【摘要】

城管部門經(jīng)縣級以上地方人民政府的責成后，方有權實施強制執(zhí)行行為，否則即為無法定授權。城管部門在未依法履行事先催告、告知當事人陳述、申辯權、聽取當事人陳述申辯意見、制作強制執(zhí)行決定并公告等法定程序的前提下，僅送達責令改正通知書后，即實施強制拆除行為，系程序違法。若規(guī)劃部門沒有對違法建筑出具認定意見，也沒有其他證據(jù)充分證實強制拆除對象是違法建筑，那么城管部門實施的強制拆除行為，系證據(jù)不足、事實認定不清。

法律并未賦予城管部門對違法建筑的認定權?！栋不帐〕鞘泄芾眍I域相對集中行政處罰權辦法》雖賦予了城管部門代行規(guī)劃部門的行政處罰權，但并未賦予其對違法建筑的認定權。該辦法第十七條規(guī)定：“城市綜合管理行政執(zhí)法部門在查處違法行為過程中需要進行技術鑒定或者協(xié)助調查的，有關部門應當提供幫助?！背青l(xiāng)規(guī)劃法第四十五條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門按照國務院規(guī)定對建設工程是否符合規(guī)劃條件予以核實。”可見，對違法建筑的認定權仍由規(guī)劃管理部門保留，一般情況下，城管部門不得代為行使，除非違法事實與法律適用較為明確。從法理上而言，違法建筑認定權的性質是行政確認，而非行政處罰，因此賦予城管部門相對集中行使部分的行政處罰權，并不代表同時賦予了其行政確認權。

【案情】

上訴人(原審原告)：宣城市偉偉毛巾廠。

被上訴人(原審被告)：宣城市宣州區(qū)城市管理行政執(zhí)法局(以下簡稱宣州區(qū)城管局)。

2015年8月13日，宣州區(qū)城管局將宣城市偉偉毛巾廠廠區(qū)內搭建的鋼構雨棚及圍墻強制拆除。宣城市偉偉毛巾廠訴稱：1.事實方面。2015年初，宣城市偉偉毛巾廠在其廠房范圍內搭建雨棚。2015年4月22日，宣州區(qū)城管局依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條第一款向該廠負責人張偉下達了責令改正通知書。2015年8月13日，該局以暴力手段拆除了雨棚，并將不屬于拆除范圍的圍墻一并用推土機拆除，該行為導致宣城市偉偉毛巾廠停產(chǎn)停業(yè)，造成高達38萬元的損失。2.程序方面。案涉強拆行為程序違法，責令改正通知書并非行政處罰書，未告知救濟途徑，更不具備行政強制力。宣州區(qū)城管局在未下達任何強制處罰書的情形下，就對案涉雨棚進行強制拆除的行為違法。在行政處罰中，處罰機關應當向被處罰人送達行政處罰告知書，告知擬行政處罰的內容及相關權利義務，但宣州區(qū)城管局沒有提供上述證據(jù)，故案涉強拆行為違反了法定程序。3.救濟權利方面。宣州區(qū)城管局誘導當事人通過信訪解決問題，以期達到延誤其申請復議和提起訴訟的時間，宣城市偉偉毛巾廠超過復議期限提起復議申請是由于該局故意不告知復議期限所致，宣城市偉偉毛巾廠并非怠于行使權利，而是不知道如何維護自身的權利，原告應屬于因正當理由耽誤申請行政復議期限。4.法律適用方面。宣城市偉偉毛巾廠在其廠區(qū)內搭建雨棚并不屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃法管理范圍，該雨棚的建設僅僅一側建筑，且未超過4.5米，宣州區(qū)城管局的行為明顯濫用職權。綜上，因宣城市偉偉毛巾廠的合法權益受到不法侵害，故向法院提起行政訴訟，請求：確認宣州區(qū)城管局拆除宣城市偉偉毛巾廠的雨棚和圍墻的行為違法。

