程序性職權行為的可訴性

  來源: 2020-12-23法治日報——法制網(wǎng)

鄧建新

程序性或者過程性行政行為是否可訴,一直是行政訴訟理論和實踐的熱點話題。但是有關的討論一直忽略了行政機關依照法律規(guī)定作出的單純的程序性行政行為,筆者將其概括為行政機關的“程序性職權行為”。這類行為是行政機關依照法律規(guī)定的履職行為,其目的不是對當事人的實體權利義務進行處分,而僅僅是將相關涉及權利義務的事項作程序上的處置。程序性職權行為一般表現(xiàn)為行政機關作出的移交、移送,或者是告知、通知、公示行為。程序性職權行為與普通程序性行政行為、過程性行政行為有明顯區(qū)別,宜單獨對其考察并認定其可訴性。

 一、程序自立性:與普通程序性行政行為相區(qū)別

程序性職權行為具有程序自立性。這一程序自立性表現(xiàn)為,程序性職權行為不屬于其他行政行為程序的一個部分,也并非為作出一個實體性行政行為而服務。例如,《北京市街道辦事處條例》第十七條規(guī)定:對于不屬于職責范圍內(nèi)的事項,按照下列規(guī)定作出處理:……(二)對于屬于有關部門職責范圍內(nèi)的事項,應當向有關部門移送辦理,有關部門應當快速響應……其中的“向有關部門移送”行為就單獨構成一個程序性職權行為,其不從屬于其他行政行為程序,也并非為作出一個實體性行政行為而服務。

普通程序性行政行為,一般隸屬于一個整體的行政程序。比如,行政處罰中的立案、調(diào)查、聽證,包括告知、送達等,都屬于行政處罰程序的一個組成部分。這些程序行為都是為最終作出一個實體性的行政處罰(或不予處罰、撤銷案件)決定而服務的,具有附屬性。法律規(guī)范規(guī)定行政機關在行政處罰程序中具有立案、調(diào)查、聽證、告知等程序性職權,但是這些程序性職權得以存在的前提是法律規(guī)范已經(jīng)賦予行政機關作出行政處罰的職權。皮之不存,毛將焉附。行政處罰程序中的立案、調(diào)查、聽證、告知等職權附屬于行政處罰職權,是普通的程序性職權,不具有程序自立性。程序自立性是程序性職權行為與普通程序性行政行為相區(qū)別的主要特征。

二、目標自足性:與過程性行政行為相區(qū)別

程序性職權行為具有目標自足性。這一目標自足性表現(xiàn)為,程序性職權行為的目標一般由其行為規(guī)范而確定,通常就是一個程序處置行為,即對所涉事項作程序上的處置,不追求對所涉事項的實體性處理結果。目標程序行為一經(jīng)作出,程序性職權行為就被視為成立或完成。程序性職權行為的目標不指向諸如行政處罰、行政許可等處分相對人實體權利義務的最終行為,其法律效果也并不能被這些最終行為所涵蓋。例如,《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第二十九條規(guī)定:“收到舉報的市場監(jiān)督管理部門不具備處理權限的,應當告知舉報人直接向有處理權限的市場監(jiān)督管理部門提出?！逼渲小案嬷e報人”的行為就具有目標自足性。不具備處理權限的市場監(jiān)督管理部門在這一行為中的目標就是“告知舉報人”,即對舉報事項作程序上的處置。至于“告知”之后,舉報人是否依告知內(nèi)容再行舉報,有處理權限的市場監(jiān)督管理部門對舉報如何處理,并非作出告知行為的市場監(jiān)督管理部門所追求的目標,甚至可以說毫不相關。

