所謂“政區(qū)”即行政區(qū)劃，周振鶴在其《中國(guó)行政區(qū)劃通史》中如此定義政區(qū)的概念：“行政區(qū)劃就是國(guó)家對(duì)行政區(qū)域的分劃”?！捌溥^(guò)程是在既定的政治目的與行政區(qū)域管理需要的指導(dǎo)下，遵循相關(guān)法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理基礎(chǔ)之上，并充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟(jì)條件、民族分布、文化背景等各種因素進(jìn)行的，其結(jié)果是在國(guó)土上建立一個(gè)由若干層級(jí)，不等幅員的行政區(qū)域組成的體系”

一、郡縣制——行政區(qū)劃的開(kāi)端

中國(guó)的行政區(qū)劃歷史從春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期各國(guó)設(shè)立郡縣就已經(jīng)開(kāi)始了。周代實(shí)施“分封制”，周王將自己的子侄兄弟分封到各地為諸侯，這些諸侯對(duì)周王有朝見(jiàn)、納貢、護(hù)衛(wèi)的義務(wù)，但周王無(wú)法直接對(duì)諸侯領(lǐng)地內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行干涉，故而二者之間不存在行政關(guān)系，而只有“政治關(guān)系”。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期各國(guó)所控制的土地范圍只是在自身都城以外的很小一部分范圍，于是分封出去的各個(gè)諸侯領(lǐng)地之間存在著大量的“間地”。這些“間地”沒(méi)有主人，由于生產(chǎn)力的進(jìn)步和戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，一些諸侯開(kāi)始在“間地”設(shè)置郡縣。這些郡縣直屬于國(guó)君，由國(guó)君任命官員進(jìn)行管理，直接與中央產(chǎn)生了行政關(guān)系，故而開(kāi)啟了中國(guó)兩千余年的行政區(qū)劃史。

兩千余年的時(shí)間里，中國(guó)的行政區(qū)劃從兩級(jí)制到多級(jí)制不斷循環(huán)，與中央集權(quán)的增強(qiáng)和削弱密切相關(guān)。

二、行政區(qū)劃史第一階段——秦漢郡縣兩級(jí)制

秦代采用郡縣制，將全國(guó)劃分為36個(gè)郡（后增加到54個(gè)），郡設(shè)郡守、郡尉，郡下設(shè)縣，縣設(shè)縣令（長(zhǎng)）、縣尉。從此時(shí)開(kāi)始，縣作為中國(guó)最基層的行政區(qū)劃一直到今天。漢承秦制，采用“郡國(guó)并行制”，漢武帝“推恩令”施行后，單個(gè)諸侯國(guó)的范圍大大縮小，郡縣成為全國(guó)行政區(qū)劃的主體。但與秦代不同的是，漢朝為了加強(qiáng)中央政府對(duì)地方的管控，將全國(guó)劃分為十三個(gè)“州部”，也就是我們?cè)诤笫莱L(zhǎng)期看到的“州”，此時(shí)的“州”只是作為一種監(jiān)察單位而存在的，州的長(zhǎng)官為刺史，負(fù)責(zé)監(jiān)察郡守、王國(guó)相以及地方豪強(qiáng)宗右，而不負(fù)實(shí)際的行政管理職責(zé)。

西漢十三州部

三、行政區(qū)劃史的第二階段——東漢到魏晉南北朝州、郡、縣三級(jí)制

到東漢時(shí)，州刺史由于長(zhǎng)期的權(quán)力積淀，已經(jīng)成為了一級(jí)實(shí)質(zhì)的行政層級(jí)，故而東漢的行政層級(jí)為州、郡、縣三級(jí)制，刺史名義上雖然還是負(fù)責(zé)監(jiān)察之權(quán)，實(shí)際上也負(fù)起了相應(yīng)的行政職務(wù)。東漢末年，益州刺史劉焉上書(shū)請(qǐng)求改刺史為“州牧”，負(fù)責(zé)一州的軍政大權(quán)以鎮(zhèn)壓黃巾軍。一般以為劉焉的上書(shū)是東漢末年朝廷集權(quán)削弱和軍閥混戰(zhàn)不休的濫觴。州已經(jīng)完全從監(jiān)察單位演變?yōu)橐环N政區(qū)層級(jí)。

到此時(shí)為止，現(xiàn)行行政區(qū)劃的三種層級(jí)已經(jīng)完全出現(xiàn)。即“高級(jí)政區(qū)”、“統(tǒng)縣政區(qū)”、“縣級(jí)政區(qū)”。我國(guó)目前的高級(jí)政區(qū)是省，統(tǒng)縣政區(qū)是地區(qū)，縣、縣級(jí)市為縣級(jí)政區(qū)。