安徽省宣城市宣州區(qū)人民法院經(jīng)審理查明，2015年4月15日，宣州區(qū)城管局的工作人員在巡查過程中發(fā)現(xiàn)星火服裝廠內有一處在建的鋼構雨棚，該雨棚為宣城市偉偉毛巾廠經(jīng)營者張偉所建。2015年4月22日宣州區(qū)城管局作出責令改正通知書(宣區(qū)城管規(guī)劃行執(zhí)改字〔2015〕第16018號)，認定張偉的上述行為已違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條第一款之規(guī)定，責令：1.立即停止上述行為；2.限于2015年4月27日前自行改正。2015年8月13日，宣州區(qū)城管局強制拆除了上述雨棚。2016年1月22日，宣城市偉偉毛巾廠向宣州區(qū)人民政府提起行政復議申請，2016年3月31日，宣州區(qū)人民政府作出駁回行政復議申請決定書(宣區(qū)復駁字〔2016〕1-1號)，認為宣城市偉偉毛巾廠已經(jīng)超過了法定的申請期限，駁回了宣城市偉偉毛巾廠的行政復議申請，宣城市偉偉毛巾廠不服，于2016年4月20日提起訴訟。

【審判】

原審法院經(jīng)審理認為，本案的爭議焦點為：1.原告的起訴是否超過起訴期限；2.宣州區(qū)城管局的強制拆除行為是否合法。關于爭議焦點1，最高人民法院《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第41條：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年?！北景钢?，宣州區(qū)城管局于2015年8月13日強制拆除原告雨棚時未告知原告訴權或者起訴期限，起訴期限應從原告知道或者應當知道訴權或者起訴之日起計算，故原告的起訴未超過起訴期限。關于爭議焦點2，根據(jù)《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》第十二條、安徽省人民政府《關于同意在宣州區(qū)城市管理領域開展相對集中行政處罰權工作的批復》第二條、《安徽省城市建設監(jiān)察條例》第八條之規(guī)定，被告作為在城市管理領域行使集中行政處罰權的行政機關，具有依法查處違法建設行為和行使建設監(jiān)察的職權。本案中，原告違法建設鋼構雨棚的行為事實清楚，被告發(fā)現(xiàn)原告上述違法建設后，依法向其下達責令改正通知書，原告在規(guī)定的時間內未自行改正，被告依法行使建設監(jiān)察職責，采取措施、強制拆除、恢復原狀，并無不當，故原告的訴請沒有事實和法律依據(jù)，法院不予支持。案經(jīng)法院審判委員會討論決定，依據(jù)行政訴訟法第六十九條之規(guī)定，判決：駁回宣城市偉偉毛巾廠的訴訟請求。

原審宣判后，宣城市偉偉毛巾廠不服，提起上訴。

宣城市中級人民法院經(jīng)審理認為，行政強制法第二條第三款規(guī)定“行政強制執(zhí)行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。本案中，宣州區(qū)城管局認為宣城市偉偉毛巾廠未履行該局要求其停止建設及自行改正的行政決定，于2015年8月13日實施案涉強制拆除的行為符合上述規(guī)定的情形，故該強制拆除行為屬于行政強制執(zhí)行。

依照行政強制法第三十五條、第三十六條、第三十七條、第四十四條有關行政機關強制執(zhí)行程序等規(guī)定，行政機關在實施強制執(zhí)行前，應當依法履行事先催告、告知當事人陳述、申辯權、聽取當事人陳述申辯意見、制作強制執(zhí)行決定并公告等法定程序，宣州區(qū)城管局在未履行上述法定程序的情形下，直接實施強制拆除行為程序違法。同時，宣州區(qū)城管局并未提交相關證據(jù)證實案涉雨棚及圍墻系正在進行建設的違法建筑，故其實施強制拆除行為事實不清、證據(jù)不足。

最高人民法院《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第41條規(guī)定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年。”本案中，宣州區(qū)城管局作出強制拆除案涉雨棚的行政行為時未告知當事人訴權或者起訴期限，起訴期限應從當事人知道或者應當知道訴權或者起訴之日起計算，故宣州區(qū)城管局辯稱宣城市偉偉毛巾廠的起訴已超過起訴期限的理由無事實和法律依據(jù)，法院不予采信。

綜上，宣州區(qū)城管局實施案涉強制拆除行為認定事實不清、證據(jù)不足、程序違法，原審判決錯誤，二審法院依法予以糾正。案經(jīng)該院審判委員會討論決定，依照行政訴訟法第七十四條第二款第(一)項、第八十九條第一款第(二)項規(guī)定，判決：撤銷原判；確認宣城市宣州區(qū)城市管理行政執(zhí)法局對宣城市偉偉毛巾廠雨棚及圍墻的強制拆除行為違法。