過程性行政行為(也有稱之為階段性行政行為)一般是指發(fā)生在不同行政機關之間、上下級行政機關和同一行政機關不同內(nèi)設機構之間的行為（評論：同一機關不同內(nèi)設機構的行為如果也算是過程性行政行為的話，如何與上述的普通程序性行為區(qū)分？在當事人眼里，行政行為的作出主體只有一個，不管哪一個內(nèi)設機構作出的行為都是一個行政主體的行為。）。過程性行政行為的作出有的是依規(guī)范而為(如階段性行政許可),有的乃因行政機關的裁量而為(如行政機關為作出行政行為進行的論證、咨詢等活動)。盡管過程性行政行為一般由不同于作出最終行政行為的機關作出,而且過程性行政行為還可能對相關事項作出實體上的處分,但是與普通程序性行政行為類似,過程性行政行為也是為作出最終的行政行為服務的,其目標指向一個最終的行為。例如,土地管理法第四十六條規(guī)定的國務院和省級人民政府批準征收土地的行為,其目標指向是征收土地行為,是為征收土地行為服務的,不具有目標自足性。目標自足性是程序性職權行為與過程性行政行為相區(qū)別的主要特征。

三、運用“司法成熟性”理論的前提條件

根據(jù)最高人民法院司法解釋第一條中將“對公民、法人或者其他組織權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為”排除在行政訴訟受案范圍之外的原則性規(guī)定,行政審判實踐中判斷行政行為是否可訴的基本標準,就是看行政行為是否對相對人的權利義務產(chǎn)生實際影響。在判斷程序性行政行為和過程性行政行為是否可訴的問題上,行政法官們一般還附加“司法成熟性”條件作為判斷標準。

“司法成熟性”理論認為,行政行為只有發(fā)展到“成熟”的階段,才允許司法對其進行審查。“司法成熟性”作為可訴性行政行為標準的理由在于:一是法院應當尊重行政機關的首次決定權,保護行政機關免受司法干擾;二是法院不宜打斷行政機關作出決定的程序,保證行政程序的連續(xù)性與完整性;三是法院應當主要審查具有確定內(nèi)容的行政行為,不對具備多種可能性的問題進行判斷。這一理論本質(zhì)上是為解決司法權介入行政程序或過程的時機問題而建構起來的。

“司法成熟性”理論得以成立的前提條件是,假設行政行為與生物類似,都有一個孕育、成長的過程,這一過程最終指向的是一個“成熟”的生物體,即“成熟”的行政行為(一般為實體性行政行為)?！八痉ǔ墒煨浴崩碚撘暢绦蛐孕姓袨楹瓦^程性行政行為處于行政行為的孕育或成長的過程中,行政法官往往以其“未成熟”而拒絕審查。但是程序性職權行為要么處于某個行政行為的孕育之前(如前述街道辦事處的移送行為),要么處于某個“成熟”的行政行為之后(如對行政執(zhí)法結果的公示行為)(評論:公示行為有目標知足性,目的是接受社會監(jiān)督,不同于行政行為本身。),因此程序性職權行為并不處于某個(主要是實體性)行政行為的孕育或成長期間。就程序性職權行為自身而言,只要法律規(guī)定的情形一經(jīng)出現(xiàn),履職主體就應當作出行為,因此負有職責的行政機關無需經(jīng)歷一個孕育、成長的過程就可以作出一個程序性職權行為。從這兩點可以看出,“司法成熟性”標準不適宜用來判斷程序性職權行為是否可訴。

四、判定程序性職權行為是否可訴的標準

程序性職權行為與普通程序性行政行為、過程性行政行為具有很高的相似性,自然也給行政法官留下了可爭議的思考和裁量空間。筆者以為,判斷程序性職權行為是否可訴的標準應當唯一,就是對相對人的權利義務是否產(chǎn)生實際影響。程序性職權行為具有目標自足性,意味著程序性職權行為的法律效果并不能被另外一個行政行為所涵蓋,相對人無法針對另外一個行政行為提起訴訟而一并獲得救濟。程序性職權行為具有程序自立性,不具有附屬性,意味著司法機關在審查另外一個行政行為時,無法將相關的程序性職權行為納入審查范圍,可能使該程序性職權行為逃逸于司法監(jiān)督之外。如果再增設另外的判斷標準,則無異于關閉了被程序性職權行為侵犯權益的相對人的法律救濟之門。

行政實踐中,程序性職權行為并不少見,除了前述的移交、移送行為,還有諸如備案、行政執(zhí)法結果公示、違法失信企業(yè)記載或公示等行為。將程序性職權行為納入行政訴訟受案范圍并制定可訴標準是司法機關在行政審判中面臨的重要課題。

    (作者單位:中國政法大學法學院)