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《1 前言》 1 前言 我國西北地區(qū)（陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆和內(nèi)蒙古西北 2 個(gè)盟）總面積為 347 ×104 km2，約占全國總面積的 36 %；水資源總量 2254 ×108 m3 / a，僅占全國的 9 % 。并且由于受自然地理?xiàng)l件的影響，水資源的時(shí)空分布不均勻。隨著人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用水量和對(duì)水的需求量俱增，對(duì)水資源的開發(fā)利用程度逐步加大。在水資源短缺的同時(shí)，又存在水資源嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象。由于自然和人為的原因，水資源的供需矛盾更為突出，導(dǎo)致生態(tài)用水、工農(nóng)業(yè)用水和城市用水嚴(yán)重不足，使得西北地區(qū)水面干枯、綠洲萎縮、河床斷流、水體污染、生態(tài)環(huán)境惡化。水資源短缺已成為西北開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展的制約因素，如何科學(xué)利用和保護(hù)水資源、增加水資源的有效供給已成為當(dāng)前亟待解決的問題。 《2 西北地區(qū)水資源特征》 2 西北地區(qū)水資源特征 我國西北地區(qū)是中國可墾荒地集中分布區(qū)，發(fā)展農(nóng)牧業(yè)的潛力很大。這里氣候光照充足，年溫差、日溫差大，有利于植物蛋白質(zhì)與糖分的積累，是發(fā)展農(nóng)業(yè)的有利條件，但降水量少、蒸發(fā)量大，氣候干燥，水的問題是制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步、人民生活水平提高的重要因素，因此研究水資源科學(xué)利用和保護(hù)意義重大而深遠(yuǎn)。 西北地區(qū)水資源短缺，蘭州以西的甘、寧、內(nèi)蒙古、青、新的絕大多數(shù)地區(qū)年降水量低于 300 mm 。100 余萬平方千米的沙漠與戈壁地區(qū)，年降雨量低至 50 mm 以下。其次， 是空氣干燥、蒸發(fā)旺盛。按干燥指數(shù)（蒸發(fā)能力與降水量的比值）大于 1 開始界定干旱，西北地區(qū)可大于 50 以上，水與生命具有等同的意義。第三，西北干旱與半干旱地區(qū)的河流多為內(nèi)陸季節(jié)型河流。內(nèi)陸河流域的封閉性使其水分循環(huán)呈降水等于蒸發(fā)的方式，即內(nèi)陸流域中的降水量最終消耗于蒸發(fā)蒸騰，徑流在流域發(fā)生而且在流域內(nèi)消耗。因此，在自然狀態(tài)下（無人類活動(dòng)）降水及其產(chǎn)生的內(nèi)陸徑流量均為天然生態(tài)系統(tǒng)利用，形成其獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境。人類活動(dòng)（農(nóng)業(yè)灌溉與城市工業(yè)用水）必然會(huì)影響到原有的生態(tài)用水，而使生態(tài)、環(huán)境的水分條件發(fā)生變化，常常造成負(fù)面影響。近 20 余年來，西北部分地區(qū)年降雨量增加，但是，時(shí)空分布卻更加不均，很難被有效利用。同時(shí)伴隨氣溫升高，冰川和高山積雪消退，湖泊濕地萎縮，蒸發(fā)量加大，各地可用水資源基本呈現(xiàn)進(jìn)一步減少趨勢(shì)。據(jù)中國工程院西北水資源項(xiàng)目組一項(xiàng)調(diào)查顯示，目前西北水資源總量僅占全國的 5.84 %，人均水資源占有量只占全國人均水平的 80.5 % [1]。顯然，西北內(nèi)陸地區(qū)水資源的開發(fā)利用與生態(tài)用水之間存在著矛盾。在西北的開發(fā)中應(yīng)充分考慮水資源開發(fā)利用與生態(tài)、環(huán)境相互間的協(xié)調(diào)發(fā)展。 