根據(jù)中央政法委員會(huì)《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》中提出的“完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)違反規(guī)定不應(yīng)當(dāng)立案而立案和應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督機(jī)制，確保偵查權(quán)的正確行使。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)通知公安機(jī)關(guān)立案的案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)反饋立案偵查情況”的要求和高檢院司法改革方案，最高人民檢察院、公安部在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，經(jīng)過廣泛征求意見、多次修改，于日前聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）。這是深化刑事立案監(jiān)督工作機(jī)制改革，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督、保障刑事偵查權(quán)正確行使的需要，《規(guī)定》的出臺(tái)，對(duì)于在新的形勢下進(jìn)一步強(qiáng)化刑事立案監(jiān)督工作，確保依法準(zhǔn)確打擊犯罪，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平與正義，促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定都具有重要意義。

一、完善刑事立案監(jiān)督工作機(jī)制改革的背景

1996年修訂實(shí)施后的刑事訴訟法規(guī)定了人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案的監(jiān)督權(quán)。刑事訴訟法第八十七條規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案?！边@一規(guī)定，是針對(duì)司法實(shí)踐中有案不立、有罪不究、以罰代刑等執(zhí)法不公問題，而賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)不立案的監(jiān)督權(quán)。

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百七十一條至第三百七十八條對(duì)此又作了一些程序規(guī)定。刑事訴訟法實(shí)施以來，各級(jí)人民檢察院按照刑事訴訟法以及刑事訴訟規(guī)則的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案活動(dòng)的監(jiān)督，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案偵查了一大批社會(huì)危害性大、群眾反映強(qiáng)烈的刑事案件。近年來，辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量穩(wěn)步提高，為依法打擊犯罪，保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益作出了突出貢獻(xiàn)，伸張了社會(huì)正義，滿足了人民群眾的熱切期待。人民檢察院的刑事立案監(jiān)督工作受到了黨和政府以及社會(huì)各界的充分肯定。但在這項(xiàng)工作的發(fā)展中也暴露出了一些主要問題：一是立案監(jiān)督案件“立案不偵”、“偵而不結(jié)”的問題較突出，案件偵結(jié)率、移送起訴率、有罪判決案件的重刑率較低，影響了立案監(jiān)督案件的質(zhì)量和效果；二是人民群眾對(duì)有些地方公安機(jī)關(guān)動(dòng)用刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛、違法立案反映強(qiáng)烈，要求檢察機(jī)關(guān)加大對(duì)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督，需要明確有關(guān)規(guī)定，健全對(duì)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督工作機(jī)制；三是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)刑事立案活動(dòng)的知情權(quán)不夠，影響立案監(jiān)督工作的順利開展。當(dāng)前，隨著社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程的加快，人民群眾對(duì)通過法律維護(hù)公平正義的要求日益迫切，司法需求日益增強(qiáng)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案活動(dòng)的法律監(jiān)督，完善立案監(jiān)督工作機(jī)制，已經(jīng)成為當(dāng)前政法機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)?；诖耍醒雽彆r(shí)度勢，高瞻遠(yuǎn)矚，明確把“完善刑事立案監(jiān)督工作機(jī)制”作為當(dāng)前司法改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，并在中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》中提出了明確要求，要求最高人民檢察院牽頭落實(shí)這項(xiàng)改革任務(wù)，公安部等有關(guān)部門予以協(xié)辦。

二、《規(guī)定》的理解與適用

《規(guī)定》在遵循刑事訴訟法、《關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的基本原則、有關(guān)規(guī)定的前提下，根據(jù)中央司法改革意見提出的要求，對(duì)刑事立案監(jiān)督工作中涉及檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)關(guān)系的重大問題作出明確和細(xì)化?！兑?guī)定》共十四條，主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：第一部分（序言至第二條）規(guī)定制定該文件的依據(jù)和刑事立案監(jiān)督的任務(wù)、原則；第二部分（第三條）規(guī)定公安機(jī)關(guān)立案的條件和公安機(jī)關(guān)與人民檢察院建立刑事案件信息通報(bào)制度的要求；第三部分（第四至十二條）規(guī)定刑事立案監(jiān)督的程序及其保障措施；第四部分（第十三條）規(guī)定刑事立案監(jiān)督案件法律文書的隨案移送和信息的錄入。

