應對我國耕地“非糧化”的思考與建議！

戈壁風神 2021-03-10

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我國是農業(yè)人口大國，用世界上9%的耕地，養(yǎng)活了近20%的人口，耕地“非糧化”問題直接影響著14億人的口糧。農業(yè)農村部（原農業(yè)部）在關于政協(xié)十二屆全國委員會第四次會議第2454號（農業(yè)水利類219號）提案答復的函中指出，耕地“非糧化”可以理解為農業(yè)生產結構調整，由原來種糧食作物調整為種經濟作物和發(fā)展林果、養(yǎng)殖業(yè)等。有學者認為耕地“非糧化”是流轉土地的用途變更，反映了農業(yè)種植結構內部糧食作物與其他作物之間比例關系的失調，且過程大多是不可逆的，對耕地造成的傷害短時間內也無法恢復。耕地“非糧化”的出現(xiàn)是出于對比較效益的追求。綜上，耕地“非糧化”是由于對利益的追求，調整了耕地農業(yè)生產結構，由種植糧食作物調整為種植經濟作物和發(fā)展林果、養(yǎng)殖業(yè)等，且部分“非糧化”是不可逆的。

我國耕地“非糧化”的成因

我國耕地“非糧化”的成因是多方面的，主要分為經濟因素、資源因素和法律政策因素等。

經濟因素是造成耕地“非糧化”的根本原因。糧食價格相對于其他經濟作物價格低，農藥、化肥等農資和勞動力的投入以及土地租金快速上漲。持續(xù)較低的糧價和逐年增加的成本使得種植糧食的收益低，農戶種糧積極性不斷下降，導致耕地“非糧化”。

資源因素為耕地“非糧化”提供了基礎。我國國土面積遼闊，包含了溫寒帶、溫帶、暖溫帶、亞熱帶和赤道帶，濕潤和半濕潤區(qū)、半干旱和干旱區(qū)。由于地域氣候的差異，使得種植糧食作物的耕地還適宜種植其他多種作物。如，華南地區(qū)多屬于亞熱帶季風氣候，適宜種植甘蔗、芒果、茶葉等喜溫好濕的作物；華北地區(qū)屬于溫帶季風氣候，適宜種植蘋果、棉花等作物；西北地區(qū)屬于溫帶大陸性氣候和高原山地氣候，適宜種植哈密瓜、葡萄、牧草等。正是因為我國耕地對種植多種農作物的適宜性強，就給耕地的“非糧化”提供了基礎。

法律政策因素進一步推動了耕地“非糧化”。一方面，地方政府對于土地流轉過程監(jiān)管不嚴格，甚至有些地方干部對耕地“非糧化”認識不足，為促進地區(qū)經濟發(fā)展，推動地方特色農業(yè)，鼓勵農民改種高收益非糧作物或特色農作物。另一方面，我國2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》規(guī)定，承包方需維持土地的農業(yè)用途，但有權自主組織生產經營。在不改變土地農業(yè)用途的前提下，承包農戶在所承包土地上進行任何農業(yè)生產都是合法的。因此在法律許可范圍內，追求短期更高的經濟效益，選擇種植耕地適宜的非糧經濟作物就成了農民或農業(yè)企業(yè)的自然選擇。而政府對于土地流轉的流向以及流轉后用途，又缺少有力的監(jiān)管手段，導致了耕地“非糧化”現(xiàn)象出現(xiàn)。

我國耕地“非糧化”的相關政策發(fā)展

土地流轉政策發(fā)展與耕地“非糧化”。改革開放以來，我國土地流轉政策大致經歷了全面禁止、適當放開、合法流轉、鼓勵支持和引導管理等五個時期。20世紀70年代末至80年代初期為全面禁止時期，《憲法》規(guī)定不得以侵占、買賣、出租等形式非法轉讓土地，土地流轉是不允許的；20世紀80年代中后期為適當放開時期，是土地流轉的態(tài)度轉變期，國家鼓勵土地向種田能手轉移。1987年國務院提出土地使用權可以有償轉讓，為土地流轉的合法化打下基礎；20世紀90年代為合法流轉時期，土地流轉開始步入合法化。1988年《憲法》修正案中規(guī)定：土地使用權可以按照法律規(guī)定流轉，1990年發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》；2002年至2014年為鼓勵支持時期，2002年《中華人民共和國農村土地承包法》頒布，明確了土地承包流轉中發(fā)包方、承包方、經營權人應遵循的原則，更促進了土地流轉的發(fā)展；2014年至今為引導管理時期，隨著土地流轉的發(fā)展，其帶來的耕地“非糧化”等問題逐漸引起國家重視。2014年印發(fā)的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》要求在大力發(fā)展土地流轉的基礎上，適度規(guī)模經營，5年內完成承包經營權確權。

