最近，朋友電話求助，說(shuō)公司因發(fā)票問(wèn)題被客戶投訴到了12366，后轉(zhuǎn)入主管稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理科。經(jīng)整理和確認(rèn)，事件的基本情況如下：（1）公司主營(yíng)業(yè)務(wù)是線上為自然人提供信息咨詢服務(wù)，客戶群體全部為自然人；（2）公司從未向用戶開(kāi)具過(guò)發(fā)票，客戶也從來(lái)沒(méi)有提出過(guò)申請(qǐng)需要發(fā)票，公司每月根據(jù)后臺(tái)的真實(shí)業(yè)務(wù)交易數(shù)據(jù)做真實(shí)的無(wú)票業(yè)務(wù)收入，并進(jìn)行納稅申報(bào)；（3）該舉報(bào)客戶實(shí)名向稅務(wù)機(jī)關(guān)舉報(bào)公司拒絕開(kāi)具發(fā)票，并提請(qǐng)稅務(wù)機(jī)關(guān)盡快督辦公司開(kāi)具發(fā)票，要求將發(fā)票處理結(jié)果在規(guī)定時(shí)限內(nèi)反饋給此人。經(jīng)分析判斷，此人可能是競(jìng)品的托或?qū)ｉT(mén)從事網(wǎng)絡(luò)投機(jī)敲詐人員，也可能是因?yàn)橄胍_(dá)到某種利益而沒(méi)有達(dá)到之后的發(fā)泄。

目前，朋友最為關(guān)心的問(wèn)題是：公司是否會(huì)被處罰，處罰金額；今后工作是否要針對(duì)每個(gè)客戶（月度成交數(shù)量較大）逐筆開(kāi)具發(fā)票，抑或是當(dāng)用戶提出需求時(shí)，再行開(kāi)具。

朋友的問(wèn)題屬于基礎(chǔ)的發(fā)票業(yè)務(wù)，筆者查閱了《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法）和《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱細(xì)則），現(xiàn)將相關(guān)規(guī)定和筆者的個(gè)人理解整理(本文不含收購(gòu)行為)如下，如有誤導(dǎo)、錯(cuò)誤或遺漏之處，還望不吝賜教。

一、《辦法》的一般性規(guī)定

1．發(fā)票管理的最終目標(biāo)的確認(rèn)：《辦法》第一條指出了制定的目的是為了加強(qiáng)發(fā)票管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督，保障國(guó)家稅收收入，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序。筆者認(rèn)為，《辦法》的目的就是為了通過(guò)一個(gè)載體達(dá)到核心的管理目標(biāo)，即為了保障國(guó)家稅收收入和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序。載體僅僅是一種形式，并非是目標(biāo)。

2.發(fā)票管理的基本適用對(duì)象：《辦法》第二條規(guī)定了適用對(duì)象，即在中華人民共和國(guó)境內(nèi)印制、領(lǐng)購(gòu)、開(kāi)具、取得、保管、繳銷發(fā)票的單位和個(gè)人。由于發(fā)票的印制本身是有特殊的嚴(yán)格的規(guī)定，并不是日常單位和個(gè)人所涉及的，因此，本文以下條例的內(nèi)容僅指使用發(fā)票的單位和個(gè)人。筆者認(rèn)為，收付款雙方和開(kāi)受票雙方均應(yīng)遵守本法的基本精神。

3.發(fā)票監(jiān)督的特殊相對(duì)人：《辦法》第六條規(guī)定了對(duì)違反發(fā)票管理法規(guī)的行為，任何單位和個(gè)人可以舉報(bào)。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為檢舉人保密，并酌情給予獎(jiǎng)勵(lì)。因此，發(fā)票管理的監(jiān)督除了管理部門(mén)和發(fā)票使用雙方外，客戶有權(quán)對(duì)不符合發(fā)票管理的行為進(jìn)行舉報(bào)。