（一）關(guān)于刑事立案監(jiān)督的任務(wù)和原則

《規(guī)定》第一條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)開展刑事立案監(jiān)督的任務(wù)：一是防止和糾正有案不立，保證依法打擊犯罪；二是防止和糾正違法立案，保護(hù)公民的合法權(quán)利，從而保障國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。本條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)開展刑事立案監(jiān)督任務(wù)的規(guī)定，實(shí)質(zhì)也指明了檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督工作中的兩項(xiàng)職責(zé)，既要防止和糾正有案不立，保證依法打擊犯罪，又要防止和糾正違法立案，保護(hù)公民的合法權(quán)利。

《規(guī)定》第二條規(guī)定了開展刑事立案監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的四項(xiàng)原則：一是監(jiān)督與配合相統(tǒng)一；二是人民檢察院法律監(jiān)督與公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合；三是辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果相統(tǒng)一，防止片面追求監(jiān)督立案的數(shù)量；四是有錯(cuò)必糾。這四項(xiàng)原則是這些年來檢察機(jī)關(guān)開展刑事立案監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，四項(xiàng)原則之間具有內(nèi)在的聯(lián)系性，是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，堅(jiān)持這四項(xiàng)原則，能夠有效防止立案監(jiān)督工作中出現(xiàn)片面化傾向，確保立案監(jiān)督工作的健康發(fā)展。

（二）關(guān)于刑事案件信息共享問題

《規(guī)定》第三條第二款對(duì)“公安機(jī)關(guān)與人民檢察院建立刑事案件信息通報(bào)制度”提出了要求，規(guī)定公安機(jī)關(guān)與人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息通報(bào)制度，并對(duì)通報(bào)的內(nèi)容作了規(guī)定，主要是為了解決檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案情況的知情權(quán)問題?！兑?guī)定》征求意見稿曾規(guī)定：“人民檢察院與公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息定期通報(bào)制度，每月相互通報(bào)刑事發(fā)案、報(bào)案、立案、破案等信息和刑事立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、批捕、起訴等情況，重大案件隨時(shí)通報(bào)。有條件的地方，應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息共享平臺(tái)?！痹谡髑笠庖娺^程中，有意見認(rèn)為“公安機(jī)關(guān)與人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息通報(bào)制度……”中的“信息”一詞內(nèi)涵不明確，而且每月一次通報(bào)過于頻繁，要求通報(bào)的內(nèi)容也超出了刑事立案監(jiān)督的范圍，建議將征求意見稿中“每個(gè)月相互通報(bào)刑事案件信息”修改為“每個(gè)季度相互通報(bào)刑事立案和刑事立案監(jiān)督的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”，并刪除相互通報(bào)破案、批捕、起訴和發(fā)案、報(bào)案信息等內(nèi)容。

我們認(rèn)為，建立司法信息公開和共享機(jī)制是本次中央司法改革的內(nèi)容之一，公、檢兩部門之間定期相互通報(bào)刑事發(fā)案、報(bào)案、立案、破案和刑事立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、批捕、起訴等情況，可以為公、檢兩部門之間互相制約提供必要條件。而且，目前基層公、檢兩部門多數(shù)地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了辦案信息化，并建立了相關(guān)制度，相互通報(bào)辦案信息情況。考慮到某些地區(qū)每月通報(bào)辦案信息情況可能會(huì)有一定困難，可以對(duì)通報(bào)辦案信息情況的時(shí)間不作統(tǒng)一規(guī)定，由各地公、檢機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際靈活掌握。因此，對(duì)《征求意見三稿》第三條進(jìn)行了修改，保留了通報(bào)內(nèi)容的規(guī)定，將“每月通報(bào)”修改為“定期通報(bào)”。建立刑事案件信息通報(bào)制度可以使人民檢察院及時(shí)掌握公安機(jī)關(guān)的刑事立案情況，并有效實(shí)施監(jiān)督。