《3 西北地區(qū)水資源開發(fā)利用存在的問題》 3 西北地區(qū)水資源開發(fā)利用存在的問題 《3.1 河流、湖泊水資源短缺、萎縮甚至斷流》 3.1 河流、湖泊水資源短缺、萎縮甚至斷流 隨著西北干旱半干旱地區(qū)人口數(shù)量的增加，城市化進(jìn)程的加快，工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)地表水資源開發(fā)強(qiáng)度越來越大，如西北最長的內(nèi)陸河流域塔里木河曾經(jīng)全長 2200 km，共有大小支流 183 條匯入，現(xiàn)今已萎縮到 1000 km，僅有阿克蘇河、和田河、葉爾羌河 3 條支流匯入。隨著塔里木河下游近 300 km 河道斷流，下游流域牧場退化，土地因缺水而撂荒形成荒漠，胡楊林大片死亡，昔日綠色走廊正在迅速消失。庫魯克庫姆沙漠和塔克拉瑪干沙漠正在合攏。英蘇村曾是若羌縣的主要牧區(qū)，300 多人在此居住，塔里木河斷流后，牧民不得不離鄉(xiāng)背井另尋它地。內(nèi)陸河流下泄水量的減少直接導(dǎo)致流域下游荒漠區(qū)湖泊面積的萎縮或消失。發(fā)源于祁連山，流經(jīng)河西走廊，向北進(jìn)入內(nèi)蒙古阿拉善高原額濟(jì)納地區(qū)的黑河，曾經(jīng)水量充沛，在其尾部形成了面積 720 km2 的居延海，形成了能與周圍大沙漠抗?fàn)幹刑幱诔俨凰サ拿娣e達(dá) 3.00 × 104 km2 的額濟(jì)納綠洲。而今居延海已干枯成鹽漠，湖底變成鹽堿戈壁灘，風(fēng)蝕沙化很嚴(yán)重。原有的胡楊林枯死過半。水去沙來，我國北部的一道生態(tài)防線面臨崩潰，塔里木河流域的 27 個(gè)縣中，有 22 個(gè)縣是國家級(jí)貧困縣，50 多萬人生活在貧困線以下。黑河流域的甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)為爭水而不和睦。 《3.2 缺少調(diào)蓄性工程，不能有效利用當(dāng)?shù)厮Y源》 3.2 缺少調(diào)蓄性工程，不能有效利用當(dāng)?shù)厮Y源 西北地區(qū)大型水庫僅 30 座，對(duì)水量的調(diào)節(jié)力度較低，存在工程性缺水，造成農(nóng)業(yè)春旱嚴(yán)重，糧食產(chǎn)量降低，甚至不能自給。如新疆目前仍是以控制能力很低的引水工程為主要供水手段，調(diào)節(jié)性水庫工程供水能力僅占總供水能力的 14.4 %，并以平原水庫為主，山區(qū)控制性水庫規(guī)模很低，因而造成了抗旱能力低、時(shí)空調(diào)節(jié)能力差的局面。春季灌溉期嚴(yán)重缺水，洪水季節(jié)引洪灌溉，既浪費(fèi)了水量，又加重了土地的次生鹽堿化。又如陜西現(xiàn)有的供水工程中，蓄水工程很少，在缺水嚴(yán)重的關(guān)中地區(qū)較大的河流上，3 / 4 農(nóng)田灌溉由引、提工程供水，供水保證率很低[2]。 《3.3 地下水超采，區(qū)域性地下水位下降，導(dǎo)致地面沉降，地下水缺氧，水質(zhì)惡化》 3.3 地下水超采，區(qū)域性地下水位下降，導(dǎo)致地面沉降，地下水缺氧，水質(zhì)惡化 河水徑流量的減少迫使人們超采地下水來彌補(bǔ)地表水的不足，這使得流域地下水位在中下游平原地區(qū)發(fā)生明顯的變化。甘肅武威的石羊河流域地下水超采，反復(fù)提灌、超采、消耗、濃縮，不僅使地下水位下降，而且礦化度上升，全區(qū)每年鹽堿地面積都在擴(kuò)大。 塔里木河上游灌區(qū)，飽灌后排出大量高礦化度水，致中下游水質(zhì)惡化。過去塔河礦化度低于 1 g/L，現(xiàn)在塔河水年均礦化度 1.35 g/L，枯水期 6 g/L，有的河段 10 g/L。用這樣的水澆地，莊稼必死無疑，更不用談人畜飲用了。 地下水位大幅度下降使原有含水部位被空氣取代后，水與氣均衡失調(diào)。缺少氧氣。內(nèi)陸開采深部地下水時(shí)，因上部深礦化水通過弱透水層越流補(bǔ)給開采區(qū)，使地下水水質(zhì)惡化。 《3.4 荒漠化加劇，生態(tài)環(huán)境惡化，居民生存受威脅》 3.4 荒漠化加劇，生態(tài)環(huán)境惡化，居民生存受威脅 西北干旱地區(qū)降水量少，而蒸發(fā)量很大，加上人口的增加、工農(nóng)業(yè)、交通、礦業(yè)發(fā)展，在對(duì)內(nèi)陸河流域山地、綠洲、荒漠復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)及流域水資源系統(tǒng)特征缺乏認(rèn)識(shí)的情況下，盲目隨意開發(fā)利用水資源，以至于河流、湖泊衰退、萎縮、干涸、斷流。 地下水位下降，耕地、草場退化，土地沙化加快。