二、《辦法》對(duì)發(fā)票使用的規(guī)定

1.開(kāi)具發(fā)票的一般性規(guī)定：《辦法》第十九條規(guī)定，銷售商品、提供服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人，對(duì)外發(fā)生經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)收取款項(xiàng)，收款方應(yīng)當(dāng)向付款方開(kāi)具發(fā)票；特殊情況下，由付款方向收款方開(kāi)具發(fā)票。筆者認(rèn)為，除特殊情況下，本條是對(duì)發(fā)生真實(shí)業(yè)務(wù)時(shí)需開(kāi)具發(fā)票做出了義務(wù)性規(guī)定。同時(shí)明確，發(fā)票的開(kāi)具必須是發(fā)生真實(shí)業(yè)務(wù)的當(dāng)事方，不得由其他第三方開(kāi)具。但是，結(jié)合其他條款和規(guī)定，需要注意的是，按照規(guī)定沒(méi)有自行開(kāi)具發(fā)票資格的單位或個(gè)人，無(wú)法履行自行開(kāi)具的義務(wù)，只能按照規(guī)定通過(guò)代開(kāi)途徑解決。

2.取得發(fā)票的一般性規(guī)定：《辦法》第二十條規(guī)定，所有單位和從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的個(gè)人在購(gòu)買商品、接受服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)支付款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向收款方取得發(fā)票。取得發(fā)票時(shí)，不得要求變更品名和金額。筆者認(rèn)為，本條是對(duì)收款方或開(kāi)票方做出了義務(wù)性規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)取得發(fā)票，且不得索取和實(shí)際業(yè)務(wù)不符的發(fā)票。

從上述兩條規(guī)定可以看出，開(kāi)具和取得發(fā)票同為雙方的義務(wù)，未按照規(guī)定索取發(fā)票同樣屬于不符合發(fā)票管理辦法的行為。

三、《細(xì)則》對(duì)小額零星業(yè)務(wù)發(fā)票使用的規(guī)定

1.基本規(guī)定：《細(xì)則》第二十五條對(duì)小額零星業(yè)務(wù)發(fā)票使用進(jìn)行了特殊的規(guī)定：向消費(fèi)者個(gè)人零售小額商品或者提供零星服務(wù)的，是否可免予逐筆開(kāi)具發(fā)票，由省稅務(wù)局確定。筆者認(rèn)為，對(duì)象為消費(fèi)者個(gè)人，金額屬于小額或零星的業(yè)務(wù)，是否可以免于逐筆開(kāi)具，范圍由各省稅務(wù)局確定。

2.地方性規(guī)定：那么，地方稅務(wù)局怎么規(guī)定的呢？筆者也是個(gè)喜歡探究的人，結(jié)果搜索到了浙江的規(guī)定?！墩憬?guó)家稅務(wù)局關(guān)于發(fā)票有關(guān)問(wèn)題的公告》（ 浙江省國(guó)家稅務(wù)局公告2011年第4號(hào) ，國(guó)家稅務(wù)總局浙江省稅務(wù)局公告2018年第4號(hào)修改后公布）規(guī)定：向消費(fèi)者個(gè)人零售小額商品或者應(yīng)稅勞務(wù)的，面額在100元以下（不含100元）的，可免予逐筆開(kāi)具發(fā)票；消費(fèi)者索要的，應(yīng)按規(guī)定開(kāi)具。這里需要注意的是，對(duì)于浙江的地方性規(guī)定，營(yíng)改增之后，地稅發(fā)票已經(jīng)自動(dòng)作廢，而對(duì)于小額開(kāi)具發(fā)票，現(xiàn)行有效的是針對(duì)向消費(fèi)者個(gè)人零售小額商品或者應(yīng)稅勞務(wù)的情形，并沒(méi)有包括營(yíng)改增項(xiàng)目，也就是說(shuō)，目前對(duì)于營(yíng)改增業(yè)務(wù)的小額免于逐筆開(kāi)票的限額界定是不明確的，但對(duì)于受票方索要的，則必須開(kāi)具。

3.其他相關(guān)規(guī)定以及當(dāng)前的實(shí)務(wù)操作：對(duì)于發(fā)票是否必須全部開(kāi)具，是存在一定的爭(zhēng)議的。

（1）《財(cái)政部、稅務(wù)總局、商務(wù)部、海關(guān)總署關(guān)于跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)零售出口貨物稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2018〕103號(hào)）是對(duì)原相應(yīng)政策的擴(kuò)大范圍和明確，其中規(guī)定，“對(duì)綜試區(qū)電子商務(wù)出口企業(yè)出口未取得有效進(jìn)貨憑證的貨物，同時(shí)符合下列條件的，試行增值稅、消費(fèi)稅免稅政策”，也就是說(shuō)，從這一稅收政策上來(lái)看，是承認(rèn)銷售貨物允許不開(kāi)具發(fā)票情形的。

