來源:《人民法治》2018年11月號

  失信黑名單制度對違法失信行為實施信用聯(lián)合懲戒，對違法失信行為形成社會制約，為營造誠信環(huán)境奠定了基礎(chǔ)，是社會信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)性措施之一。失信黑名單制度法治化是構(gòu)建失信懲戒機制，實現(xiàn)社會共治的必然要求和努力方向。

所謂失信黑名單（以下簡稱“黑名單”），是指行政機關(guān)、司法機關(guān)以及其他組織依法歸集嚴重違法失信的自然人、法人或其他組織的信息形成的，并向社會公示的嚴重違法失信行為人的清單或名錄。當前，我國的信用建設(shè)蓬勃開展，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，營造良好的誠信環(huán)境，奠定了堅實基礎(chǔ)。其中，將嚴重違法失信行為人列入黑名單，實施信用聯(lián)合懲戒，對于嚴重違法行為形成了強大的社會制約，為解決諸如“教科書式的老賴”等較為突出的不誠信問題提供了重要方案，維護了社會公平正義。然而，由于中央立法尚未對黑名單制度規(guī)定統(tǒng)一規(guī)則，而對黑名單具有約束力的規(guī)則又散布在不同的法律制度中，黑名單制度的統(tǒng)一法律規(guī)制仍然薄弱。在實踐中，個別地方或部門對于黑名單的列入或懲戒等方面，還存在者列入不夠慎重、過罰不相當甚至有損人格尊嚴的行為，黑名單亟須納入法治軌道。黑名單制度實現(xiàn)高度的法治化，這是建設(shè)法治中國的必然要求，也是當前信用建設(shè)的努力方向。

域外經(jīng)驗：黑名單制度是懲戒嚴重違法失信行為的有效措施

在不同的國家和地區(qū)，盡管法律制度、文化傳統(tǒng)等存在較大的差異，但要求社會成員誠實守信，卻可謂一個普遍接受和公認的基本價值觀，少有分歧和爭議。因此，基于誠實守信的基本價值觀和社會共識，屢屢違法失信的人必將為其不當行為而受到社會的鄙視，付出沉重代價，在投資交易和社會交往方面都受到極大的限制，可謂寸步難行，這種來自于社會的強大力量，可謂一種威力巨大的聯(lián)合懲戒。其中，黑名單制度是對嚴重違法失信行為實施懲戒的一種重要做法。目前，很多國家和地區(qū)在涉及重大社會公共利益的領(lǐng)域，都將黑名單制度作為一項重要的管理和懲戒措施。

美國在涉及政府供應(yīng)商的交易、國家安全等領(lǐng)域，比較重視采用“黑名單”制度，如美國入境黑名單、政府采購供應(yīng)商黑名單、外國資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）黑名單、食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）黑名單、律師執(zhí)業(yè)黑名單等。以美國政府采購供應(yīng)商黑名單制度為例，其“取消資格”制度就非常有特色。根據(jù)政府采購法的有關(guān)規(guī)定，有兩大類事由將可能導致供應(yīng)商被取消參加政府采購資格。一類是采購事由，包括：與采購相關(guān)的刑事犯罪或民事判決表明供應(yīng)商缺乏商業(yè)誠信；供應(yīng)商嚴重違反合同條款，故意違約或者履約失敗等。另一類是法定事由，主要包括違反平等雇傭條款、違反勞動法以及違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為。一旦供應(yīng)商被政府機關(guān)列入政府采購黑名單，那么該決定將對所有政府機構(gòu)的政府采購產(chǎn)生約束。此外，在政府采購領(lǐng)域失信，也可能導致其在獲得政府利益的其他場合也受到限制。

部分國家或地區(qū)的立法中，也存在類似黑名單制度的條文。如：日本的《食品安全法》中規(guī)定，公布會導致健康受損的健康食品產(chǎn)品名錄；韓國主要是涉及到了交易所科斯達克市場黑名單制度。我國臺灣地區(qū)《藥事法》規(guī)定了對違規(guī)藥物廣告的負責人及藥品名登報公告，《銀行法》中規(guī)定了對違反法令有礙健全經(jīng)營的金融機構(gòu)的公開處理等。