同時(shí)綠洲內(nèi)部耕地鹽堿化問題也十分突出，如占我國土地面積 1 / 6 的新疆，1700 多萬人口只能居住在占全區(qū)面積 4 % 的綠洲上，沙漠、戈壁分割著人們賴以生存和發(fā)展的空間。荒漠化的加重，造成沙塵暴天氣增多，有些地方，剛出土的棉苗被滾滾黃沙掩埋，人們?yōu)槭斋@，常需翻種 2 ~3 次。災(zāi)害不僅影響當(dāng)?shù)?，其危害還波及更遠(yuǎn)的地區(qū)。 如 2000 年春，北方地區(qū)風(fēng)沙天氣空前頻繁，3、4 月一共出現(xiàn) 12 次大范圍的揚(yáng)沙和沙塵暴天氣、風(fēng)力可達(dá) 10 級(jí)以上，波及范圍包括西北、華北、東北西北、黃淮地區(qū)，甚至影響到江淮流域，5 月份西北又出現(xiàn) 3 次區(qū)域或局部沙塵暴天氣[3]。 《4 西北地區(qū)水資源科學(xué)利用和管理的基本原則》 4 西北地區(qū)水資源科學(xué)利用和管理的基本原則 法律原則是法的靈魂，能夠更加完整地體現(xiàn)法的目的和宗旨，使法律在不斷發(fā)展變化的社會(huì)條件下始終保持動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定。一般說來，建立一個(gè)好的水資源管理法律法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)遵循幾個(gè)基本原則。 1) 流域管理原則。即新的水資源管理法在立法時(shí)，要充分考慮流域的自然地理范疇，將流域作為水資源單元區(qū)劃的唯一依據(jù)；在管理方法上，要統(tǒng)籌全局，將流域內(nèi)的全部水資源看作一個(gè)不可分割的 2) 宏觀治理原則。即新的水資源管理法應(yīng)主要突出對(duì)水資源的宏觀管理，將調(diào)整的重點(diǎn)放在體制設(shè)置、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、權(quán)限劃分、管理規(guī)劃上。 3) 綜合協(xié)調(diào)原則。即新的水資源管理法要建立一種綜合發(fā)展的決策機(jī)制。通過國家和地方各級(jí)水資源管理委員會(huì)，將水資源管理的各個(gè)機(jī)構(gòu)（如水利、環(huán)境保護(hù)、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等）統(tǒng)一規(guī)劃，以保證各個(gè)機(jī)構(gòu)間機(jī)制協(xié)調(diào)一致，消除以往“多龍治水”、“政出多門”、“決策相悖”、“管理混亂” 的狀況。 4) 可持續(xù)發(fā)展原則。即新的水資源管理法要全面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的原則，以保護(hù)水資源生態(tài)系統(tǒng)平衡為基本目標(biāo)，將資源開發(fā)所產(chǎn)生的負(fù)面影響控制在流域生態(tài)平衡所要求的限制以內(nèi)；為實(shí)現(xiàn)流域水資源在體制上的公平有序，權(quán)限內(nèi)的合理分配，提供可靠的保障；建立一種公眾參與的體制框架，開展充分的信息交流，使各級(jí)水資源管理都有使用者、規(guī)劃者和決策者的共同參與。 《5 西北水資源科學(xué)利用和管理的立法建議》 5 西北水資源科學(xué)利用和管理的立法建議 《5.1 依法落實(shí)水資源開發(fā)利用規(guī)劃資金》 5.1 依法落實(shí)水資源開發(fā)利用規(guī)劃資金 根據(jù)有關(guān)水利法規(guī)，各地水行政主管部門編制完成了一系列規(guī)劃，在指導(dǎo)水資源管理和工程建設(shè)方面起了重要的作用。但規(guī)劃的資金不落實(shí)、規(guī)劃難以得到有效執(zhí)行的問題比較突出。因此，地方配套的水利法規(guī)政策應(yīng)明確規(guī)劃制定的財(cái)政支持力度，對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)執(zhí)行的規(guī)劃，應(yīng)依法落實(shí)資金。 《5.2 依法實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理》 5.2 依法實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理 一些地方仍存在多頭管水的現(xiàn)象，致使水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、配置、保護(hù)等環(huán)節(jié)相脫離，導(dǎo)致水資源利用效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。