1.起訴期限的含義和訴訟時效的區(qū)別

　　案號：（2016）最高法行申2645號

　　根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十八條的規(guī)定，行政訴訟實行的是起訴期限制度。所謂起訴期限，是指法律規(guī)定的當(dāng)事人不服某項行政行為時向法院請求司法救濟、行使行政撤銷權(quán)的時間限制。它是比照民法上的除斥期間和訴訟上的上訴期間進行設(shè)計和變造的，在性質(zhì)上屬于程序法上的法定期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。設(shè)置起訴期限制度的目的和功能，在于維護行政行為的效力，以確保行政法律關(guān)系的盡早安定。而民法通則對于訴訟時效的規(guī)定有所不同。超過訴訟時效期間，當(dāng)事人自愿履行的，不受訴訟時效限制。而且，訴訟時效期間為可變期間。

　　民法上的時效不是權(quán)利消滅的原因，它只給予義務(wù)人一個抗辯權(quán)。如果義務(wù)人不作為，即不行使他的抗辯權(quán)，則請求權(quán)可以通過司法程序得到執(zhí)行。在民事訴訟中，當(dāng)事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院也不應(yīng)對訴訟時效問題進行釋明及主動適用訴訟時效的規(guī)定進行裁判。但在行政訴訟中，通常并不適用時效制度，而是適用起訴期限，已如前述。而按照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條的規(guī)定，是否遵守起訴期限屬于起訴條件的一種，對于起訴條件的審查，人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進行，不用等待當(dāng)事人的申請，也不用基于當(dāng)事人的抗辯。對于“超過法定起訴期限且無正當(dāng)理由的”，人民法院可以逕行裁定駁回起訴。

　　2.起訴期限屬于法院主動審查事項

　　案號：（2017）最高法行再9號

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定了提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)符合的四項條件，即具有原告資格、明確的被告、具體的訴訟請求和事實根據(jù)、屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。但是，根據(jù)行政訴訟法及司法解釋的規(guī)定，行政訴訟中的起訴條件還應(yīng)包括起訴期限。行政訴訟中的起訴期限不同于民事訴訟中的訴訟時效，是法律設(shè)定的起訴條件之一，解決的是行政起訴能否進入司法實體審查的問題。行政行為具有公定力，行政行為作出后除關(guān)系到行政相對人的權(quán)利義務(wù)外，還影響到社會公眾對行政機關(guān)的信賴利益。如果允許當(dāng)事人超過起訴期限提起行政訴訟，則會使行政行為一直處于效力不明的狀態(tài)，面臨隨時可能被撤銷或變更的可能。一旦行政行為被撤銷或變更，行政相對人、利害關(guān)系人、相關(guān)行政機關(guān)的權(quán)利義務(wù)都隨之發(fā)生變化，不確定導(dǎo)致社會成本提高，行政機關(guān)的社會公信力降低。法律規(guī)定起訴期限的目的，就是督促當(dāng)事人及時提起訴訟，盡早解決行政糾紛，使社會關(guān)系達到穩(wěn)定的狀態(tài)。因此，即使當(dāng)事人未提出有關(guān)起訴期限問題的抗辯，人民法院也應(yīng)主動進行審查，并據(jù)以判斷是否立案或繼續(xù)審理。

　　根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第六項的規(guī)定，起訴超過法定期限且無正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第二項作了相同的規(guī)定?？梢?，對于行政訴訟起訴期限應(yīng)當(dāng)作為起訴條件進行審查，司法解釋的制度安排在行政訴訟法修改前后并未發(fā)生變化，即對于行政起訴期限的審查應(yīng)當(dāng)貫穿于立案受理和審理階段，在立案受理階段發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)裁定不予立案，如果進入審理階段則應(yīng)裁定駁回起訴。而且目前的行政訴訟法律及司法解釋中均沒有關(guān)于法院對行政起訴期限不應(yīng)主動審查的規(guī)定。雖然《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第三款規(guī)定，被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。但該條規(guī)定僅是對舉證責(zé)任的分配，即當(dāng)被告在訴訟中提出原告超過起訴期限的抗辯理由時，應(yīng)當(dāng)提交證據(jù)對其主張予以證明，否則將承擔(dān)舉證不能的不利后果。但是，從該條規(guī)定無法得出法院不能主動審查起訴期限的結(jié)論。

　　3.二年起訴期限的適用

　　案號：（2018）最高法行申2813、2814號

　　公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定的起訴條件，起訴如無正當(dāng)理由超過起訴期限，當(dāng)事人則喪失訴權(quán)，人民法院將不再受理。本案爭議的焦點問題是再審申請人唐某作等5人的起訴是否超過法定的起訴期限。一、二審時有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過二年。此處的二年期限，系針對當(dāng)事人知道被訴行政行為內(nèi)容，但行政機關(guān)未告知訴權(quán)或者起訴期限的情況，當(dāng)事人提起行政訴訟的保護期限。