經濟調控政策是抑制耕地“非糧化”的重要手段。我國針對耕地“非糧化”的經濟政策主要包括糧食市場價格的宏觀調控和種糧補貼兩個方面。

改革開放以后，我國逐步取消糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，形成糧食市場。市場和政府宏觀調控共同決定糧食價格，政府宏觀調控是為了解決市場失靈問題。1993年國務院建立糧食收購保護價格制度，對穩(wěn)定市場價格、保護農民利益起到了重要作用。2004年，為穩(wěn)定糧食生產、引導市場糧價、增加農民收入，國家實施糧食最低收購價政策。另外，我國建立了糧食專項儲備制度，為調節(jié)國內糧食供需平衡、穩(wěn)定糧食市場價格提供了保障。

提高糧食價格能給農民帶來更多的收益，但糧食價格過高，超出民眾購買力，人民的基本生活得不到保障。所以政府僅依靠對糧食價格的宏觀調控難以有效避免耕地“非糧化”，同時，還要加大糧食生產補貼，以面向農民的糧食直接補貼和面向糧食主產區(qū)的補貼兩種形式，保障農民利益，調動地方政府抓好糧食生產的積極性。

制度的建設是國家引導和管控的有效方式。土地流轉過程中，工商資本投資農業(yè)，在提高農民收入、改善村容村貌、引入工商業(yè)經營理念、強化農田基礎設施建設的同時，也帶來了耕地“非糧化”“非農化”等風險。因此，政府在促進土地流轉的同時，制定了相應政策引導、管理、限制工商資本介入。2014年國務院《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，明確提出加強工商企業(yè)租賃農地監(jiān)管和風險防范的要求。2015年四部委聯(lián)合印發(fā)《關于加強對工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范的意見》，強調對工商資本租賃農地要有嚴格的門檻，租賃土地要堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。2016年農業(yè)農村部（原農業(yè)部）印發(fā)了《農村土地經營權流轉交易市場運行規(guī)范（試行）》，進一步規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)行為，強調了土地流轉的規(guī)范化。

我國農業(yè)結構不斷優(yōu)化，區(qū)域布局趨于合理，糧食產量實現(xiàn)了“十七連豐”，連續(xù)保持高產狀態(tài)。為了穩(wěn)定糧食生產，把優(yōu)質的土地優(yōu)先用于生產糧食，2020年國務院印發(fā)《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》，指出要充分認識耕地“非糧化”的重要性緊迫性，堅決防止耕地“非糧化”傾向，同時要落實糧食生產責任制。

解決我國耕地“非糧化”問題的必要性

在我國人多地少的現(xiàn)狀下，首先必須保證糧食產量，耕地數(shù)量質量得不到保障，糧食安全更無從談起。在糧食產量足夠保證自給自足和國家儲備的情況下，綜合考慮農民經濟效益和耕地可持續(xù)耕種，適度的耕地“非糧化”是有益的。因此大糧食觀下，我們要以辯證的角度看待耕地“非糧化”問題。既不能避之如洪水猛獸，又要防止耕地過度“非糧化”。

農民認識的局限與對高收益的追求直接影響著耕地“非糧化”。千百年來，我國農民一直面朝黃土背朝天，付出了辛勞和汗水種糧，卻沒有獲得較高的收益，導致了農民通過改種經濟效益更高的經濟作物來提高收益，更有甚者認為“在家種田不如外出打工賺錢”，致使糧田撂荒。這些現(xiàn)象產生的原因除了農民對利益的追求之外，也包括農民認識的局限性。農民不理解國家糧食生產的戰(zhàn)略意義，認識不到耕地“非糧化”給國家?guī)淼挠绊?。所以對農民進行經濟扶持的同時，有必要開展思想教育和政策宣傳。