根據(jù)國家頒布的水法規(guī)，地方制定的水法規(guī)政策，應(yīng)明確規(guī)定將有關(guān)水事活動(dòng)的管理職能統(tǒng)一劃歸水行政主管部門，從而真正實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理。 《5.3 建立水權(quán)制度和水權(quán)流轉(zhuǎn)制度》 5.3 建立水權(quán)制度和水權(quán)流轉(zhuǎn)制度 水權(quán)也稱水資源產(chǎn)權(quán)，是以所有權(quán)為基礎(chǔ)的一組權(quán)利，包括水資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。同時(shí)要避免水資源浪費(fèi)現(xiàn)象，就必須充分調(diào)動(dòng)水資源利用人的積極性，嚴(yán)格執(zhí)行“誰利用、誰受益、誰保護(hù)”的原則，通過水資源個(gè)體利用效益的最大化，來實(shí)現(xiàn)全社會(huì)水資源利用效益的最大化[4]。 節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場理論為基礎(chǔ)的水資源管理機(jī)制。 以總量控制、定額管理、水權(quán)交易為主的節(jié)水運(yùn)行機(jī)制，在水量控制和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，用水戶有了自主節(jié)水的動(dòng)力，初步改變了過去以行政推動(dòng)為主的被動(dòng)節(jié)水模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和下游生態(tài)與環(huán)境不斷得到修復(fù)的“雙贏”局面。西北地區(qū)的水環(huán)境狀況使水權(quán)制度的建立日顯必要、緊迫。由于水資源所有權(quán)屬國家，通過初始水權(quán)分配，國家及其授權(quán)部門通過法定程序把水資源使用權(quán)授予各地區(qū)、部門以至單位、個(gè)人。通過建立水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制、實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易，將水資源配置到效益高的地區(qū)或行業(yè)，提高水資源的效率、效益。水權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益，不能完全由市場調(diào)節(jié)，需要政府和水行政主管部門加強(qiáng)宏觀調(diào)控，逐步利用市場機(jī)制，引導(dǎo)水權(quán)交易和水市場建立，維護(hù)市場秩序。水權(quán)制度的建立和完善，可以為正確處理上游和下游、地表水和地下水、農(nóng)業(yè)用水和城市用水、經(jīng)濟(jì)用水和生態(tài)用水等之間關(guān)系，為運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和以市場方式處理供水與需水、用水短缺與浪費(fèi)、開源與節(jié)流、防污等問題提供強(qiáng)有力的制度保障[5]。 《5.4 依法確定供用水結(jié)構(gòu)》 5.4 依法確定供用水結(jié)構(gòu) 相關(guān)地方配套水法規(guī)政策應(yīng)明確水資源調(diào)度、配置優(yōu)先保證生活用水，生產(chǎn)、生態(tài)用水并重；以提高水的用水效率為核心，節(jié)流與開源并重，節(jié)流優(yōu)先。同時(shí)，在制定節(jié)約用水管理辦法時(shí)，明確節(jié)水部門的職責(zé)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向、節(jié)水資金的籌集、使用和監(jiān)督措施，制定節(jié)水的具體獎(jiǎng)懲政策等。 |
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