　　4.最長起訴期限

　　案號：（2018）最高法行申1279號

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規(guī)定，因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。該條所規(guī)定的二十年期限是最長訴訟保護期限，為不變期限。也就是說，行政機關(guān)針對不動產(chǎn)作出的行政行為，不論當(dāng)事人是否知道或者應(yīng)當(dāng)知道，只要自作出之日起超過二十年，都不能再提起訴訟。

　　5.一般起訴期限與最長起訴期限的適用情形

　　案號：（2018）最高法行申457、458號

　　一、二審時有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過二年。第四十二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不知道行政機關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過二十年、其他具體行政行為從作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。上述司法解釋規(guī)定的二十年最長起訴期限，是指公民、法人或者其他組織不知道被訴行政行為內(nèi)容的起訴期限，不以行政機關(guān)在作出行政行為時是否告知訴權(quán)和起訴期限為前提，只要公民、法人或其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道被訴行政行為，即不再適用二十年最長訴訟保護期限的規(guī)定。

　　6.知道或應(yīng)當(dāng)知道的認定

　　案號：（2017）最高法行再69號

　　涉及起訴期限的爭議，在提起訴訟的當(dāng)事人否認自己“知道”行政行為的情況下，對于起訴期限的起算點，應(yīng)以當(dāng)事人“應(yīng)當(dāng)知道”行政行為內(nèi)容之日起計算。所謂“應(yīng)當(dāng)知道”，即在當(dāng)事人不承認“知道”但結(jié)合相關(guān)證據(jù)足以證明其“知道”的情況下，可以認定為“應(yīng)當(dāng)知道”。在判斷是否屬于“應(yīng)當(dāng)知道”時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的相關(guān)事實以及相關(guān)法律規(guī)定，運用邏輯推理，結(jié)合生活經(jīng)驗、生活常識進行綜合判斷。起訴期限是當(dāng)事人提起行政訴訟的法定條件之一，是否超過起訴期限的判斷直接關(guān)涉當(dāng)事人能否通過行政訴訟尋求司法救濟，涉及對爭議證據(jù)和事實的分析認證。人民法院在裁判文書中對于是否超過起訴期限問題應(yīng)當(dāng)進行充分闡釋，具體分析認定“知道”或者“應(yīng)當(dāng)知道”時間的理由，客觀地確定當(dāng)事人“知道”或者“應(yīng)當(dāng)知道”的時間。

　　案號：（2018）最高法行申2395號

　　《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過二年。確定起訴期限的起算點是本案審查的重點，在提起訴訟的當(dāng)事人否認自己“知道”行政行為的情況下，對于起訴期限的起算點，應(yīng)以當(dāng)事人“應(yīng)當(dāng)知道”行政行為內(nèi)容之日起計算。所謂“應(yīng)當(dāng)知道”，即在當(dāng)事人不承認“知道”但結(jié)合相關(guān)證據(jù)足以證明其“知道”的情況下，可以認定為“應(yīng)當(dāng)知道”。在判斷是否屬于“應(yīng)當(dāng)知道”時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的相關(guān)事實以及相關(guān)法律規(guī)定，運用邏輯推理，結(jié)合生活經(jīng)驗、生活常識進行綜合判斷。

　　案號：（2015）行監(jiān)字第1727號

　　確定是否超過起訴期限，首先要確定起訴期限的起算點，即行政行為送達相對人的日期或者行政相對人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為的日期。本案中，云南省高級人民法院在確定本案起訴期限的起算點時，既未查明被訴決定作出后是否送達以及何時送達給馬某發(fā)，也未查明馬某發(fā)知道或應(yīng)當(dāng)知道被訴決定的日期；在計算馬某發(fā)提起本案訴訟的起訴期限時，既未查明是否存在法院立案原因造成延遲立案的情形，也未查明是否存在當(dāng)事人提交起訴狀日期與法院立案日期不一致的情形，而僅以被訴決定落款的日期作為起訴期限的起算點，認定馬某發(fā)自1998年8月20日即知道或者應(yīng)當(dāng)知道被訴行政行為，并以此認定再審申請人的起訴超過法定起訴期限，駁回其起訴，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項規(guī)定的認定事實的主要證據(jù)不足，構(gòu)成人民法院應(yīng)當(dāng)再審的法定事由。

　　案號：（2018）最高法行申1259號

　　知道被訴行政行為的方式并不局限于由作出行政行為的行政機關(guān)告知，如果當(dāng)事人通過訴訟、信訪、政府信息公開等方式知道行政行為的內(nèi)容，也屬于知道行政行為內(nèi)容的情形。

　　7.村民小組長知道行政行為，一般即可視為村民小組已經(jīng)知道

　　案號：（2018）最高法行申6883、6885號

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第二項規(guī)定，超過法定起訴期限且無正當(dāng)理由的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。村民小組是在村民委員會下設(shè)立的小組，村民小組的負責(zé)人系經(jīng)過村民小組會議選舉產(chǎn)生，對本組全體村民負責(zé)，具有召集村民小組會議、民主決策本組重大事務(wù)以及及時收集并向村委會反映本組村民的建議、意見等職責(zé)。村民小組負責(zé)人獲悉有關(guān)該小組重大權(quán)益事項的信息，即可視為該村民小組已經(jīng)知道該事實。當(dāng)然，如果村民小組能夠證明負責(zé)人存在與第三方惡意串通或基于其他原因故意隱瞞的情形，并且該村民小組其他成員未通過其他途徑獲知相關(guān)事實的除外。

