2018年監(jiān)察體制改革以后，“國(guó)有企業(yè)管理人員”被納入監(jiān)察范圍，成為監(jiān)察對(duì)象。但何為國(guó)有企業(yè)管理人員，《監(jiān)察法》沒(méi)說(shuō)，能否認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)管理人員，直接關(guān)乎國(guó)有企業(yè)工作人員是否屬于監(jiān)察對(duì)象，這對(duì)于案件的辦理和定性，有著至關(guān)重要的作用。

2021年9月20日實(shí)施的《監(jiān)察條例》第40條規(guī)定，《監(jiān)察法》第15條第三項(xiàng)所稱國(guó)有企業(yè)管理人員，是指國(guó)家出資企業(yè)中的下列人員：

但在具體認(rèn)定中，仍存在一定的爭(zhēng)議。

我們來(lái)看方正出版社出版的《<中華人民共和國(guó)監(jiān)察法>案例解讀》中例舉的一個(gè)案例：

某汽輪電機(jī)有限公司是一家大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，主要生產(chǎn)火力發(fā)電機(jī)組、風(fēng)力發(fā)電機(jī)組等電力裝備。該公司的物資部門(mén)，主要負(fù)責(zé)該公司采購(gòu)計(jì)劃的編制、物資供應(yīng)、采購(gòu)物資入庫(kù)與結(jié)算等事項(xiàng)。

有群眾反映該司物資部部長(zhǎng)A某、副部長(zhǎng)B某和采購(gòu)員C某（三人均為中共黨員）涉嫌違紀(jì)違法的問(wèn)題線索。經(jīng)查，A某、B某、C某三人受人請(qǐng)托，利用職務(wù)上的便利，分別為D材料公司在承攬業(yè)務(wù)、供貨質(zhì)量審核以及貨款結(jié)算等方面提供幫助，各自索取、收受了該材料公司給予的好處費(fèi)340萬(wàn)元、100.8萬(wàn)元和138.4萬(wàn)元。

調(diào)查結(jié)束并查清上述事實(shí)后，紀(jì)委監(jiān)委分別依紀(jì)依法給予A某、B某和C某開(kāi)除黨籍和開(kāi)除公職處分，并將其涉嫌犯罪問(wèn)題移送人民檢察院審查起訴，依法追究其刑事責(zé)任。

問(wèn)題：采購(gòu)員C某是否屬于國(guó)有企業(yè)管理人員？

如何判斷是否屬于“履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)”，尤其是“監(jiān)督、管理職責(zé)”？這是認(rèn)定國(guó)有企業(yè)管理人員的實(shí)質(zhì)性要件。

（一）核心評(píng)價(jià)：是否屬于“從事公務(wù)”

要準(zhǔn)確理解這一規(guī)定，有必要回到刑法中去探究答案?！缎谭ā返?3條[1]第二款規(guī)定：“國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論?！?/strong>

《刑法》93條對(duì)于國(guó)家工作人員認(rèn)定的關(guān)鍵詞是“從事公務(wù)”。根據(jù)最高法《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》（法發(fā)〔2003〕167號(hào)）的規(guī)定，“從事公務(wù)，是指代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)。公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)。如國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法履行職責(zé)，國(guó)有公司的董事、經(jīng)理、監(jiān)事、會(huì)計(jì)、出納人員等管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)等活動(dòng)，屬于從事公務(wù)。那些不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)工作，如售貨員、售票員等所從事的工作，一般不認(rèn)為是公務(wù)?！?/p>

《紀(jì)要》對(duì)于“從事公務(wù)”第一層解釋是“履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)”，這與《監(jiān)察條例》40條的規(guī)定完全對(duì)應(yīng)，因此，“從事公務(wù)”與“履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)”具有同一性。

（二）正向評(píng)價(jià)：“職務(wù)身份”與“監(jiān)督、管理國(guó)有資產(chǎn)”

《紀(jì)要》第二層對(duì)“公務(wù)”進(jìn)一步解釋為“與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)”，具體包括“國(guó)有公司的董事、經(jīng)理、監(jiān)事、會(huì)計(jì)、出納人員等管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)等活動(dòng)，屬于從事公務(wù)”。該層解釋主要從“職務(wù)身份”的角度出發(fā)，例舉包括國(guó)有公司的董事、經(jīng)理、監(jiān)事、會(huì)計(jì)、出納等人員。

