導語：針對當前越演越烈的農村養(yǎng)殖場限期拆除的“整治風波”，一般的律師一般僅僅從《土地管理法》等局限性地進行為地方政府咨詢或提出法律意見、或為行政相對人進行法律與訴訟業(yè)務。常常忽略了有關國務院、專業(yè)部門最新的法規(guī)、規(guī)章，導致出現(xiàn)偏差。

    本文，作為養(yǎng)殖場被限期拆除的申訴、行政復議、行政訴訟的范文（作者廣西董全吉13978457369），提供分享，由各人根據(jù)實際情況增刪。

行政復議申請書（或申訴書）

復議申請人（或申訴人）：※※※，男，漢族，     年    月    日生，住廣西※※縣※※鎮(zhèn)※※村※號，身份證號碼：…………，電話：            。

被申請人：廣西※※縣自然資源局，

法定代表人：※※※，職務，局長

請求事項

1、請求撤銷※※縣自然資源局綜合行政執(zhí)法大隊出具《限期恢復土地原狀通知書》（※自然資恢字202012※※號）；

2、請求

事實和理由

不服2020年12月11日※※縣自然資源局綜合行政執(zhí)法大隊出具《限期恢復土地原狀通知書》（※自然資恢字202012※※號）。該通知書以※※※違反《中華人民共和國土地管理法》第四十四條，并以《中華人民共和國土地管理法》第七十七條要求“收到本通知之日起三日內自行拆除，恢復原狀”。這是不符合認定的事實，適用的法律也不準確，更為嚴重的是程序違法，剝奪了行政行為相對人的合法權益。

一、《限期恢復土地原狀通知書》具有實質行政處理內容

※※縣自然資源局綜合行政執(zhí)法大隊出具《限期恢復土地原狀通知書》（※自然資恢字202012※※號）對當事人施加了一定的義務，雖然是對當事人作出的責令限期拆除、限期改正的通知行為，但實為責令行政行為的載體，其責令當事人為或不為一定行為，即已對當事人施加了一定義務，系具有實質行政處理內容的行政行為。《限期恢復土地原狀通知書》雖然是以通知書的形式出現(xiàn)，但是從內容上看，該行政行為要求相對人在某一時間節(jié)點前拆除違法建設，具有特定的具體內容，該通知書實際上是拆除決定，對相對人的權利產(chǎn)生實際影響，具有法律上拘束力。

行政機關作出責令改正通知書的前提是已經(jīng)對相對人的建筑進行了認定構成違法，該認定違法本身是對當事人行為從法律上給予負面評價，本身便對其權利義務產(chǎn)生實質的不利影響，這種不利影響并不以行政機關已經(jīng)實施行政處罰為要件。《限期恢復土地原狀通知書》中一般會涉及對建筑物、構筑物的定性，將其定性為違法或違章建筑，則實際上該定性行為已經(jīng)對行政相對人的財產(chǎn)權產(chǎn)生了實際影響，應當是可復議、可訴訟的。對行政相對人而言是不利的事實認定及行政處理。很顯然對被拆遷人產(chǎn)生實際影響，影響被拆遷人的實際權益。

“責令限期拆除”，屬于一種行政處罰。如福建省廈門市海滄區(qū)人民法院（2013）海行初字第5號“廈門加州海岸房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴廈門市海滄區(qū)城市管理行政執(zhí)法局行政處罰案”就是案例。

二、認定為基本農田缺乏事實依據(jù)、證據(jù)不充分

依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十條 公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。  

首先，《限期恢復土地原狀通知書》（※自然資恢字202012※※號）以※※※建設的養(yǎng)殖場（養(yǎng)雞場）占用永久基本農田，是與事實不符的。

※※縣自然資源局綜合行政執(zhí)法大隊沒有采取任何調查取證，沒有拿出任何“基本農田”區(qū)域圖，就憑空弄出一個“永久基本農田”？然而該養(yǎng)殖場使用的土地，一直以來都是旱地，不是水田。何來“基本農田”。顯然是證據(jù)不充分的。造成認定的內容事實不符。

其次，以“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續(xù)?！?，但是，就“建設用地”與“設施農用地”是有本質區(qū)別的。

設施農業(yè)用地定義為“依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2007)，設施農用地是指：直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業(yè)設施用地。

2019年12月17日《自然資源部、農業(yè)農村部關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》自然資規(guī)〔2019〕4號：設施農業(yè)用地包括農業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設施用地。畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設施用地包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關聯(lián)的糞污處置、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等；設施農業(yè)屬于農業(yè)內部結構調整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡。養(yǎng)殖設施原則上不得使用永久基本農田，涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃；設施農業(yè)用地由農村集體經(jīng)濟組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。涉及補劃永久基本農田的，須經(jīng)縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設。

