■ 歐盟委員會工業(yè)政策部門增長總司

　　公共采購已成為歐盟單一市場的重要施政工具。每年，歐洲各成員國政府公共部門和公用事業(yè)服務提供商用于興建公共工程、購買公共商品和服務的公共采購合同金額，占據(jù)歐盟內(nèi)部GDP總量的19%。

　　由于公共采購的經(jīng)濟地位如此重要，歐盟各國政府已逐漸將其視作實現(xiàn)更廣泛的政策目標和推動經(jīng)濟增長的重要手段，例如利用公共采購推動綠色環(huán)保、社會價值、創(chuàng)新等發(fā)展目標實現(xiàn)。歐盟公共采購有了這些“戰(zhàn)略性”的新作用，“戰(zhàn)略公共采購”一詞便應運而生了。

　　“花更少的錢辦更多的事”

　　一般來說，傳統(tǒng)的公共采購目標是實現(xiàn)物有所值，確保財政資金使用的經(jīng)濟有效。然而，在過去的10年里，公共采購逐漸被賦予更具“戰(zhàn)略性”的定位。歐盟各國政府不再把公共采購單純視作政府的一項行政管理職能，而是將其作為實現(xiàn)施政目標的手段，在實現(xiàn)創(chuàng)新、可持續(xù)和社會發(fā)展等領域體現(xiàn)得尤為明顯。

　　與此同時，伴隨著全球化帶來的挑戰(zhàn)日益增長，歐盟各國解決這些挑戰(zhàn)的政治意愿也愈發(fā)強烈起來。《歐洲2020戰(zhàn)略》明確提出，要將創(chuàng)新和實現(xiàn)可持續(xù)、包容性的經(jīng)濟增長視為歐洲在長期內(nèi)保持競爭力的關鍵因素。

　　對于公共采購的關注很大程度上也來源于，在全球經(jīng)濟和金融危機影響下，歐盟各國政府的財政預算普遍吃緊。民眾普遍期待政府“花更少的錢辦更多的事”。由此，歐盟公共采購正經(jīng)歷著一場重大變革——要為各種社會、經(jīng)濟目標的實現(xiàn)發(fā)揮必要作用。民眾期待通過選擇那些具有創(chuàng)新性、環(huán)境友好并能帶來良好社會價值的公共產(chǎn)品、服務和工程項目，公共采購能夠顯著影響市場。如今，歐盟各國政府一方面面臨著更大的預算約束，另一方面又要應對新的戰(zhàn)略目標帶來的挑戰(zhàn)，公共采購遂成了“一石二鳥”的關鍵。

　　歐盟公共采購的法律框架

　　長期以來，歐盟公共采購的相關立法始終遵循著平等、非歧視、透明、相稱和相互認可等幾大基本原則。對當下和未來歐盟公共采購門檻價以上的采購行為形成法律約束的歐盟公共采購指令包括以下內(nèi)容：

　　● 2004/18/EC號指令，即公共合同指令，用于規(guī)范一般公共采購行為，后被2014年修訂的2014/24/EU號指令替代；

　　● 2004/17/EC號指令，即公用事業(yè)指令，用于規(guī)范水資源、能源、運輸及郵政服務產(chǎn)業(yè)營運機構(gòu)的采購協(xié)調(diào)程序，后被2014年修訂的2014/25/EU號指令替代；

　　● 89/665/EEC號指令與92/13/EEC號指令，兩部補救辦法指令，后被修訂后的2007/66/EC號指令取代，提高了對簽訂后的采購合同審查流程的有效性；

　　● 2009/81/EC號指令，針對合同管理的指令；

　　● 2014/23/EU號指令，2014年修訂，用于規(guī)范特許經(jīng)營權(quán)合同。

　　歐盟層面的公共采購立法，主要用于約束歐盟各成員國門檻價以上的公共采購活動。低于門檻價的公共采購活動，由各國制定的國家層面的公共采購法約束。實際上，各國制定的公共采購法，普遍與歐盟層面公共采購法有著相似的原則和規(guī)定。

　　雖然歐盟各項公共采購指令堅持的大部分原則性規(guī)定未曾改變，但2014年最近一次修訂、2016年開始陸續(xù)落地的三部指令，均特別強調(diào)了歐盟公共采購的戰(zhàn)略性應用。在新的法律框架下，歐盟公共采購將在環(huán)保、社會、創(chuàng)新等不同領域?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)略性的新目標。