對(duì)于國(guó)有獨(dú)資、控股、參股的公司中，擔(dān)任中高層的管理人員認(rèn)定為管理人員不太容易引發(fā)爭(zhēng)議，案例中的物資部部長(zhǎng)A某、副部長(zhǎng)B某擔(dān)任著一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，當(dāng)然屬于國(guó)有企業(yè)管理人員。而C某只是物質(zhì)部的工作人員，不具有管理人員的身份。以此看，似乎不能認(rèn)定C某屬于從事公務(wù)。但C某是否屬于“管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)”的情形呢？這一點(diǎn)容易引發(fā)爭(zhēng)議。解釋中只例舉了董事、經(jīng)理、監(jiān)事、會(huì)計(jì)、出納等人員，這里的“等”字如何理解，應(yīng)當(dāng)結(jié)合“管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)”這一實(shí)質(zhì)性要件來(lái)認(rèn)定。而這正是難點(diǎn)所在。

（三）逆向評(píng)價(jià)：排除“勞務(wù)活動(dòng)”與“技術(shù)活動(dòng)”

《紀(jì)要》第三層解釋區(qū)分了管理活動(dòng)與勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)。具體表現(xiàn)為對(duì)于從事勞務(wù)活動(dòng)和技術(shù)服務(wù)工作的，一般不認(rèn)為是公務(wù)。對(duì)于從事勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)活動(dòng)與管理活動(dòng)，有時(shí)候并不太容易區(qū)分。不過(guò)這給我們提供了一個(gè)逆向判斷的視角，就是勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)活動(dòng)不屬于管理活動(dòng)。C某作為采購(gòu)部的人員，是否屬于國(guó)家工作人員，不僅要審查其身份，還應(yīng)審查其職權(quán)，如果C某只是根據(jù)部門(mén)的安排對(duì)接采購(gòu)過(guò)程中的勞務(wù)性活動(dòng)，則不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為具有國(guó)家工作人員身份。如果從事了采購(gòu)部門(mén)的管理活動(dòng)，則應(yīng)根據(jù)實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)，認(rèn)定其屬于國(guó)家工作人員。

對(duì)于基層管理人員甚至沒(méi)有管理職務(wù)的人員如何認(rèn)定，這存在較大爭(zhēng)議。案例認(rèn)為C某屬于國(guó)有企業(yè)管理人員，理由是C某雖然未實(shí)際擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但屬于在管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，因此也屬于監(jiān)察對(duì)象。但案例中未詳述其如何履行管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)這一實(shí)質(zhì)性要件。

提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等這些方式在《紀(jì)要》中統(tǒng)稱為“委派”。委派的方式多種多樣，主要審查的是否有委派手續(xù)。兩高《關(guān)于辦理國(guó)家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2010〕49號(hào)）第6條規(guī)定，“經(jīng)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等，在國(guó)有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)中從事公務(wù)的人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國(guó)家工作人員。具體的任命機(jī)構(gòu)和程序，不影響國(guó)家工作人員的認(rèn)定?！惫饰芍黧w才是審查的重點(diǎn)，而委派程序與任命機(jī)構(gòu)，不影響認(rèn)定。

首先，何為“國(guó)家出資企業(yè)”？《意見(jiàn)》第7條規(guī)定，本意見(jiàn)所稱“國(guó)家出資企業(yè)”，包括國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司。是否屬于國(guó)家出資企業(yè)不清楚的，應(yīng)遵循“誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)”的原則進(jìn)行界定。企業(yè)注冊(cè)登記中的資金來(lái)源與實(shí)際出資不符的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際出資情況確定企業(yè)的性質(zhì)。企業(yè)實(shí)際出資情況不清楚的，可以綜合工商注冊(cè)、分配形式、經(jīng)營(yíng)管理等因素確定企業(yè)的性質(zhì)。

其次，何為“負(fù)有管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職責(zé)的組織”？這里的“組織”是否包括公司、企業(yè)的董事會(huì)、股東會(huì)以及監(jiān)事會(huì)？《刑事審判參考》：“宋濤非國(guó)家工作人員受賄案（第959號(hào)）——如何認(rèn)定國(guó)有控股企業(yè)中一般中層管理干部的國(guó)家工作人員身份”中認(rèn)為不包括，理由如下：