（三）關(guān)于立案監(jiān)督案件線索的受理和審查

《規(guī)定》第四條、第五條分別規(guī)定了人民檢察院對(duì)立案監(jiān)督線索的受理、審查及其處理?！兑?guī)定》第四條規(guī)定人民檢察院受理應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查線索的兩個(gè)來源：一是被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的控告；二是人民檢察院在辦理案件或者審查公安機(jī)關(guān)刑事案件信息過程中自行發(fā)現(xiàn)線索。

《規(guī)定》第五條規(guī)定，人民檢察院對(duì)于受理的應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的線索，經(jīng)過審查后應(yīng)當(dāng)根據(jù)四種不同情況分別作出處理。考慮到實(shí)踐中個(gè)別地方檢察機(jī)關(guān)存在凡有人控告均要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由的現(xiàn)象，為了防止這種現(xiàn)象，《規(guī)定》做了一定的限制：一是沒有犯罪事實(shí)發(fā)生，或者犯罪情節(jié)顯著輕微不需要追究刑事責(zé)任，或者具有其他依法不追究刑事責(zé)任情形的。由于這類案件不符合刑事訴訟法規(guī)定的立案條件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)答復(fù)投訴人，而不再要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由；二是不屬于被害人投訴的公安機(jī)關(guān)管轄的案件，包括屬地管轄、級(jí)別管轄以及職權(quán)管轄等情形。人民檢察院應(yīng)當(dāng)告知投訴人向其他具有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)反映；三是公安機(jī)關(guān)尚未作出不予立案決定的。由于被監(jiān)督的事由尚未發(fā)生，不能啟動(dòng)立案監(jiān)督程序，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將控告移送公安機(jī)關(guān)處理；四是對(duì)于經(jīng)審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任，屬于公安機(jī)關(guān)管轄，且公安機(jī)關(guān)已作出不立案決定，符合立案監(jiān)督條件的案件，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)書面說明不立案理由。通過以上規(guī)定，人民檢察院在受理被害人的控告后，不再全部向公安機(jī)關(guān)發(fā)出要求說明不立案理由通知書，而是對(duì)案件的形式要件和實(shí)質(zhì)內(nèi)容先行審查，使一部分不符合條件的控告以其他方式妥善處理，對(duì)符合條件的控告則啟動(dòng)監(jiān)督程序。