中國實踐：黑名單制度法治化是信用建設(shè)的基本方向

構(gòu)建失信懲戒機制，是我國開展信用建設(shè)的重要思路。早在十八屆三中全會上，中央就提出“懲戒失信”的重要方針，而在我國十三五規(guī)劃中也明確提出“健全守信激勵與失信懲戒機制”這一任務(wù)。十九大報告中關(guān)于“健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度”等要求，也重在強調(diào)構(gòu)建信用懲戒體系。國務(wù)院在《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》中，將構(gòu)建守信激勵和失信懲戒機制作為社會信用體系建設(shè)三大基礎(chǔ)性措施之一。黨的十八屆三中全會提出“建立健全社會征信體系，褒揚誠信、懲戒失信”，黨的十八屆四中全會提出“加強社會誠信建設(shè)，建立健全公民法人組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制與違法失信行為懲罰機制”。

根據(jù)失信懲戒的相關(guān)政策，近年來，我國從中央到地方，從行政機關(guān)到司法機關(guān)，從公權(quán)力主體到私權(quán)利主體，都在構(gòu)建或嘗試構(gòu)建不同行業(yè)不同領(lǐng)域的黑名單制度。我國黑名單制度的基本目標，是實現(xiàn)有效的信用約束和失信懲戒。黑名單制度針對的是嚴重違法失信行為，是失信懲戒的一種重要形式，一般表現(xiàn)為對違法嚴重失信行為進行信息公示，實施信用約束和懲戒。從我國黑名單制度的實踐來看，以公開違法失信行為為目的的黑名單制度，對于約束和限制違法失信主體的行為，實施信用聯(lián)合獎懲，維護公平正義，發(fā)揮了巨大的作用，效果非常顯著。當前，黑名單制度作為一項重要的制度創(chuàng)新，對于懲戒違法行為，保障交易安全，實施社會共治，構(gòu)建良好社會信用，都具有較強的現(xiàn)實意義。

當前，黑名單的制度化程度越來越高。相關(guān)部門根據(jù)本領(lǐng)域、本行業(yè)的實際情況，制定和完善黑名單制度的相關(guān)制度，從而體現(xiàn)法治的基本要求。如：最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》；國家工商總局局所發(fā)布的《嚴重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》等。這些制度，為我國未來實現(xiàn)更加嚴格的法治化奠定了扎實的實踐基礎(chǔ)。

厲行法治，是國家制定黑名單制度的基本遵循和政策要求。在黑名單制度方面，比較重要的政策性文件之一就是國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵與失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。該《指導意見》就聯(lián)合信用獎懲的法治化、規(guī)范化提出了基本思路。指導意見提出了“依法依規(guī)，保護權(quán)益”的法治原則，嚴格依照法律法規(guī)和政策規(guī)定，科學界定守信和失信行為，開展守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒。建立健全信用修復、異議申訴等機制，保護當事人合法權(quán)益。《指導意見》還提出，要加強法規(guī)和制度建設(shè)等方面的具體措施，要求繼續(xù)研究論證社會信用領(lǐng)域立法；加快研究推進信用信息歸集、共享、公開和使用，以及失信行為聯(lián)合懲戒等方面的立法工作；按照強化信用約束和協(xié)同監(jiān)管要求，各地區(qū)、各部門應(yīng)對現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定提出修訂建議或進行有針對性的修改。

經(jīng)過多年的實踐，我國已提出了黑名單制度法治化的基本思路、實現(xiàn)路徑和具體方案。這集中體現(xiàn)在中央政府信用建設(shè)牽頭部門所出臺的相關(guān)文件和政策方面。2017年11月，國家發(fā)展改革委、人民銀行公布《關(guān)于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導意見》（以下簡稱“紅黑名單指導意見”），提出了完善守法誠信褒獎和違法失信懲戒的方向和具體路徑，旨在建立健全紅黑名單管理與應(yīng)用制度，規(guī)范各領(lǐng)域紅黑名單的認定、獎懲、修復和退出，構(gòu)建守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒大格局，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。紅黑名單指導意見提出了“依法依規(guī)，審慎認定”的法治原則，要求按照“誰認定、誰負責”的原則，根據(jù)相關(guān)主體行為的誠信度和發(fā)起聯(lián)合獎懲的必要性，研究制定各領(lǐng)域紅黑名單統(tǒng)一認定標準，依法審慎認定紅黑名單。紅黑名單指導意見還提出，要完善法律法規(guī)，加快研究推進信用立法工作；各地區(qū)、各部門要按照強化誠信約束和協(xié)同監(jiān)管要求，對現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定提出修訂建議或進行有針對性的修改。此外，紅黑名單指導意見也對黑名單的認定標準、認定程序、共享和發(fā)布、聯(lián)合懲戒、信用修復、重點關(guān)注對象警示機制、黑名單退出機制、保護市場主體權(quán)益、加強個人隱私和信息保護等方面，構(gòu)建了一整套完整的法治保障措施。

