規(guī)范，部分群體的住房租賃需求沒有很好地得到滿足。由于缺乏相應法律法規(guī)的保護，租客處于相對弱勢地位，面臨隨意被驅逐、租金隨意上漲等情況。一些租房中介機構也存在不規(guī)范、無序競爭等問題，通過發(fā)布虛假信息吸引客戶，甚至有“黑中介”亂收中介費、騙取中介費，承租人的合法權益難以得到保障。同時，在中國許多市民化權利與房產掛鉤，擁有房產的市民在子女上學、落戶等方面有明顯優(yōu)勢，甚至在享受優(yōu)質教育資源方面有絕對優(yōu)勢，這也一定程度上使得有房產者在醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面能享受更多權利，而租房者難以平等享有公共服務資源。

（三）政策調控思路有所調整，更加注重供給端管理和長期制度建設

與過去限制政策不同，近年來房地產調控政策開始更加注重供給側的調整和長期制度的建設。早在2015年年底召開的中央經濟工作會議就提出“以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口”等去庫存措施，2016年初政府工作報告進一步明確了這一做法。2016年底中央經濟工作會議指出要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位。今年政府工作報告進一步明確和提出房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，要加快住房租賃市場立法，加快機構化、規(guī)?；赓U企業(yè)發(fā)展?？偟膩碚f，目前地方調控措施已經開始有所轉變，增加土地供應、完善住房租賃市場已成為當前政策的重要方面。

（四）城市間人才競爭激烈，完善租房市場成為吸引人才的舉措之一

《方案》中提出租購同權的適用范圍除了具有本市戶籍的適齡兒童少年，還包括人才綠卡持有人子女等政策性照顧借讀生、符合市及所在區(qū)積分入學安排學位條件的來穗人員隨遷子女。這反映出吸引和留住人才也是此次政策出臺的一個考慮。在2016年3月廣州市就出臺了《關于加快集聚產業(yè)領軍人才的意見》及4個配套文件，突出“高精尖缺”導向，計劃5年投入約35億元，在重點產業(yè)領域內支持500名創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領軍人才（含團隊成員），每年支持1000名產業(yè)高端人才、2000名產業(yè)急需緊缺人才。這與地區(qū)間人才的激烈競爭密切相關，特別是廣州緊挨深圳，在人才引進方面存在較大競爭壓力。

二、“租購同權”的國內外做法比較

廣州此次推出的“租購同權”政策，雖然市場討論較多，但其實并不新鮮。不僅國內部分城市，其他國家和地區(qū)也有類似做法。

（一）國內城市：承租人排位靠后，房產是子女入學的重要保障

深圳市在2013年就出臺《關于義務教育公辦學校試行積分入學辦法的指導意見》，提出對深圳戶籍和符合市就讀條件的非深戶籍兒童入學實行統(tǒng)一積分。此后深圳市各區(qū)小一、初一學位申請開始探索并全面實行積分入學辦法，目前已相對成熟。深圳十大區(qū)域入學積分方法大致分為兩類（表1），一類是以福田、南山等5個區(qū)為代表的“基礎分 加分”法，根據(jù)戶籍、房產等情況進行分類并分配基礎得分，根據(jù)購房或租房時間、計劃生育、社保等情況進行加分，最終依照總積分從高到低進行排位。學位更優(yōu)質的福田區(qū)、南山區(qū)更看重房產，有房產的積分具有較大優(yōu)勢。第二類是以羅湖區(qū)等5個區(qū)為代表的“先類別后積分”法，根據(jù)戶籍、房產等情況進行分類，按學位類型順序錄取，一般學區(qū)內有戶籍和房產家庭的兒童位于第一順位，相同類型按積分從高到低依次錄取，直至公辦學校招生計劃錄滿為止。未錄取的則自主選擇到政府委托的民辦學校申請學位。

成都在2011年公布實施《成都市義務教育階段學生按戶籍所在地就近入學的實施意見》，堅持戶籍與居住地一致的入學原則實行就近入學。這意味著“租房入戶”與“購房入戶”享受同樣的教育服務。不過，該《意見》也指出“個別學位緊張的學區(qū)，暫按一套房屋就近優(yōu)先解決一個家庭的適齡兒童、少年就近入學，其他遷入的適齡兒童、少年由教育行政部門統(tǒng)籌安排入學”。據(jù)媒體報道，上海、天津、長沙等城市部分區(qū)域可以租房讀學位，需要提交住房租賃合同、社保等相關材料，還需要與房東協(xié)商，排名一般也靠后，承租人子女也基本無望進入較優(yōu)質學校?？偟膩碚f，即使在這些有政策的地區(qū)，房產仍是子女入學的重要保障，特別是在優(yōu)質教育資源區(qū)域，“租購同權”較難真正實現(xiàn)。