（四）關(guān)于對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督的條件和范圍

《規(guī)定》第六條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督，這是落實(shí)“完善立案監(jiān)督工作機(jī)制”司法改革任務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。關(guān)于對(duì)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督問題，在征求意見的過程中，起始有不同認(rèn)識(shí)，有意見認(rèn)為，對(duì)“不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查的監(jiān)督”應(yīng)當(dāng)慎重，不宜寫入《規(guī)定》。其主要理由：一是立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)難以把握。刑事偵查是個(gè)復(fù)雜的認(rèn)識(shí)活動(dòng)。在實(shí)踐中，有很多案件，如投毒、高墜、縊死、溺水等非正常死亡案件、經(jīng)濟(jì)犯罪案件等，要判斷是否有犯罪事實(shí)存在，往往要在立案后，經(jīng)過艱苦反復(fù)的偵查取證，才能知道。因此，究竟應(yīng)不應(yīng)當(dāng)立案偵查，偵查終結(jié)前很難有一個(gè)相對(duì)客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如果引入對(duì)“不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查”的監(jiān)督，很容易帶來互相推諉的現(xiàn)象。二是監(jiān)督不宜針對(duì)立案本身。立案偵查監(jiān)督應(yīng)主要針對(duì)公安機(jī)關(guān)違法采取的涉及當(dāng)事人人身和財(cái)產(chǎn)的偵查措施、強(qiáng)制措施，而不應(yīng)針對(duì)立案本身。三是立案偵查監(jiān)督已有一定制度設(shè)計(jì)?！皯?yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查”的案件與“不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查”的案件不同，前者是公安機(jī)關(guān)的不作為，若不設(shè)置相應(yīng)的外部監(jiān)督，當(dāng)事人可能就沒有有效的法律救濟(jì)途徑。而對(duì)于“不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查”的案件，法律已有一定制度設(shè)計(jì)來保證檢察監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。依據(jù)現(xiàn)行法律，檢察機(jī)關(guān)可通過批捕、起訴環(huán)節(jié)來糾正違法辦案行為，此外本次司法體制改革還增加了“訴訟當(dāng)事人對(duì)偵查機(jī)關(guān)采取搜查、查封、扣押、凍結(jié)等措施不服，提請檢察機(jī)關(guān)或上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的制度”。鑒于如上所述“不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查”問題的復(fù)雜性，上述意見認(rèn)為，不宜再增加這一監(jiān)督。實(shí)事求是地講，這種意見雖然具有一定道理，但有失偏頗，不僅于法無據(jù)，而且在實(shí)踐上也存在問題。理由在于：一是“究竟應(yīng)不應(yīng)當(dāng)立案偵查，偵查終結(jié)前很難有一個(gè)相對(duì)客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)”的說法不符合刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。刑事訴訟法第八十三條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，立案偵查?！庇纱丝梢姡淌略V訟法對(duì)于刑事立案的條件是有明確規(guī)定的，并不是一個(gè)很難掌握的標(biāo)準(zhǔn)，如果不嚴(yán)格依照刑事訴訟法規(guī)定的立案條件立案，勢必會(huì)導(dǎo)致刑事立案偵查權(quán)的濫用，進(jìn)而嚴(yán)重侵犯相關(guān)公民、法人的合法權(quán)益。二是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的行為雖然可以通過批捕、起訴環(huán)節(jié)來糾正，但畢竟是一種事后監(jiān)督，難以體現(xiàn)監(jiān)督的及時(shí)性，而且并非所有的刑事案件公安機(jī)關(guān)都要提請批捕和起訴，對(duì)那些沒有進(jìn)入批捕、起訴程序的案件，檢察機(jī)關(guān)如何實(shí)施監(jiān)督，顯然是個(gè)問題。三是在司法實(shí)踐中，近年來各地檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)開展了對(duì)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督，這種監(jiān)督也得到了公安機(jī)關(guān)的配合和支持，并已取得了很好的法律效果和社會(huì)效果。這完全符合我國刑事法治建設(shè)的要求，符合社會(huì)主義法治理念，對(duì)之應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過法律法規(guī)的形式明確下來。四是明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督，正是本次中央司法改革方案中規(guī)定的內(nèi)容之一。如果在《規(guī)定》中不寫入“檢察機(jī)關(guān)對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督”的相關(guān)內(nèi)容，勢必不能圓滿完成中央部署的司法改革任務(wù)，影響司法改革大局。基于上述理由，應(yīng)當(dāng)在《規(guī)定》中明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督，但要按照中央的指示精神，突出監(jiān)督的重點(diǎn)，循序漸進(jìn)。于是在《規(guī)定》中限定了監(jiān)督的范圍和條件。

關(guān)于對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督，《規(guī)定》第六條作了兩款規(guī)定?！兑?guī)定》第六條第一款規(guī)定：“人民檢察院對(duì)于不服公安機(jī)關(guān)立案決定的投訴，可以移送立案的公安機(jī)關(guān)處理?！敝宰鞒霰究钜?guī)定，主要是考慮到對(duì)于不當(dāng)立案活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)本身也有內(nèi)部監(jiān)督糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于一些投訴轉(zhuǎn)交公安機(jī)關(guān)處理，由公安機(jī)關(guān)再次審查，可以充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)功能，經(jīng)審查，對(duì)于那些沒有違法立案的申訴案件，公安機(jī)關(guān)可以及時(shí)向申訴人說明情況，闡法釋理，做好申訴人的罷訪息訴工作，化解社會(huì)矛盾，這一方面可以減輕檢察機(jī)關(guān)的辦案壓力，另一方面也能夠使檢察機(jī)關(guān)集中精力做好對(duì)一些重點(diǎn)案件的監(jiān)督。對(duì)于移送公安機(jī)關(guān)處理的申訴，必要時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)反饋審查處理意見，并答復(fù)當(dāng)事人。