到了魏晉南北朝時(shí)期，北方遭遇五胡亂華，大量的北方僑民遷到南方，為了安置這些僑民，東晉南朝采取了一種“僑置郡縣”的辦法，即在南方的郡縣劃出一塊地盤(pán)，將原本在北方的州、郡、縣名照搬過(guò)來(lái)，讓該郡的僑民居住，對(duì)僑置郡縣的居民采取“黃白籍”的政策，免納賦稅。這種政策導(dǎo)致了高級(jí)政區(qū)和統(tǒng)縣政區(qū)數(shù)量的急劇上升。

西漢到西晉州的數(shù)量變化

“百室之邑, 便立州名, 三戶(hù)之民, 空張郡目?！薄侗饼R書(shū)》

“當(dāng)今郡縣,倍多于古?；虻?zé)o百里,數(shù)縣并置;或戶(hù)不滿(mǎn)千,二郡分領(lǐng)”?！端鍟?shū)》

政區(qū)變多，官員群體相應(yīng)增多，行政成本變大，很多地區(qū)出現(xiàn)了“十羊九牧”的現(xiàn)象?？たh數(shù)目上升的同時(shí)，州的數(shù)目也急劇增多，東漢末年已有十六個(gè)州，西晉時(shí)州的數(shù)量增加至十九個(gè)，東晉太元年間，領(lǐng)土不及東漢的一半，仍然有九個(gè)州，而南朝四個(gè)朝代領(lǐng)土最大的宋也只到達(dá)淮北一代，所設(shè)高級(jí)政區(qū)“州”的數(shù)目超過(guò)十五個(gè)，到南北朝后期的時(shí)候，州作為原本的高層政區(qū)已經(jīng)名存實(shí)亡，全國(guó)有兩三百個(gè)州。很多州都只統(tǒng)轄一郡兩郡，甚至不統(tǒng)郡而直接統(tǒng)縣。西漢時(shí)，每州統(tǒng)轄數(shù)郡甚至十?dāng)?shù)郡，每郡統(tǒng)轄十?dāng)?shù)縣甚至數(shù)十縣，平均每郡統(tǒng)轄15.4縣，而南北朝每郡僅平均統(tǒng)轄2.2縣。行政區(qū)劃的混亂可見(jiàn)一斑。行政區(qū)劃改革已刻不容緩

南朝巴蜀地區(qū)的州

四、行政區(qū)劃史的第三階段——隋唐州縣兩級(jí)制的重新形成

隋文帝開(kāi)皇三年，正式下令廢置天下所有的郡，改州郡縣三級(jí)制為州縣兩級(jí)制，以改變南北朝的行政區(qū)劃亂象。天下共設(shè)190州，1255縣，州從高級(jí)政區(qū)演變?yōu)榻y(tǒng)縣政區(qū)?？ぴ谔菩跁r(shí)曾短暫恢復(fù)，隨即被廢棄。到元代設(shè)行省，實(shí)際上這一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)范的高級(jí)政區(qū)，唐代的“道”最初作為一種監(jiān)察單位存在，到最終也沒(méi)有演變成與中央直接聯(lián)系且有完整職能的正式政區(qū)，“道”演變而來(lái)的“藩鎮(zhèn)”也是特殊的軍事政區(qū)。唐朝貞觀年間全國(guó)按山川形勝劃分為十道，開(kāi)元年間分十道為十五道，到憲宗元和年間，全國(guó)已有四十七道。

唐代的“道”

貞觀十道

而宋代“路”的轄區(qū)則更加吊詭，宋制，每個(gè)路的監(jiān)司有四種，即經(jīng)略安撫使、轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄使、提舉常平使，但每種監(jiān)司的轄區(qū)和治所都不一樣，現(xiàn)行的宋代行政區(qū)劃史研究中所使用的“路”一般是指轉(zhuǎn)運(yùn)路。宋初全國(guó)設(shè)十五路，到北宋滅亡時(shí)增加到二十五路。宋代的州府是直隸于中央的，故而路不是州府的唯一上級(jí)。路不能作為一級(jí)實(shí)際的高層政區(qū)存在。

宋代的“路”