（二）其他國家和地區(qū)：實際居住地等因素是重要考量，而非房產

香港的學位分自行派位和統(tǒng)一派位兩個階段，50%的學位將面向社會公開招生，宗教信仰、家庭成員與學校的關系等是錄取的重要考量，有兄姐在該校就讀或父母在該校任職的小孩必獲錄取。統(tǒng)一派位則根據(jù)就近入學原則，以實際居住地而不是擁有產權的房產進行派位，申報的居住地址應是申請兒童的唯一或主要居所，租約、稅單、水電煤氣費都可以作為證明文件。美國、加拿大、新加坡等國家也基本采取就近入學原則，劃片入學與戶籍、是否擁有房產等并沒有關系，而是與是否居住在本學區(qū)有關，家庭成員與學校的關系、是否是本國人也是優(yōu)先排位的重要影響因素。對比來看，與中國看重房產、戶籍等條件不同，這些國家和地區(qū)教育資源主要根據(jù)實際居住地、家庭成員與學校關系等來分配。

（三）經驗總結與啟示

在梳理國內外其它地區(qū)關于“租購同權”做法的基礎上，可以總結一些值得借鑒的經驗和啟示。

一是將房屋產權與公共服務資源適當松綁，有利于房地產市場的健康發(fā)展。學區(qū)房并不是中國獨有，其他國家也都存在，學區(qū)房房價和租金往往要高于一般房屋價格。但房產與資源的過度捆綁會加快推升學區(qū)房價格，加劇房地產市場的扭曲。在中國，由于能否上好學校與戶籍、房產等密切相關，學區(qū)房價格漲幅明顯更為夸張。與中國大陸不同，其他如香港、新加坡等地區(qū)的學位不看產權，而是看實際居住地、家庭與學校間的緊密程度等，這在一定程度上有利于減緩學區(qū)房價格的上漲。

二是“租購同權”的具體方案和落實更值得關注。廣州等城市雖然提出采取“租購同權”措施，但如何實施仍有待具體方案的出臺。如深圳在學位安排上探索積分入學辦法，不僅需要考慮對戶籍、房產的分類情況，還考慮購房或租房時間、社保等情況。實施方案不同，其效果也可能會有差異，其中如何確定教育資源分配方式是重點，是“租”與“購”能否同權、在何種程度上實現(xiàn)同權的重要決定因素。

三、“租購同權”的影響及前景：長期意義大于短期意義

（一）短期對房價影響有限，可能抬升學區(qū)房租金，但長期將緩解房價上漲壓力

從短期來看，房價并不會因“租購同權”政策的出臺而快速、大幅回落，當前一、二線城市房地產市場的供求緊張狀況仍然存在，且“租購同權”政策落地難度較大，相關的配套細則與措施仍有待進一步完善。此外，“租購同權”改變的只是資源分配方式，而不能改變優(yōu)質教育資源稀缺的現(xiàn)實狀況。學區(qū)房供給有限的背景下，在購房入學基礎上增加租房入學的需求，將大概率推動學區(qū)房租金的上漲。

從長期來看，“租購同權”一定程度上能緩解房價上漲壓力。住房兼具投資與消費雙重屬性，當前的高房價是這兩種屬性的綜合反映。房屋產權上綁定的附加值越多，其投資屬性越明顯，買房的投資需求甚至投機需求越強，進而抬高房價。“租購同權”政策旨在剝離房屋產權上綁定的附加值，有助于回歸住房的基本居住功能，稀釋住房的投資屬性，從而抑制房價上漲。

（二）有助于培育和發(fā)展住房租賃市場，建立購租并舉的住房制度

2015年中央經濟工作會議就提出，要大力發(fā)展住房租賃市場，建立購租并舉的住房制度。此次廣州發(fā)布的《方案》中“租購同權”便是政府發(fā)展住房租賃市場眾多措施中的一條?！白赓復瑱唷睂崿F(xiàn)后，租房與購房一樣可以享受教育等公共服務資源，因此會有眾多家庭選擇租房，大大提高租房需求，促進住房租賃市場發(fā)展。除廣州市出臺“租購同權”政策外，住建部等9部委聯(lián)合印發(fā)《關于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，選取12個城市作為首批開展住房租賃試點的地區(qū)。無錫等多個城市明確“租房落戶”政策，進一步將房屋產權與戶籍松綁，從中央到地方均密集出臺政策推動住房租賃市場快速發(fā)展（表2）。這些政策皆體現(xiàn)了政府鼓勵租賃的導向，我國房地產市場正逐步向“購租并舉”的模式過渡，多層次房地產市場供應體系正加快形成。