《規(guī)定》第六條第二款規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)審查，有證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)可能存在違法動(dòng)用刑事手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，或者辦案人員利用立案實(shí)施報(bào)復(fù)陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形，且已采取刑事拘留等強(qiáng)制措施或者搜查、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性偵查措施，尚未提請批準(zhǔn)逮捕或者移送審查起訴的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)書面說明立案理由?！北究钜?guī)定體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督重點(diǎn)。根據(jù)本款規(guī)定，人民檢察院對(duì)于不服公安機(jī)關(guān)立案決定的投訴，如果經(jīng)審查認(rèn)為，符合以下條件應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，要求公安機(jī)關(guān)說明立案理由：1.有證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)可能存在違法動(dòng)用刑事手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，或者辦案人員利用立案實(shí)施報(bào)復(fù)陷害、敲詐勒索或者謀取其他非法利益等違法立案情形；2.已采取刑事拘留等強(qiáng)制措施或者搜查、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性偵查措施；3.案件尚未提請批準(zhǔn)逮捕或者移送審查起訴。

之所以規(guī)定“已采取刑事拘留等強(qiáng)制措施或者搜查、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性偵查措施”這一條件，主要是考慮到對(duì)于那些公安機(jī)關(guān)雖然已經(jīng)立案，但尚未采取刑事拘留等強(qiáng)制措施或者搜查、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性偵查措施，對(duì)當(dāng)事人的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利影響不大，因此可以不要求公安機(jī)關(guān)書面說明立案理由。對(duì)于公安機(jī)關(guān)已經(jīng)提請批準(zhǔn)逮捕或者移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，應(yīng)當(dāng)直接依法作出不構(gòu)成犯罪不批準(zhǔn)逮捕或者不起訴的決定，而不應(yīng)再向公安機(jī)關(guān)發(fā)出說明立案理由通知書。

（五）關(guān)于立案監(jiān)督的程序

《規(guī)定》第七條、第八條、第九條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的程序?！兑?guī)定》第七條第一款規(guī)定：“人民檢察院要求公安機(jī)關(guān)說明不立案或者立案理由，應(yīng)當(dāng)制作《要求說明不立案理由通知書》或者《要求說明立案理由通知書》，及時(shí)送達(dá)公安機(jī)關(guān)。”由于刑事訴訟法沒有規(guī)定對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查要求公安機(jī)關(guān)說明理由的程序和文書名稱，《規(guī)定》參照應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的監(jiān)督程序和文書名稱，創(chuàng)設(shè)了《要求說明立案理由通知書》，并要求公安機(jī)關(guān)在接到通知后七日內(nèi)作出書面說明，并連同有關(guān)證據(jù)材料復(fù)印件回復(fù)人民檢察院。這里增設(shè)的《要求說明立案理由通知書》這一法律文書，高檢院將隨后制作下發(fā)。

《規(guī)定》第八條規(guī)定了人民檢察院刑事立案監(jiān)督的調(diào)查權(quán)以及糾正違法的方式。決定立案或者撤銷案件都應(yīng)當(dāng)建立在掌握有關(guān)事實(shí)證據(jù)的基礎(chǔ)之上，人民檢察院的立案監(jiān)督要確保準(zhǔn)確性，就必須對(duì)案件的相關(guān)事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。在調(diào)研過程中，不少地方反映人民檢察院開展刑事立案監(jiān)督，派員到公安機(jī)關(guān)調(diào)查、復(fù)印有關(guān)證據(jù)、案卷材料，公安機(jī)關(guān)往往以防止泄密等理由進(jìn)行搪塞，拒絕提供相關(guān)的證據(jù)材料和法律文書。對(duì)此，《規(guī)定》明確了人民檢察院開展刑事立案監(jiān)督應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)查核實(shí)，可以詢問辦案人員和有關(guān)當(dāng)事人，可以查閱、復(fù)印公安機(jī)關(guān)相關(guān)法律文書和案卷材料等，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合。