唐代開(kāi)始，州、郡、縣以外的另外一種行政級(jí)別“府”開(kāi)始出現(xiàn)，“府”一般是由首都或是皇帝的潛邸之地轉(zhuǎn)升而來(lái)。如唐長(zhǎng)安的京兆府，東都的河南府，唐玄宗駐蹕逃難來(lái)蜀，改蜀郡為成都府，肅宗駐蹕鳳翔改扶風(fēng)郡為鳳翔府，宋仁宗曾被封為慶國(guó)公，后慶州被升為慶陽(yáng)府，宋英宗曾被任齊州防御使，后齊州被升為濟(jì)南府，另外處于沖要地位的州也容易被升為府，宋代益州由于物產(chǎn)豐富，商業(yè)發(fā)達(dá)被升為成都府，梓州（四川三臺(tái)縣）地處樞紐，被升為潼川府。宋代實(shí)行四京制，即東京開(kāi)封府、北京大名府、西京河南府、南京應(yīng)天府；遼、金也都實(shí)行了這種設(shè)府的方式，遼金都實(shí)行五京制，五京都為府。由此可見(jiàn)，府本來(lái)是由州、郡改稱(chēng)而來(lái)，是地位較高的州，也屬于統(tǒng)縣政區(qū)。當(dāng)然，唐宋還有特殊的政區(qū)“軍”、“監(jiān)”，設(shè)在沿邊和出產(chǎn)特產(chǎn)的地區(qū)。軍和監(jiān)的級(jí)別各有不一，有的軍、監(jiān)等同下州，而有的又與縣平級(jí)。

五、元代以后多層政區(qū)走向復(fù)雜化

元代政區(qū)的一大特點(diǎn)就是大，1300多萬(wàn)平方公里的土地，最初只被劃分為十個(gè)行省，每個(gè)行省都要管理數(shù)個(gè)路和上百個(gè)州縣。元代行省下設(shè)路，路下有府、州、縣，但元代出現(xiàn)了州的另外一個(gè)形態(tài)——直隸州和散州，本身唐代的州縣二級(jí)制一直被宋代沿用，州是主要的統(tǒng)縣政區(qū)。但元代出現(xiàn)了直隸州和散州之分，直隸州直隸于行省，下面統(tǒng)轄一個(gè)或者若干個(gè)縣，但散州則隸屬于路，一般不統(tǒng)縣。這就意味著，州從統(tǒng)縣政區(qū)開(kāi)始淪為了縣級(jí)政區(qū)。元代行政區(qū)劃層級(jí)如下所示：

元代行政層級(jí)示意圖

由圖可見(jiàn)，元代的行政層級(jí)的復(fù)雜程度是空前的，最多的層級(jí)達(dá)到了五級(jí)，而明清實(shí)際上也沿用了元代的行政層級(jí)，只不過(guò)明清將行省改為了承宣布政使司，但習(xí)慣上也稱(chēng)為省，而省下一級(jí)有道（分巡道、分守道、監(jiān)軍道等，俗稱(chēng)道臺(tái)），與元代的路相似。并且明清在省之上還設(shè)立總督區(qū)往往管轄數(shù)省的軍政大事。如明代設(shè)立的川湖黔總督管理四川、湖廣、貴州三省軍政，三邊總督管理甘肅、延綏、陜西三邊。清代的兩江總督就管轄安徽、江蘇、江西三省的軍政大事 。道臺(tái)和總督在明代是差遣性職務(wù)，但到了清代則是常設(shè)，稱(chēng)為實(shí)際的一級(jí)行政層級(jí)，如此來(lái)看，明清的行政層級(jí)較元代更為復(fù)雜。錢(qián)穆在分析清代的腐敗現(xiàn)象時(shí)也對(duì)行政層級(jí)過(guò)多頗有微詞，層級(jí)過(guò)多造成官員不敢承擔(dān)責(zé)任也是事實(shí)。

總結(jié)：從秦漢正式實(shí)現(xiàn)全國(guó)區(qū)域內(nèi)規(guī)范的行政區(qū)劃開(kāi)始，可以發(fā)現(xiàn)政區(qū)層級(jí)總是在兩級(jí)制和多級(jí)制之間來(lái)回循環(huán)，行政層級(jí)過(guò)多會(huì)導(dǎo)致管理復(fù)雜，腐敗滋生，行政效率下降，如宋代、明清時(shí)期。而行政層級(jí)相對(duì)較少又缺乏監(jiān)督的情況下則容易導(dǎo)致地方割據(jù)，如東漢的軍閥混戰(zhàn)和唐代的藩鎮(zhèn)割據(jù)。行政的靈活性和政權(quán)的穩(wěn)定性之間需要達(dá)成微妙的平衡，才能把握好中央與地方的關(guān)系。