（2）《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于發(fā)布〈市場(chǎng)采購(gòu)貿(mào)易方式出口貨物免稅管理辦法（試行）〉的公告》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2015年第89號(hào)）第五條規(guī)定，“市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)戶或市場(chǎng)采購(gòu)貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者應(yīng)按以下要求時(shí)限，在市場(chǎng)采購(gòu)貿(mào)易綜合管理系統(tǒng)中準(zhǔn)確、及時(shí)錄入商品名稱、規(guī)格型號(hào)、計(jì)量單位、數(shù)量、單價(jià)和金額等相關(guān)內(nèi)容形成交易清單”。也就是說(shuō)，明確要求將采購(gòu)商品的相關(guān)信息錄入市場(chǎng)采購(gòu)貿(mào)易綜合管理系統(tǒng)，但沒(méi)有對(duì)發(fā)票作出要求，從《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)進(jìn)出口穩(wěn)定增長(zhǎng)的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕55號(hào)）的精神來(lái)看，是尊重市場(chǎng)采購(gòu)業(yè)務(wù)難以取得發(fā)票的實(shí)際情況。

（3）《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于發(fā)布〈企業(yè)所得稅稅前扣除憑證管理辦法〉的公告》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2018年第28號(hào)）第九條規(guī)定，企業(yè)在境內(nèi)發(fā)生的支出項(xiàng)目屬于增值稅應(yīng)稅項(xiàng)目的，對(duì)方為依法無(wú)需辦理稅務(wù)登記的單位或者從事小額零星經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的個(gè)人，其支出以稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)的發(fā)票或者收款憑證及內(nèi)部憑證作為稅前扣除憑證，收款憑證應(yīng)載明收款單位名稱、個(gè)人姓名及身份證號(hào)、支出項(xiàng)目、收款金額等相關(guān)信息。小額零星經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)人從事應(yīng)稅項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的銷售額不超過(guò)增值稅相關(guān)政策規(guī)定的起征點(diǎn)。

稅總2018年第三季度政策解讀現(xiàn)場(chǎng)實(shí)錄中進(jìn)一步解讀，對(duì)方為個(gè)人且從事小額零星經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，即企業(yè)與個(gè)人發(fā)生交易，且與該個(gè)人應(yīng)稅交易額未超過(guò)增值稅相關(guān)政策規(guī)定起征點(diǎn)的，企業(yè)支出可以稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)的發(fā)票或者收款憑證以及內(nèi)部憑證作為稅前扣除憑證。根據(jù)《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》及實(shí)施細(xì)則、《財(cái)政部稅務(wù)總局關(guān)于延續(xù)小微企業(yè)增值稅政策的通知》（財(cái)稅〔2017〕76號(hào)）等政策規(guī)定，小額零星經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)可按以下標(biāo)準(zhǔn)判斷：按月納稅的，月銷售額不超過(guò)3萬(wàn)元；按次納稅的，每次（日）銷售額不超過(guò)300-500元（具體標(biāo)準(zhǔn)按照各省有關(guān)部門(mén)規(guī)定執(zhí)行）。但是，如果個(gè)人銷售額超過(guò)上述規(guī)定，相關(guān)支出仍應(yīng)以發(fā)票（包括按照規(guī)定由稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)的發(fā)票）作為稅前扣除憑證。

由此可見(jiàn)，目前還是認(rèn)可從按照規(guī)定享受月銷售額3萬(wàn)元以下的小規(guī)模納稅人處購(gòu)進(jìn)貨物、勞務(wù)和服務(wù)可以憑收款憑證以及內(nèi)部憑證作為稅前扣除憑證，也就是說(shuō)承認(rèn)小微企業(yè)不開(kāi)具發(fā)票的現(xiàn)實(shí)。

（4）客觀現(xiàn)實(shí)：眾所周知，現(xiàn)在的商業(yè)零售、市場(chǎng)對(duì)個(gè)人等銷售普遍存在不開(kāi)具發(fā)票情形，是目前稅務(wù)機(jī)關(guān)日常管理中默認(rèn)的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)然，有一點(diǎn)是明確，那就是，當(dāng)購(gòu)買者索取發(fā)票時(shí)，銷售者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定開(kāi)具發(fā)票，除按照規(guī)定不能開(kāi)具發(fā)票（包括代開(kāi)）外，均應(yīng)當(dāng)開(kāi)具。