三、適用法律錯誤

※※縣自然資源局綜合行政執(zhí)法大隊出具《限期恢復土地原狀通知書》（※自然資恢字202012※※號）。以《中華人民共和國土地管理法》第七十七條進行處罰。本條文規(guī)定：“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀”

然而，農業(yè)方面的養(yǎng)殖場，“設施農業(yè)用地”是否需要批準？

2019年12月17日《自然資源部、農業(yè)農村部關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》自然資規(guī)〔2019〕4號：與原2014年9月29日發(fā)布的《國土資源部、農業(yè)部關于進一步支持設施農業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)﹝2014﹞127號）已到期，自動廢止。相比，《關于設施農用地管理有關問題的通知》（自然資規(guī)[2019]4號）文件延續(xù)了2014年9月29日發(fā)布的《國土資源部、農業(yè)部關于進一步支持設施農業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)﹝2014﹞127號）：“二、積極支持設施農業(yè)發(fā)展用地（一）設施農業(yè)用地按農用地管理。生產(chǎn)設施、附屬設施和配套設施用地直接用于或者服務于農業(yè)生產(chǎn)，其性質屬于農用地，按農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續(xù)。”

變化有：一是簡化了設施農用地手續(xù)辦理。不再要求簽訂協(xié)議后報市縣國土、農業(yè)部門備案等，簡化為由農村集體經(jīng)濟組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門；二是不再對作物種植和畜禽與水產(chǎn)養(yǎng)殖中的生產(chǎn)設施、附屬設施和配套設施進行細分；三是明確設施農業(yè)屬于農業(yè)內部結構調整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡；等等……

此外，《中華人民共和國畜牧法》第三十七條規(guī)定，國家支持農村集體經(jīng)濟組織、農民和畜牧業(yè)合作經(jīng)濟組織建立畜禽養(yǎng)殖場，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃所劃分的養(yǎng)殖場用地范圍內，承包權人可以直接建立養(yǎng)殖場，不需要獲得建設用地審批。

從歷次的國務院辦公廳、國家發(fā)展改革委、自然資源局、農業(yè)部等對“設施農業(yè)用地”規(guī)范的規(guī)章，至今都已經(jīng)不需要辦理建設用地手續(xù)，甚至難以避免的可以使用少量永久基本農田。

2019年9月4日《自然資源部辦公廳關于保障生豬養(yǎng)殖用地有關問題的通知》（自然資電發(fā)〔2019〕39號）：“二、落實和完善用地政策。一是，生豬養(yǎng)殖用地作為設施農用地，按農用地管理，不需辦理建設用地審批手續(xù)。在不占用永久基本農田的前提下，合理安排生豬養(yǎng)殖用地空間，允許生豬養(yǎng)殖用地使用一般耕地，作為養(yǎng)殖用途不需耕地占補平衡”。

      2019年09月10日 發(fā)布《國務院辦公廳關于穩(wěn)定生豬生產(chǎn)促進轉型升級的意見》“（二十二）保障生豬養(yǎng)殖用地。各地區(qū)要遵循種養(yǎng)結合、農牧循環(huán)的客觀要求，在編制國土空間規(guī)劃時，合理安排新增生豬養(yǎng)殖用地。完善設施農用地政策，合理增加附屬設施用地規(guī)模，取消15畝上限”。

2019年12月17日《自然資源部、農業(yè)農村部關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）：“一、設施農業(yè)用地包括農業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設施用地。……畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設施用地包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關聯(lián)的糞污處置、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。二、設施農業(yè)屬于農業(yè)內部結構調整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡。……養(yǎng)殖設施原則上不得使用永久基本農田，涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃?！薄?/span>

2020年3月10日國家發(fā)展改革委、農業(yè)農村部《關于支持民營企業(yè)發(fā)展生豬生產(chǎn)及相關產(chǎn)業(yè)的實施意見》發(fā)改農經(jīng)〔2020〕350號：二、加大對民營企業(yè)發(fā)展生豬生產(chǎn)的政策扶持力度（四）保障合理用地需求。落實生豬養(yǎng)殖用地政策，在國土空間規(guī)劃中切實保障養(yǎng)殖用地需求。嚴守基本農田保護紅線，養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關聯(lián)的糞污處理、檢驗檢疫、清洗消毒、病死畜禽無害化處理等農業(yè)設施用地，可以使用一般耕地，不需要占補平衡。鼓勵利用農村集體建設用地、“四荒地”等發(fā)展生豬生產(chǎn)，允許建設多層養(yǎng)殖設施建筑。對于將不符合要求的耕地或其他土地劃入永久基本農田的，經(jīng)縣級自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門核實后，允許發(fā)展生豬養(yǎng)殖，并結合永久基本農田核實整改工作，及時保質保量進行補劃。