《規(guī)定》第九條對(duì)檢察機(jī)關(guān)通知公安機(jī)關(guān)立案、撤案的程序和法律文書名稱作了規(guī)定。分為兩種情況：1.人民檢察院通知公安機(jī)關(guān)立案的，應(yīng)當(dāng)制作《通知立案書》，連同依據(jù)、理由和證據(jù)材料，移送公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到《通知立案書》后十五日以內(nèi)決定立案，并將《立案決定書》復(fù)印件及時(shí)送達(dá)人民檢察院。本規(guī)定與《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》第七條規(guī)定相一致。要求公安機(jī)關(guān)送達(dá)《立案決定書》復(fù)印件的原因是目前公安機(jī)關(guān)的《立案決定書》沒有相應(yīng)的副本送給人民檢察院。

2.人民檢察院通知公安機(jī)關(guān)撤銷案件的，應(yīng)當(dāng)制作《通知撤銷案件書》，連同依據(jù)、理由和證據(jù)材料，移送公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)對(duì)《通知撤銷案件書》沒有異議的應(yīng)當(dāng)立即撤銷案件，并將《撤銷案件決定書》復(fù)印件及時(shí)送達(dá)人民檢察院。本條規(guī)定增加了新的法律文書《通知撤銷案件書》。由于刑事訴訟法沒有規(guī)定對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查的監(jiān)督程序和文書名稱，各地這方面的做法也不統(tǒng)一、不規(guī)范，《規(guī)定》參照《通知立案書》的格式創(chuàng)設(shè)了《通知撤銷案件書》。為了保障公民、單位的合法權(quán)益不再因違法立案受到更大的侵害，規(guī)定公安機(jī)關(guān)在接到《通知撤案書》后，如果沒有異議，應(yīng)當(dāng)立即撤銷案件。

（六）關(guān)于對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查的監(jiān)督的復(fù)議、復(fù)核程序

《規(guī)定》第十條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)人民檢察院通知撤銷案件決定不服的，可以要求人民檢察院復(fù)議、復(fù)核。之所以在監(jiān)督公安機(jī)關(guān)撤銷案件中增設(shè)公安機(jī)關(guān)可以提請“復(fù)議、復(fù)核程序”，主要是考慮到偵查工作的特殊性，很多案件往往需要進(jìn)行大量的偵查以后才能確定是否屬于犯罪，因此通知公安機(jī)關(guān)撤銷案件必須十分慎重，應(yīng)當(dāng)賦予公安機(jī)關(guān)提出復(fù)議、復(fù)核的權(quán)力和程序。但上一級(jí)人民檢察院復(fù)核維持撤案決定的，下級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即撤案，以保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益不受到持續(xù)的侵害。本條關(guān)于公安機(jī)關(guān)提請復(fù)議、復(fù)核以及檢察機(jī)關(guān)辦理復(fù)議、復(fù)核案件的程序、期限要求，參照了《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序的規(guī)定》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》關(guān)于不批準(zhǔn)逮捕案件的復(fù)議、復(fù)核程序的有關(guān)規(guī)定。對(duì)于公安機(jī)關(guān)對(duì)人民檢察院通知撤銷案件決定不服要求人民檢察院復(fù)議、復(fù)核的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重新審查，認(rèn)真辦理，并在規(guī)定期限內(nèi)審結(jié)。本條涉及的《要求復(fù)議意見書》、《提請復(fù)核意見書》兩個(gè)法律文書，將由公安部負(fù)責(zé)制作下發(fā)實(shí)行。