五、處罰性規(guī)定

《辦法》第三十五條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)開(kāi)具而未開(kāi)具發(fā)票的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以處1萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的予以沒(méi)收。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為應(yīng)開(kāi)未開(kāi)發(fā)票的情形，才屬于處罰的對(duì)象。其次，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先責(zé)令改正。再次，稅務(wù)機(jī)關(guān)具有一定的自由裁量權(quán)，如果認(rèn)為需要給予處罰的，也只能是對(duì)該行為的處罰給予最高限額為1萬(wàn)元。

小結(jié)：

從上述的分析中，筆者認(rèn)為無(wú)論是日常的稅務(wù)征收管理，還是發(fā)票使用管理，最終的目標(biāo)和圍繞的核心是稅款的按時(shí)足額申報(bào)繳納，即保障國(guó)家稅收收入是第一要義，發(fā)票從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，就是一種管理的工具或者說(shuō)載體。無(wú)論從相關(guān)的稅收政策的規(guī)定上，還是從簡(jiǎn)化發(fā)票管理、減輕納稅人成本、改善稅收營(yíng)商環(huán)境等方面考慮，應(yīng)對(duì)于已經(jīng)按規(guī)定申報(bào)納稅的未開(kāi)具發(fā)票行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)有必要結(jié)合當(dāng)前支持新業(yè)態(tài)發(fā)展的實(shí)際需求，區(qū)別情形，分別處理。

1.如果納稅人已經(jīng)按時(shí)足額申報(bào)繳納稅款，因購(gòu)買方?jīng)]有索取發(fā)票，并且是小額零星（可以參考28號(hào)公告的界定）的，導(dǎo)致未開(kāi)具發(fā)票的，不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地按照未開(kāi)具發(fā)票予以處罰，可以免于處罰。

2.如果購(gòu)買方索要發(fā)票，并提供完整資料的，納稅人不得拒絕開(kāi)具。對(duì)于以已經(jīng)抄報(bào)稅等各種理由拒絕開(kāi)具的，對(duì)于首次發(fā)生的情形，應(yīng)責(zé)令改正，可免于處罰（一般各地稅務(wù)機(jī)關(guān)現(xiàn)行自由裁量權(quán)的處罰規(guī)定只能夠有這樣的規(guī)定）；再次發(fā)生的，可酌情予以處罰。

3.對(duì)于開(kāi)票方已按時(shí)足額納稅，受票方雖然索要發(fā)票但不能提供規(guī)定的開(kāi)票資料或者信息的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)要求受票方提供完整的資料給開(kāi)票方，并可免于處罰。

總之，稅務(wù)機(jī)關(guān)在接受受票方對(duì)納稅人未開(kāi)具發(fā)票的投訴后，應(yīng)了解事件的真實(shí)情況，可以由納稅人出具情況說(shuō)明原由，對(duì)于由于受票方原因引起的未開(kāi)票，應(yīng)免于處罰；對(duì)于納稅人原因的未開(kāi)票，應(yīng)區(qū)別情形，按照首次不罰，責(zé)令改正的基本原則處理。

納稅人作為開(kāi)票方需要注意未開(kāi)具發(fā)票的風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)務(wù)中需要把握幾個(gè)要點(diǎn)：一是按時(shí)足額申報(bào)繳納稅款；二是為受票方索取發(fā)票提供業(yè)務(wù)服務(wù)支持，尤其是新業(yè)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷行為需要配備客服窗口，客服電話等提供服務(wù)的窗口，當(dāng)受票方索要發(fā)票時(shí)，應(yīng)確認(rèn)核實(shí)開(kāi)票資料并及時(shí)開(kāi)具；三是當(dāng)客戶在消費(fèi)時(shí)未索要發(fā)票，后期進(jìn)行投訴時(shí)，納稅人應(yīng)積極采取救濟(jì)措施，可以從《辦法》第二十條入手，即付款方或受票方未提供完整的開(kāi)票信息的實(shí)際情況的角度進(jìn)行辯解說(shuō)明，并及時(shí)獲取受票方的開(kāi)票信息，盡早開(kāi)具發(fā)票，避免稅務(wù)機(jī)關(guān)處理介入。對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)介入，并責(zé)令限期改正的，應(yīng)及時(shí)開(kāi)具發(fā)票改正，盡可能避免處罰。