2020年9月14日《國務院辦公廳關于促進畜牧業(yè)高質量發(fā)展的意見》國辦發(fā)〔2020〕31號：六、保障措施（二十一）保障畜牧業(yè)發(fā)展用地。按照畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標，結合地方國土空間規(guī)劃編制，統(tǒng)籌支持解決畜禽養(yǎng)殖用地需求。養(yǎng)殖生產(chǎn)及其直接關聯(lián)的畜禽糞污處理、檢驗檢疫、清洗消毒、病死畜禽無害化處理等農業(yè)設施用地，可以使用一般耕地，不需占補平衡。畜禽養(yǎng)殖設施原則上不得使用永久基本農田，涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，允許使用但須補劃。加大林地對畜牧業(yè)發(fā)展的支持，依法依規(guī)辦理使用林地手續(xù)。鼓勵節(jié)約使用畜禽養(yǎng)殖用地，提高土地利用效率。（自然資源部、農業(yè)農村部、國家林草局等按職責分工負責）；（二十四）落實“放管服”改革措施。推動修訂畜牧獸醫(yī)相關法律法規(guī)，提高畜牧業(yè)法制化水平。簡化畜禽養(yǎng)殖用地取得程序以及環(huán)境影響評價、動物防疫條件審查、種畜禽進出口等審批程序，縮短審批時間，推進“一窗受理”，強化事中事后監(jiān)管。（司法部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部、海關總署等按職責分工負責）。

四、行政行為程序錯誤，剝奪行政相對人的合法權益

依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三條 “沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！?；　第六條 公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權;對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；第三十一條 行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權利；第三十二條 當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核;當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納?！　⌒姓C關不得因當事人申辯而加重處罰；第四十一條 行政機關及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立;當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。

依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第十八條 行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規(guī)定：(五)當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；第四章 行政機關強制執(zhí)行程序   第三十五條 行政機關作出強制執(zhí)行決定前，應當事先催告當事人履行義務。催告應當以書面形式作出，并載明下列事項：(四)當事人依法享有的陳述權和申辯權；第三十六條 當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納； 第三十七條 經(jīng)催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執(zhí)行決定。 強制執(zhí)行決定應當以書面形式作出，并載明下列事項：(四)申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限； 三十八條 催告書、行政強制執(zhí)行決定書應當直接送達當事人。第五十四條 行政機關申請人民法院強制執(zhí)行前，應當催告當事人履行義務。催告書送達十日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向所在地有管轄權的人民法院申請強制執(zhí)行;執(zhí)行對象是不動產(chǎn)的，向不動產(chǎn)所在地有管轄權的人民法院申請強制執(zhí)行。(六)聽取當事人的陳述和申辯；。

強制拆除違法建筑，行政機關不僅催告還要公告?！吨腥A人民共和國行政強制法》第四十四條規(guī)定，對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。只催告卻不公告，這實際上違反了法定程序，屬于違法行政行為。公告不能代替催告，催告也不能代替公告。公告能夠進一步保障當事人的知情權，通過告誡、通知、確定和執(zhí)行、催告、公告等手段，更好的保障當事人的知情權。

依據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第九條　公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。   因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。第三十一條　行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；但是法律規(guī)定的行政復議期限少于六十日的除外。

    依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規(guī)定的除外。    因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

     2020年12月7日中共中央《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》要求“加強權利保護：（十三）保障行政執(zhí)法中當事人合法權益。規(guī)范執(zhí)法行為，完善執(zhí)法程序，改進執(zhí)法方式，尊重和維護人民群眾合法權益?！七M政府信息公開，涉及公民、法人或其他組織權利和義務的行政規(guī)范性文件、行政許可決定、行政處罰決定、行政強制決定、行政征收決定等，依法予以公開”。

  然而，《限期恢復土地原狀通知書》（※自然資恢字202012※※號），要求“收到本通知之日起三日內自行拆除，恢復原狀”。連申訴的時間都沒有，既沒有告知行政相對人有權進行陳述和申辯；也沒有聽取當事人陳述、申辯，并記入筆錄?！?span lang="EN-US">

    “不遵守法定程序的，行政處罰無效。”；“拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立”。行政處罰的原則中的申訴和賠償原則是保護行政相對人利益的原則：相對方對行政主體給予的行政處罰依法享有陳述權、申辯權;對行政處罰決定不服的，有權申請復議或者提起行政訴訟。相對方因違法行政處罰受到損害的，有權提出賠償要求。在行政處罰中必須提供充分的救濟，才能真正保障相對方的權利。

顯然，《限期恢復土地原狀通知書》（※自然資恢字202012※※號）沒有依據(jù)行政的法定程序。

五、行政行為應維護“信賴利益保護原則”