（七）關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案監(jiān)督案件的跟蹤監(jiān)督程序

《規(guī)定》第十一條規(guī)定了人民檢察院對(duì)刑事立案監(jiān)督案件的后續(xù)督促、催辦程序。公安機(jī)關(guān)對(duì)人民檢察院監(jiān)督立案的案件立而不偵、久偵不結(jié)是實(shí)踐中長期存在的問題，據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年監(jiān)督立案案件能夠進(jìn)入批捕、起訴、審判環(huán)節(jié)的一般只有30%左右，近七成的案件未得到及時(shí)處理，乃至不了了之。

這直接關(guān)系到公平正義的最終實(shí)現(xiàn)，也是這次司法改革要解決的問題。目前對(duì)這種情況如何監(jiān)督糾正，立法并不明確，中央司改意見提出“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)反饋偵查情況”的改革要求，有必要據(jù)此完善檢察機(jī)關(guān)的跟蹤監(jiān)督機(jī)制，賦予人民檢察院對(duì)監(jiān)督立案案件偵查進(jìn)展情況的知情權(quán)、督促權(quán)，以確保監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)《規(guī)定》第十一條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)偵查人民檢察院監(jiān)督立案的案件。對(duì)于監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案后三個(gè)月未偵查終結(jié)的，人民檢察院可以發(fā)出《立案監(jiān)督案件催辦函》，要求公安機(jī)關(guān)加大偵查力度、及時(shí)偵查終結(jié)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向人民檢察院反饋偵查進(jìn)展情況。規(guī)定“立案后三個(gè)月未偵查終結(jié)的，人民檢察院可以發(fā)出《立案監(jiān)督案件催辦函》”，主要是考慮到目前司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件多數(shù)能夠在立案后三個(gè)月內(nèi)偵查終結(jié)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案的案件也應(yīng)當(dāng)參照這個(gè)期限進(jìn)行要求。對(duì)于超過三個(gè)月期限的，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出《立案監(jiān)督案件催辦函》予以催辦是適當(dāng)?shù)?，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向人民檢察院反饋偵查進(jìn)展情況。

（八）關(guān)于對(duì)涉嫌違法違紀(jì)或者犯罪的辦案人員的處理

《規(guī)定》第十二條規(guī)定，對(duì)立案監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的涉嫌徇私舞弊等違法違紀(jì)行為或者涉嫌職務(wù)犯罪的偵查人員，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分別移送有關(guān)部門處理或者依法立案偵查。這是強(qiáng)化立案監(jiān)督力度，切實(shí)維護(hù)司法公正的必要措施。檢察機(jī)關(guān)辦案人員在開展立案監(jiān)督工作中，應(yīng)當(dāng)深挖“有案不立”、“違法立案”背后的違法犯罪線索，對(duì)于有關(guān)偵查人員的一般違法違紀(jì)行為，需要給予紀(jì)律處分或者行政處分的，應(yīng)當(dāng)移交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理；對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重，涉嫌構(gòu)成職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)由本院職務(wù)犯罪案件偵查部門立案偵查。

（九）關(guān)于立案監(jiān)督法律文書的隨案移送和信息錄入

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)于監(jiān)督立案的案件，目前公安機(jī)關(guān)在提請批捕、移送起訴時(shí)，并沒有隨案移送立案監(jiān)督法律文書及相關(guān)材料，案件材料無法反映該案是否是檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的案件，不利于檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督立案的案件進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，也不利于公安機(jī)關(guān)對(duì)此類案件的管理和統(tǒng)計(jì)。鑒于此，我們完善了這方面的有關(guān)規(guī)定。《規(guī)定》第十三條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在提請批捕、移送起訴時(shí)，應(yīng)隨案移送立案監(jiān)督法律文書；檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕、審查起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)表或者辦案系統(tǒng)中錄入刑事立案監(jiān)督信息。這樣，有利于對(duì)監(jiān)督立案的案件進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。