根據(jù)《意見(jiàn)》第6條的規(guī)定，除受國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派外，在國(guó)有控股、參股公司等國(guó)家出資企業(yè)中，國(guó)家工作人員的認(rèn)定，需具備負(fù)有管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職責(zé)的組織批準(zhǔn)或者研究決定的形式要件。對(duì)這里的“組織”如何理解，實(shí)踐中存在不同認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這里的“組織”不僅包括國(guó)家出資企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)與聯(lián)席會(huì)，還包括公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。這種觀點(diǎn)值得商榷。國(guó)有控股、參股公司的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)是整個(gè)公司的管理、決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代表了包括非國(guó)有資產(chǎn)在內(nèi)的全公司的利益，而非單純的管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的組織?！兑庖?jiàn)》第6條已對(duì)刑法的規(guī)定有了突破，對(duì)其理解應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)把握，否則將導(dǎo)致國(guó)家工作人員認(rèn)定的寬泛化。我們認(rèn)為，“負(fù)有管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職責(zé)的組織”一般是指上級(jí)或者本級(jí)國(guó)家出資企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)和聯(lián)席會(huì)議。根據(jù)有關(guān)組織原則，改制后的國(guó)家出資企業(yè)一般仍設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，并由本級(jí)或者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)決定人事任免。由其任命并代表其從事公務(wù)的人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國(guó)家工作人員。而國(guó)家出資公司的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，包括公司的人事組織部門(mén)，均不是適格的任命主體。

最后，如果行為人身份不符合形式要件，但本質(zhì)上屬于從事公務(wù)，是否可以認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)管理人員？《刑事審判參考》第959號(hào)案例中，認(rèn)為原則上也應(yīng)以國(guó)家工作人員從事公務(wù)論，因?yàn)樾淌聦?shí)體法對(duì)犯罪概念的界定更強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)原則。強(qiáng)調(diào)這一原則的主要考慮是為了防止行為人規(guī)避法律。如果行為人實(shí)質(zhì)從事國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督、管理，僅因?yàn)槿鄙傩问揭蛘吖室馐剐问揭怀删?，就不以?guó)家工作人員從事公務(wù)論，則必然助長(zhǎng)國(guó)家出資企業(yè)中的犯罪之風(fēng)，不利于國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)。但筆者堅(jiān)持認(rèn)為除非是故意使形式要件不成就，否則仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“批準(zhǔn)或者研究決定”的形式要件，否則在強(qiáng)調(diào)監(jiān)察全覆蓋的背景下，必然會(huì)導(dǎo)致認(rèn)定國(guó)有企業(yè)管理人員擴(kuò)大化的不良傾向。

作為監(jiān)察對(duì)象的國(guó)有企業(yè)管理人員，主要包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，包括設(shè)董事會(huì)的企業(yè)中由國(guó)有股權(quán)代表出任的董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、董事，總經(jīng)理、副總經(jīng)理，黨委書(shū)記、副書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記，工會(huì)主席等；未設(shè)董事會(huì)的企業(yè)的總經(jīng)理（總裁）、副總經(jīng)理（副總裁），黨委書(shū)記、副書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記，工會(huì)主席等；對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任的國(guó)有企業(yè)中層和基層管理人員，包括部門(mén)經(jīng)理、部門(mén)副經(jīng)理、總監(jiān)、副總監(jiān)、車間負(fù)責(zé)人等；在管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，包括會(huì)計(jì)、出納等。

對(duì)“國(guó)有企業(yè)管理人員”中“管理”的界定，不宜簡(jiǎn)單地從其是否擔(dān)任了一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)進(jìn)行判斷，而應(yīng)全面綜合考量。除了擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員外，在管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)等重要崗位上工作的人員也屬于國(guó)有企業(yè)管理人員，屬于監(jiān)察對(duì)象。但“管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)”這一實(shí)質(zhì)要件的認(rèn)定仍然存在爭(zhēng)議。而在國(guó)有控股、參股及其分支機(jī)構(gòu)中的人員是否符合國(guó)有企業(yè)管理人員的認(rèn)定，主要難點(diǎn)在于如何認(rèn)定“組織”這一要件。至于形式上如何批準(zhǔn)或者研究決定，并非重點(diǎn)。

注釋：

[1] 結(jié)合最高院2001年《關(guān)于在國(guó)有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務(wù)便利非法占有本公司財(cái)務(wù)如何定罪問(wèn)題的批復(fù)》、2005年《關(guān)于如何認(rèn)定國(guó)有控股、參股股份有限公司中的國(guó)有公司、企業(yè)人員的解釋》，該條所規(guī)定的“國(guó)有公司、企業(yè)”僅指國(guó)有獨(dú)資、全資公司。國(guó)有控股、參股公司的工作人員只有受國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派從事公務(wù)才屬于國(guó)家工作人員。