【評析】

人民法院在審理城管部門強制拆除違法建筑的案件時，應當注意以下四個方面的問題：

1.僅憑責令改正通知書即實施的強拆行為違法。管部門依據(jù)其下達的責令改正決定，實施強制拆除違法建筑物的行為性質是行政強制執(zhí)行。行政強制執(zhí)行應當符合行政強制法第三十五條、第三十六條、第三十七條、第四十四條有關行政機關強制執(zhí)行的程序性規(guī)定。城管部門在未依法履行事先催告、告知當事人陳述、申辯權、聽取當事人陳述申辯意見、制作強制執(zhí)行決定并公告等法定程序的前提下，僅下達責令改正通知書后，即實施強制拆除行為，系程序違法。

2.城管部門實施強制執(zhí)行前須經(jīng)過當?shù)卣呢煶伞?/span>城管部門行使強制執(zhí)行權的法律依據(jù)是行政強制法第十三條、第四十四條，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條。根據(jù)上述規(guī)定，城管部門在獲得縣級以上地方人民政府的責成后，方有權實施強制執(zhí)行行為，否則即為無法定授權，應被確認違法。本案中，宣州區(qū)城管局認為，其依據(jù)《安徽省城市建設監(jiān)察條例》第九條第(四)項“現(xiàn)場處理權”、安徽省建設廳《關于建設行政執(zhí)法中幾個問題請示的答復》(建法[2000]200號)：“對正在進行的違法建設，可以采取措施，恢復原狀”之規(guī)定，即有權直接強制執(zhí)行案涉雨棚。但筆者認為，根據(jù)行政強制法第十三條“行政強制執(zhí)行由法律設定”之規(guī)定，無論是上述監(jiān)察條例，還是安徽省建設廳文件均無權對行政強制執(zhí)行權進行設定，其對行政機關實施強制執(zhí)行的規(guī)定只能在行政強制法條文含義范圍內進行解釋和細化，不得違背上位法的本意進行任意擴大解釋，否則視為無效。事實上，上述監(jiān)察條例第九條第(四)項規(guī)定的“現(xiàn)場處理權”是指緊急避險、現(xiàn)場查封、臨時決定停止建設等當場處置權，并不包括當場強制拆除權。宣州區(qū)城管局將該條文擴大到強制執(zhí)行機關有權實施當場強制拆除行為，系對條文的誤解。對于安徽省建設廳文件中“對正在進行的違法建設，可以采取措施，恢復原狀”之規(guī)定，同樣需要遵循行政強制法及城鄉(xiāng)規(guī)劃法中告知當事人陳述申辯權、取.得縣級以上政府責成及制作強制拆除決定并公告等相關程序性規(guī)定。

3.法律并未賦予城管部門對違法建筑的認定權。《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》雖賦予了城管部門代行規(guī)劃部門的行政處罰權，但并未賦予其對違法建筑的認定權。該辦法第十七條規(guī)定：“城市綜合管理行政執(zhí)法部門在查處違法行為過程中需要進行技術鑒定或者協(xié)助調查的，有關部門應當提供幫助?！背青l(xiāng)規(guī)劃法第四十五條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門按照國務院規(guī)定對建設工程是否符合規(guī)劃條件予以核實?！笨梢?，對違法建筑的認定權仍由規(guī)劃管理部門保留，一般情況下，城管部門不得代為行使，除非違法事實與法律適用較為明確。從法理上而言，違法建筑認定權的性質是行政確認，而非行政處罰，因此賦予城管部門相對集中行使部分的行政處罰權，并不代表同時賦予了其行政確認權。本案中，宣州區(qū)城管局既未取得宣州區(qū)規(guī)劃局對違法事實予以確認的協(xié)助勘驗答復書，也無其他證據(jù)充分證實案涉雨棚系違法建筑。在此情形下，該局實施的強制拆除行為系認定事實不清。

4.未告知行政訴權的起訴期限為2年。根據(jù)行政訴訟法、最高人民法院《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》相關規(guī)定，行政訴訟的起訴期限有6個月、2年、5年、20年四種情形。根據(jù)文本解釋和體系解釋，對于已告知公民、法人或者其他組織訴權或起訴期限的，起訴期限為6個月；未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限為2年；公民、法人或者其他組織自始不知悉行政行為存在的，因不動產(chǎn)提起訴訟的案件，起訴期限為20年，其他案件的起訴期限為5年。本案中，宣州區(qū)城管局在實施強拆拆除行為時，未告知宣城市偉偉毛巾廠的訴權或者起訴期限，應當適用2年起訴期限的規(guī)定。故宣州區(qū)城管局認為宣城市偉偉毛巾廠超過法定6個月起訴期限的理由，無法律依據(jù)。