信賴保護原則高于法律優(yōu)先原則，法律優(yōu)先原則受到一定程度弱化。信賴保護原則保護行政相對人的合理信賴利益，只要行政相對人沒有可歸責于自己的事由，便推定行政相對人的信賴利益受到法律保護。

信賴保護原則是行政法的一個重要原則，行政相對人對行政權力的正當合理的信賴應當受到保護。現(xiàn)代政府不僅應該是高效廉潔的政府，也應該是誠信政府。行政機關不得擅自改變已生效的行政行為。如果確需改變行政行為而由此給行政相對人造成損失的應給予補償。

1、政府行為是否讓養(yǎng)殖戶對建設養(yǎng)殖場、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生了一定的信賴。

2019年12月17日《自然資源部、農業(yè)農村部關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》自然資規(guī)〔2019〕4號頒布實施前，就有可借鑒的案例：二〇一九年六月二十八日《中華人民共和國最高人民法院行 政 裁 定 書》（2019）最高法行申4750號案。

2、提升政府公信力，應充分考慮行政相對人的合理訴求

產(chǎn)生的損失（包括前期的合理投入、停產(chǎn)停業(yè)損失、因拆除造成的擴大損失等）行政機關應當給予合理補償或賠償。如山東省高級人民法院（2018）魯行終2900號《行政判決書》；

行政機關對其行為應守信用，個人或組織對行政行為的正當信賴應當予以合理保護，以使其免受不可預計的不利后果。行政機關作出行政行為時應遵循上述原則。如山東省日照市中級人民法院（2015）日行終字第74號《行政判決書》。

六、不能以整治耕地“非糧化”與建房“八不準”為借口

2020年7月29日《自然資源部、農業(yè)農村部關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》自然資發(fā)〔2020〕127號，“明確“八不準”。通知如下：一、不準占用永久基本農田建房。二、不準強占多占耕地建房。三、不準買賣、流轉耕地違法建房。四、不準在承包耕地上違法建房。五、不準巧立名目違法占用耕地建房。六、不準違反“一戶一宅”規(guī)定占用耕地建房。七、不準非法出售占用耕地建的房屋。八、不準違法審批占用耕地建房?！?/span>

2020年11月4日《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）提出確保谷物基本自給、口糧絕對安全，切實把握國家糧食安全主動權。舉全國之力解決14億人口的吃飯大事。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照本意見要求，抓緊制定工作方案，完善相關政策措施，穩(wěn)妥有序抓好貫徹落實，于2020年年底前將有關落實情況報國務院，并抄送農業(yè)農村部、自然資源部。

但這兩個規(guī)范性文件，沒有與其他法律法規(guī)相沖突，也不能借口整治耕地“非糧化”與建房“八不準”不執(zhí)行國家有關規(guī)定。

綜上所述，第一，國務院辦公廳明令自然資源部要負責：“保障畜牧業(yè)發(fā)展用地”、“統(tǒng)籌支持解決畜禽養(yǎng)殖用地需求”、“簡化畜禽養(yǎng)殖用地取得程序以及環(huán)境影響評價、動物防疫條件審查、種畜禽進出口等審批程序，縮短審批時間”。※※縣自然資源局綜合行政執(zhí)法大隊沒有統(tǒng)籌支持解決畜禽養(yǎng)殖用地需求，是與國務院明文規(guī)定背道而馳的；把※※※的養(yǎng)殖場地限期恢復原狀，不對該地一直以來是旱地而非水田，更不是基本農田的歷史進行調查，卻以“永久基本農田”進行認定，罔顧事實；

第二，從歷次的國務院辦公廳、國家發(fā)展改革委、自然資源局、農業(yè)部等對“設施農業(yè)用地”規(guī)范的規(guī)章，至今都已經(jīng)不需要辦理建設用地手續(xù)，甚至難以避免的可以使用少量永久基本農田。然而，連所屬的上級主管部門制定的規(guī)章，※※縣自然資源局綜合行政執(zhí)法大隊都可以視而不見，那是執(zhí)哪家的法？是依法行政進行“法治”還是繼續(xù)實行“人治”？

第三，2020年12月7日中共中央《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》要求“要求堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，培育和踐行社會主義核心價值觀，弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，推動全社會尊法學法守法用法，健全社會公平正義法治保障制度，保障人民權利，提高社會治理法治化水平，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢筑牢堅實法治基礎。”，可見，※※縣自然資源局綜合行政執(zhí)法大隊與中共中央的要求是不一致的。

第四、※※縣自然資源局綜合行政執(zhí)法大隊認定事實錯誤、證據(jù)不充分、適用法律錯誤、程序違法。

因此，要求撤銷※※縣自然資源局綜合行政執(zhí)法大隊作出的《限期恢復土地原狀通知書》（※自然資恢字202012※※號），造成損失的，依法承擔國家賠償責任。

此致

                               復議申請人（或申訴人）：             

                                      年      月     日