　　新版公共采購指令的變化

　　為適應公共采購目標的變化，歐盟修訂后的新版公共采購指令主要在以下方面作出了新規(guī)定。

　　關鍵詞一：簡化。修訂后的公共采購指令的一個重要主題是，通過削減公共采購雙方的行政負擔來簡化公共采購行為。在這方面，公共采購信息化是實現(xiàn)簡化目標的重要手段。根據(jù)規(guī)定，歐盟各成員國要在2016年底全部實現(xiàn)電子招標，2018年之前實現(xiàn)電子投標，以減少行政負擔、加快采購流程、節(jié)約行政成本。此外，新指令要求只有中標單位需要提交完整的主體資格材料，此舉也大幅降低了采購雙方的負擔。

　　關鍵詞二：最具經(jīng)濟優(yōu)勢的投標（MEAT）。新指令強調(diào)要將整體經(jīng)濟優(yōu)勢最佳當作選擇的重要原則。也就是說，在選擇中標企業(yè)時，價格最低將不再是唯一的選擇標準，還要考量更多因素。

　　關鍵詞三：促進中小企業(yè)參與。中小型企業(yè)被視作歐盟經(jīng)濟的重要支柱和創(chuàng)新源泉。然而，由于投標流程帶來過高的行政成本且要求過于嚴苛，歐盟國家的中小企業(yè)很少能夠參與公共采購項目的競爭。新指令提出鼓勵公共采購項目分包、降低對參與競標企業(yè)門檻等措施，鼓勵中小企業(yè)參與公共采購。

　　關鍵詞四：創(chuàng)新。新指令提出大量鼓勵創(chuàng)新的政策，將創(chuàng)新型伙伴關系引入公共采購，鼓勵采購部門采用市場上未大規(guī)模使用的創(chuàng)新產(chǎn)品，等等。

　　關鍵詞五：環(huán)保。新指令引入了生命周期成本法，鼓勵采購部門考慮采購行為的全部成本。例如，商品生產(chǎn)過程中是否會對環(huán)境造成破壞，也將成為競標過程中的重要因素。

　　戰(zhàn)略公共采購的核心領域

　　考慮到歐盟公共采購項目金額占據(jù)GDP的比重如此巨大，各國政府逐漸希望公共采購在實現(xiàn)經(jīng)濟目標之外，成為實現(xiàn)更多戰(zhàn)略性政策目標的重要手段。例如，歐盟28個成員國中的21個引入了綠色公共采購國家行動計劃。在國際層面也有相似進展，例如，經(jīng)合組織成員也在積極推進綠色公共采購、公共采購創(chuàng)新，并推動更多中小企業(yè)參與公共采購活動，等等。

　　戰(zhàn)略公共采購的核心領域包括綠色公共采購（GPP）、對社會負責任的公共采購（SRPP）和公共采購創(chuàng)新（PPI）。

　　歐盟委員會將綠色公共采購（GPP）定義為，公共部門在作出采購決定時，要充分考慮公共產(chǎn)品、服務和興建的公共工程的整個生命周期中，是否將對環(huán)境造成的負面影響降至最低。更廣義的可持續(xù)公共采購，則要求公共采購行為在經(jīng)濟、社會、環(huán)境等因素中達到平衡。生命周期成本在綠色公共采購中有著至關重要的作用，要求在價格因素之外，考慮更多如環(huán)保等外部因素，由此測算出最具經(jīng)濟優(yōu)勢的投標。

　　對社會負責任的公共采購（SRPP），是指公共部門在作出采購決定時，要充分考慮社會因素。歐盟委員會列出了競標環(huán)節(jié)應納入考慮的社會因素，其中包括創(chuàng)造就業(yè)、勞動者工作環(huán)境、社會和勞動權(quán)利、社會融合（如吸納殘疾人就業(yè)）、機會平等、機會可及性、可持續(xù)性標準、商業(yè)道德和企業(yè)社會責任等更廣泛的因素。

　　公共采購創(chuàng)新（PPI），是指公共部門要積極選購生產(chǎn)商提供的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務，特別是那些尚未實現(xiàn)大規(guī)模商業(yè)化的產(chǎn)品和服務。公共部門成為最初的消費者，利用公共采購為創(chuàng)新產(chǎn)品和服務創(chuàng)造創(chuàng)造需求。也就是說，在保證充分競爭、透明和平等交易的前提下，歐盟各國政府要利用公共采購手段支持企業(yè)創(chuàng)新活動，發(fā)展起一套有利于促進創(chuàng)新的公共采購流程。

　　（惠夢編譯）