當前糧食安全背景下適度的耕地“非糧化”是有益的。近些年來，隨著人民生活水平的提高，膳食結構也發(fā)生了很大變化。人們對主食的需求下降，對肉類和果蔬類的需求在不斷增加。當前形勢下，對待我國糧食安全問題應從傳統(tǒng)的“糧食安全觀”轉化為新型的“食物安全觀”。不應只追求耕地糧食產量，轉而應該注重保護耕地的土壤肥力、保護生態(tài)環(huán)境。由于我國長期以來糧食需求旺盛，耕地被持續(xù)高強度利用，增加了耕地退化的風險。根據(jù)區(qū)域氣候、作物種類和土壤的特點，進行合理、適度地種糧和“非糧化”輪作，運用正確的耕作方法，可以有效保持和恢復土壤肥力，有利于耕地質量的提高，有利于種出更優(yōu)質的糧食作物。但是“非糧化”的前提是在不破壞耕作層、保證口糧絕對安全的條件下，切忌過度“非糧化”。

非常時期更要保證國家糧食安全。2020年初，一場突如其來的新冠肺炎疫情嚴重沖擊我國人民的生產、生活，我國的農產品進口也受到了較大影響，因此非常時期國家口糧絕對自足意義重大。疫情期間，我國的糧食市場基本穩(wěn)定、供應充足，人民的基本生活得以保障，這正是因為我國堅持“把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”“中國人飯碗主要裝中國糧”策略。我國是人口大國，解決人民的吃飯問題是頭等大事。耕地“非糧化”直接影響糧食生產，過度耕地“非糧化”威脅國家糧食安全。糧食產量不足，國家無法儲備充足的糧食，當遭遇突發(fā)性災害時，無法保障糧食自給。不只是新冠疫情，洪澇、旱災或病蟲害等災害都嚴重影響糧食生產和供應，災害來臨時，國家的糧食儲備就是“壓艙石”。因此，糧食產量得以保證是耕地能夠適度“非糧化”的前提，只有糧食生產得到了保證，才能保障社會的穩(wěn)定，在大災面前，才能“國家有糧，心中不慌”。

解決我國耕地“非糧化”問題的建議

加大經濟扶持投入，完善補貼機制。隨著國家經濟發(fā)展，人民收入不斷增加，農民對美好生活的向往也不斷提高。但是，當前糧食種植的經濟效益相對還較低，不能滿足農民的生活需求，建議我國各級政府不斷加大農民種糧的經濟扶持力度，保證種糧農民的收益。在當前形勢下，我國要實現(xiàn)農業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展，針對糧食生產的補貼也不應只注重糧食產量。要建立完善的糧食生產補貼機制，增加針對資源環(huán)境保護的補貼，從而推動農業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展。

優(yōu)化糧食生產布局，因地制宜抓好糧食生產。由于我國土地和氣候的自然條件差異大，各地適宜種植的作物類型也不相同。優(yōu)化糧食生產布局，利用最適宜的條件種植相應的糧食作物，可以提高糧食單產，保證糧食品質。例如東北地區(qū)和黃淮海平原更適宜種植玉米、華北平原適宜種植冬小麥、秦嶺-淮河以南適宜種植水稻等。

向土地經營單位、農民普及相關政策法規(guī)。農民、農業(yè)企業(yè)和農民合作社等經營單位對耕地保護相關法律法規(guī)、政策要求了解不透徹，對國家糧食安全問題認識不到位，對過度耕地“非糧化”的危害不重視，是導致耕地“非糧化”的重要原因之一。因此，建議中央和地方各級政府開展廣泛的政策普及教育，從根源上解決土地經營單位和農民耕地“非糧化”的觀念問題。

加強監(jiān)管力度，確保政策落實到位。土地流轉和工商資本下鄉(xiāng)，是發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)的必由之路。對土地流轉中的工商資本介入大力支持的同時，要加強監(jiān)管和引導。要明確土地的流向和流轉后用途，堅決禁止耕地“非農化”，防止耕地過度“非糧化”。監(jiān)管職責要落實到各級政府，出臺有效政策，防止地方政府因追求地方經濟發(fā)展而放縱耕地“非糧化”行為。

為規(guī)模化種糧者提供更完善的信貸、保險服務。利用先進的農業(yè)機械化設備進行規(guī)?；N糧，可以提高糧食產量、品質和收益。但土地流轉后規(guī)?；N植需要大量資金支持，建議各級政府完善信貸服務，保障規(guī)?；N糧有充足投入。糧食價格波動也是規(guī)模化種糧者的顧慮之一，建議各級政府出臺相關政策，為種糧者提供更全面的糧食收購保險服務，給種糧者吃下“定心丸”，解決他們的后顧之憂，從而更放心地投入糧食生產，有效遏制耕地“非糧化”現(xiàn)象。

作者單位：張超，中國農業(yè)大學土地科學與技術學院教授；李珊兒、張彭，中國農業(yè)大學土地科學與技術學院研究生

來源：《農村工作通訊》2021年第2期