（三）有助于租房者子女享受優(yōu)質教育資源，實現(xiàn)公共服務權利均等化

就近入學的招生安排使得教育資源與房屋產權緊密捆綁，在優(yōu)質教育資源稀缺的情況下，只有購買名校附近的住房才能擁有名校入學資格?！白赓復瑱唷闭邉t旨在改變這一現(xiàn)狀，將房屋產權與教育等公共服務資源相分離，不擁有房屋產權不再成為獲取公共服務權益的障礙，使符合條件的承租人子女同樣享有就近入學的權利和機會。這實質上是以住房為抓手，謀求公共服務權利均等化，讓租房者和購房者一樣可以享受公共服務資源。

（四）有助于緩解年輕人的購房壓力，促進房地產市場平衡健康發(fā)展

近年來房價的過快上漲，給城市里的眾多外來年輕人帶來巨大壓力。一是受“無房不能結婚”的世俗觀念影響，“丈母娘需求”使購房成為剛需；二是房產與教育資源的綁定，使大量年輕夫妻為孩子上學而競相追逐學區(qū)房。實現(xiàn)“租購同權”，將有利于完善房地產市場的“租買選擇機制”，人們可根據(jù)自身經濟實力進行由租到買、由小到大、由舊到新的梯次消費選擇，推遲年輕人的購房時間，甚至引導更多人選擇終身租房。這既能分流一部分購房需求，又有利于培養(yǎng)更為理性的住房消費觀念，促進房地產市場未來的平衡健康發(fā)展。

四、相關政策建議

（一）完善相關配套細則，使“租購同權”盡快落地

住房上附加的教育、醫(yī)療等公共服務資源不平等問題，涉及到社會的諸多方面。要讓“租購同權”真正得以實現(xiàn)，需要多個部門形成合力、共同推動，后續(xù)應盡快出臺相關配套細則和規(guī)范，包括用地規(guī)劃、稅收征管、融資貸款、承租人管理制度等相關措施的細化，使“租購同權”政策更具可操作性。要加快立法、完善租賃環(huán)境，明確出租人與承租人雙方權利義務關系，規(guī)范相關行為；政府在稅收、融資方面提供相應支持；提高國有企業(yè)參與積極性，積極發(fā)揮國企帶動作用；搭建房源交易平臺，為租賃市場健康穩(wěn)定運行提供便利和保障。近日，住建部表態(tài)，將通過立法逐步明確“租購并舉”的房地產市場供應體系，便是相應政策深入細化的一個重要信號。

（二）加大公共服務資源有效供給，平衡區(qū)域差異，逐步放寬承租人的門檻限制

目前廣州市出臺的“租購同權”政策對承租人仍有較嚴格的門檻限制，其他城市也對承租人進行了條件限制。在當前我國城市公共服務資源有限的情況下，對承租人設置一定門檻有助于階段性目標的實現(xiàn)，防止對現(xiàn)有資源尤其是優(yōu)質資源的無序競爭。未來要實現(xiàn)真正意義上的“同權”，則需要加大教育、醫(yī)療等公共服務資源的有效供給，縮小區(qū)域間的差距，不僅要分好“蛋糕”還要做大“蛋糕”。要充分發(fā)揮市場機制作用，動員社會力量參與，構建多層次、多方式的公共服務供給體系。加強公共服務人才隊伍建設，從培訓體系、激勵機制和福利待遇等方面促進公共服務隊伍的長效運行。通過教師交流輪崗制度等方式，縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)公共服務資源的均衡配置。

（三）保障充足、優(yōu)質的租賃房源，防止房租的過分上漲

一是政府提供更多的租賃房源，對租賃性用地乃至相關公共服務進行統(tǒng)一規(guī)劃。北京、上海今年公布的土地供應規(guī)劃中，將租賃住房與商品房進行了區(qū)分，且提高了租賃住房的比重。近日上海以“招拍掛”方式公開推出位于張江和嘉定新城的兩塊租賃住房用地，明確所建物業(yè)“只租不售”，均是這方面的有益探索。二是充分利用好當前的存量市場，鼓勵國有企業(yè)進行廠改住、商改住，通過稅收、融資等優(yōu)惠提高社會化方式提供租賃房源的積極性。三是積極探索租賃運營融資新途徑，借鑒國際經驗，充分發(fā)揮房地產信托投資基金（REITs）的作用，吸引社會資金的參與，提高市場運營效率。