未來方向：黑名單制度的嚴格法治化

當前，實現(xiàn)黑名單制度的高度法治化，既是黨和國家的政治倡導和政治要求，也是建設(shè)法治國家的必然要求和重要內(nèi)容。因此，從中央到地方的各個部門在制定黑名單時，都必須要遵循黨和國家政策的基本要求，遵循現(xiàn)代法治原則，注重將相關(guān)政策轉(zhuǎn)化為具體立法，確定相應(yīng)的立法規(guī)范。制定黑名單過程中的違法失范行為，既是對黨和國家政策的違背，更是對法治秩序的破壞。

從法治建設(shè)的要求來看，制定統(tǒng)一的社會信用立法，統(tǒng)一黑名單法律規(guī)則，是信用建設(shè)的基本方向和必然趨勢。當前，司法機關(guān)實施黑名單制度的法律根據(jù)較為充分。我國《民事訴訟法》第255條規(guī)定：“被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院可以對其采取或者通知有關(guān)單位協(xié)助采取限制出境，在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務(wù)信息以及法律規(guī)定的其他措施?！弊罡呷嗣穹ㄔ簱?jù)此制定了《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》。行政機關(guān)實施的黑名單制度，法律根據(jù)則相對分散。我國憲法、立法法、行政處罰法、行政強制法等法律法規(guī)，從不同的角度為構(gòu)建黑名單制度提供了基本的法律規(guī)定。例如，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）就為黑名單制度提供了重要的法律根據(jù)：（1）不得違法減損權(quán)利或增加義務(wù)?！读⒎ǚā返?2條規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。（2）不得超越本級政府的事權(quán)范圍?！读⒎ǚā返?條對中央和地方立法權(quán)限進行了明確規(guī)定?；窘?jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，基本的民事制度、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人大的法律來規(guī)定，地方性法規(guī)不能設(shè)定。未來，我國黑名單制度的法律規(guī)則需要進一步整合、提升和強化，形成高度統(tǒng)一的黑名單法律規(guī)則。

根據(jù)我國當前法律法規(guī)、政策以及實踐的要求，我國正在以現(xiàn)代法治理念為引領(lǐng)，將黑名單制度逐步納入更加嚴格的法治軌道。筆者認為，信用黑名單制度的法定構(gòu)成要件應(yīng)當包括：

第一，黑名單列入標準法定。從我國目前信用建設(shè)的實踐來看，要求明確黑名單的列入的標準要由相關(guān)部門依法進行論證和決策，并向社會進行公示，取得更大的社會共識。黑名單的重點在于規(guī)制重大違法失信行為，包括：嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為；嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為；拒不履行法定義務(wù)，嚴重影響司法機關(guān)、行政機關(guān)公信力的行為；危害國防等。在具體執(zhí)行過程中，很多地方和部門注重通過采用清單的形式對黑名單標準予以列明，從而使社會公眾能夠更加明確黑名單的列入標準和違法失信的法律后果，。

第二，黑名單實施主體及懲戒方式法定。在將相關(guān)違法失信主體列入黑名單時，實施主體應(yīng)當具有法定職權(quán)，并根據(jù)法律所賦予的法定方式實施懲戒，不得超越其職權(quán)范圍。

第三，黑名單必須接受民主監(jiān)督。對于擬列入黑名單的違法失信主體，要求向社會予以公示，接受社會公眾的評價和監(jiān)督。

第四，黑名單實施程序法定。黑名單制度應(yīng)當以完善的程序機制作為保障。對于列入和移出紅名單以及相應(yīng)的內(nèi)部決策和外部公示等程序，都強調(diào)要予以明確規(guī)定。

第五，救濟機制法定。鑒于黑名單制度屬于一種較為嚴厲的懲戒措施，因此實踐中注重賦予相對人救濟權(quán)利，保障其合法權(quán)益。由此，對于被列入黑名單的主體享有相應(yīng)的知情權(quán)、異議權(quán)、信息更正權(quán)、信用修復權(quán)等；對于錯誤列入或錯誤實施懲戒，被列入黑名單的人員提出異議的，應(yīng)當及時進行審查和糾正。同時，被懲戒的對象也可以通過相應(yīng)的行政復議、行政訴訟等機制尋求救濟。