行為人將耕地改為養(yǎng)殖水面，是否涉嫌犯罪？

行為人將耕地改造成養(yǎng)殖水面（如魚塘），是否涉嫌犯罪？耕地屬于農(nóng)用地，刑法中與此相關(guān)的罪名是非法占用農(nóng)用地罪。

《刑法》第342條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！?/p>

根據(jù)《土地管理法》第4條，耕地和養(yǎng)殖水面均屬于農(nóng)用地，那么，似乎可以這樣理解，將耕地改造成養(yǎng)殖水面，前后農(nóng)用地的性質(zhì)沒有發(fā)生變化，土地用途也沒有改變，所以不涉嫌非法占用農(nóng)用地罪。

情況真的這么簡(jiǎn)單嗎？

根據(jù)《土地管理法》第4條，按照土地用途，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地；農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。較為常見的非法占用農(nóng)用地行為，是將農(nóng)用地變成建設(shè)用地，如進(jìn)行商品房開發(fā)。

根據(jù)2001年8月21日印發(fā)的《全國(guó)土地分類（試行）》，農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地是土地的一級(jí)分類。農(nóng)用地包括耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地，這是土地的二級(jí)分類。其他農(nóng)用地包括養(yǎng)殖水面，即人工開挖的或天然形成的專門用于水產(chǎn)養(yǎng)殖的坑塘水面及相應(yīng)附屬設(shè)施用地，這是土地的三級(jí)分類。因此，即使在農(nóng)用地這個(gè)標(biāo)簽下，土地仍然有多種不同的用途。

接著，《土地管理法》對(duì)耕地的使用有無限制？第30條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。”第35條規(guī)定：“永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途?！钡?7條規(guī)定：“禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。”《土地管理法實(shí)施條例》第12條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地?！?/p>

在政策方面，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)）指出：嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。嚴(yán)格控制水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地使用一般耕地。確需使用的,應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

因此，無論是從法律規(guī)定上，還是從政策文件上看，耕地是不能隨便轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的?；巨r(nóng)田是絕對(duì)禁止，一般耕地經(jīng)過批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)為養(yǎng)殖水面。違反這個(gè)規(guī)定，破壞種植條件，根據(jù)《土地管理法》第74條，政府部門有權(quán)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這一條會(huì)銜接到非法占用農(nóng)用地罪。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第3條，非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上，即達(dá)到非法占用農(nóng)用地罪“數(shù)量較大”的標(biāo)準(zhǔn)。

實(shí)踐當(dāng)中，已有將耕地變更為養(yǎng)殖水面的行為入罪。

例如，廣東省高級(jí)人民法院（2020）粵刑申365號(hào)駁回申訴通知書指出：涉案的18.05畝土地均為耕地，屬基本農(nóng)田，未經(jīng)規(guī)劃修改和用途改變審批程序而用于挖塘養(yǎng)魚，是嚴(yán)重違反土地管理法規(guī)毀壞基本農(nóng)田的行為，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，包括刑事責(zé)任。

湖北省黃岡市中級(jí)人民法院（2022）鄂11刑終12號(hào)刑事附帶民事裁定書指出：朱某方未經(jīng)土地主管部門審批用地手續(xù)，擅自將32.76畝耕地該地塊開挖成池塘，并在塘中建造一座小型人工島，致使耕地層遭到嚴(yán)重破壞，構(gòu)成構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

綜上，不能籠統(tǒng)地理解非法占用農(nóng)用地罪中的“土地用途”“農(nóng)用地”。

作者：黎智鵬，律師，法學(xué)碩士