　　8.起訴期限的扣除

　　案號：（2017）最高法行申6508號

　　根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十三條規(guī)定，只有在“不屬于起訴人自身的原因”被耽誤的時間的情形下，才應(yīng)當(dāng)扣除相應(yīng)期限。所謂“不屬于起訴人自身的原因”被耽誤的時間，是指基于地震、洪水等客觀因素耽誤的期間，或者基于對相關(guān)國家機關(guān)的信賴，等待其就相關(guān)爭議事項進行處理的期間。僅僅是當(dāng)事人單方向有關(guān)部門申訴信訪，因申訴信訪耽誤的期間，沒有可保護的信賴利益，屬于當(dāng)事人自身放棄通過法定訴訟途徑解決爭議耽誤起訴期限的情形，不屬于第四十三條規(guī)定應(yīng)予扣除的期間。

　　案號：（2017）最高法行申77?1號

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定，只有因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間才不計算在起訴期限內(nèi)。所謂“不屬于其自身原因耽誤起訴期限”，是指在有效起訴期限內(nèi)，基于地震、洪水等客觀原因無法起訴而耽誤的期間，或者基于對有關(guān)國家機關(guān)答應(yīng)處理涉案爭議的信賴，等待其處理結(jié)果而耽誤的期間。因放棄法定起訴救濟權(quán)利申訴上訪、所謂“沒有經(jīng)濟能力維權(quán)”、村民組長長期在外經(jīng)商等原因耽誤法定起訴期限的，均不屬于依法應(yīng)當(dāng)扣除起訴期限的情形。

　　案號：（2018）最高法行申6716號

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”第四十八條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)?！痹摋l規(guī)定耽誤起訴期限的“其他不屬于其自身的原因”，是指除不可抗力以外不能歸責(zé)于起訴人自身的正當(dāng)事由。比如，當(dāng)作為被訴行政行為基礎(chǔ)的買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事訴訟尚處于持續(xù)狀態(tài)，被訴行政行為是否對起訴人的權(quán)利義務(wù)造成實際影響，需以民事訴訟的裁判結(jié)果為前提時，起訴人不可能在當(dāng)時就對被訴行政行為提起行政訴訟。此時，等待民事訴訟生效裁判結(jié)果，就可以構(gòu)成該條規(guī)定的耽誤起訴期限的正當(dāng)事由。即此種情況下，一般應(yīng)以民事訴訟裁判生效之日作為對被訴行政行為提起行政訴訟的起訴期限起算點?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第八條也正是基于上述法理作出的規(guī)定，即“民事爭議處理期間不計算在行政訴訟起訴期限內(nèi)”。同時，為了更好地保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，因前述事由耽誤起訴期限，起訴人在民事裁判生效前提起行政訴訟的，如果經(jīng)審查符合起訴條件，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理，而不能以超過起訴期限為由駁回起訴。

　　9.政府指引民事訴訟耽誤的起訴期限，應(yīng)當(dāng)扣除

　　案號：（2017）最高法行申2040號

　　《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規(guī)定：“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十三條規(guī)定：“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)?！碑?dāng)事人依據(jù)政府給的指引提起民事訴訟，這并非是由當(dāng)事人本人的原因造成的，其時長應(yīng)當(dāng)從行政訴訟的起訴期限中予以扣除。

　　10.確認無效之訴仍然有起訴期限

　　案號：（2016）最高法行申2233號

　　再審申請人主張無效的行政行為自始無效，不能適用起訴期限的規(guī)定。但是根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條的規(guī)定，所謂無效行政行為須具備“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形”，而本案被訴行政行為的違法性顯然沒有達到這種程度。還須指出的是，雖然《中華人民共和國行政訴訟法》并沒有明文規(guī)定請求確認行政行為無效是否適用起訴期限的規(guī)定，但根據(jù)一般訴訟原理，請求確認行政行為無效，仍須于適當(dāng)期間內(nèi)提起，如果時過境遷又重提舊事，則難以維持法律秩序的安定，并不無濫用訴權(quán)之嫌疑。

　　11.修法前行政不作為的起訴期限

　　案號：（2015）行提字第33號

　　修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出行政行為之日起三個月內(nèi)提出?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規(guī)定，行政機關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過二年?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十九條還規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行法定職責(zé)，行政機關(guān)在接到申請之日起六十日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第三款規(guī)定，被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。根據(jù)上述規(guī)定，不履行法定職責(zé)案件，當(dāng)事人的起訴期限應(yīng)當(dāng)從行政機關(guān)接到履行義務(wù)申請后滿六十日開始計算，因不履行法定職責(zé)案件中行政機關(guān)不可能告知當(dāng)事人訴權(quán)和起訴期限，在修改后的行政訴訟法實施之前，當(dāng)事人的起訴期限應(yīng)當(dāng)為二年，同時，如果行政機關(guān)認為原告起訴超過法定起訴期限的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。