［內(nèi)容提要］本文通過二千年來地方政府層級的變遷，來透視中央與地方關系史的演變過程。指出在宋朝以前，歷代中央政府都力圖維持兩級制的地方政府，以便強化對地方的管理與控制。當歷史環(huán)境變化而不得不建立三級地方政府時，也要盡量使最高一級地方政府處于虛化狀態(tài)。元明清三代，因為疆域廣，只能采用多級制的地方政府，但地方分權并未因此而加強，高度強化的中央集權，仍緊緊控制地方。

（一）

　　中央與地方關系產(chǎn)生于中央集權制形成之后，并非自古以來就有。商周的政治制度由昭穆制、宗法制與封建制組成。封建制的基本特征是分土而治，即天子將王畿以外的土地分封給諸侯建國，諸侯也可分封土地給卿大夫立家，卿大夫還可以往下分封家臣等等。土地一經(jīng)分封，統(tǒng)治權即行變化，封國各自為政，諸侯為一國之最高統(tǒng)治者，與天子分疆而治，對天子的義務只是朝聘、貢獻與助征伐而已。既各自為政，則無所謂中央與地方的關系。春秋戰(zhàn)國時期，以郡縣制為表征的中央集權制逐漸形成。所謂中央集權制指的是中央政府和地方政府的一種分權形式。中央政府把全國領土劃分成不同層級的行政管理區(qū)域，在各個區(qū)域內(nèi)設置地方政府，并分配或授于地方政府以一定的行政、軍事、財政、司法等權力?？づc縣就是兩級行政區(qū)域的名稱。秦始皇統(tǒng)一天下，把郡縣制推向四海，分全國為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)，這是一個標志性的年代與一個標志性的事件，全國范圍內(nèi)的中央與地方關系從此開始。

　　關于中央與地方關系史的研究可以說至今尚未真正開始，這一方面是由于歷來研究政治制度史多半偏重于中央制度的研究，而于地方行政制度比較忽略；另一方面又由于政治制度史的研究多半只停留在制度的變遷過程，而忽視揭示發(fā)生變遷的原因。本文即企圖通過對地方行政制度的兩翼——行政區(qū)劃與政府組織層級變遷的過程與原因的分析，來透視二千年來中央地方關系的變化。

　　任何行政組織都要分成若干管理層次以實行運轉(zhuǎn)，每一層次有一定的管理幅度。層次和幅度之間存在反比例關系。一個國家的行政區(qū)劃和地方政府也同樣要分成若干層次，而且層次級數(shù)是地方組織體系中最基本的要素。一般而言，層級越多，上下阻隔越遠，政令不易貫徹，下情不易上達，中央政府也就越難進行有效行政管理。因此從中央集權的角度來看，要求有盡量少的層次，但由于受到管理幅度的限制，層級也不能隨意減少。

　　地方行政制度變遷的核心就是政區(qū)和政府組織層次級數(shù)的變化，這一變化集中地體現(xiàn)了中央集權與地方分權之間此長彼消的過程。按照層級的變化情況，可以將秦代到民國初年分成三個階段。第一個階段是秦漢魏晉南北朝時期，歷時八百年，地方組織從兩級制變成三級制；第二階段是隋唐五代宋遼金時期，歷時約七百年，重復了從兩級制變成三級制的循環(huán)；第三階段是元明清時期及民國初年，歷時六百五十年，從多級制逐步簡化到三級制，以至短時的二級制?，F(xiàn)在我們來詳細地看看這些變化到底如何發(fā)生，以及為什么會發(fā)生。

（二）

　　第一階段：郡縣二級制向州郡縣三級制的轉(zhuǎn)化。

　　一、秦漢時期的郡—縣二級制

　　秦代的基層政區(qū)是縣，在少數(shù)民族地區(qū)的縣則稱道，縣以上設郡，為純粹的郡縣二級制。秦始皇二十六年分天下為三十六郡，加上內(nèi)史——即首都周圍特區(qū)，一共是三十七個郡級政區(qū)。后來郡數(shù)有所增加，一方面是開胡、越之地，擴大疆域，設置新郡；另方面是將內(nèi)陸一些郡一分為二，因此秦一代總郡數(shù)增至四十九郡（包括內(nèi)史）。秦縣數(shù)目沒有文獻記載，推測總數(shù)在一千之譜①，平均起來，每郡約統(tǒng)二十來縣，這樣的層級和管理幅度都是比較合理的。

　　西漢王朝建立，在部分地區(qū)恢復封建形態(tài)，分封諸侯王國。漢景帝以后，王國地位等同于郡。經(jīng)西漢一代的變化，郡級政區(qū)（郡與國）比秦代大幅增加。其原因主要有三方面：一是把秦郡劃小，或一分為二，或一分為三，譬如把秦內(nèi)史分成京兆尹、左馮翊、右扶風三部分；二是分割削減王國領域，譬如文帝用眾建諸侯的手段把齊國一分為七，景帝把梁國一分為五，武帝又利用推恩法蠶食王國封域，增設新郡；三是漢武帝以后開廣三邊，擴大疆域，增設二十來個新郡。因此西漢末年的郡國總數(shù)增至一百零三，共統(tǒng)轄一千五百八十七個縣級政區(qū)，平均每個郡國的管理幅度為十五個縣，也還算適宜。但是對中央政府而言，直接管理百來個郡，幅度卻是太大了。因此漢武帝在郡級政區(qū)之上設立了十四部，作為監(jiān)察區(qū)。首都周圍諸郡由司隸校尉部所轄，其他郡國則分屬十三個刺史部，每部設刺史一人，按六條規(guī)定檢察地方長官的行為②，但不管理地方行政事務。刺史的品秩只有六百石，而郡太守的品秩卻是二千石，“夫秩卑而令之尊，官小而權之重，此大小相制，內(nèi)外相維之意也。”這種以小官監(jiān)察大官的制度行之頗為有效，郡太守大都能克盡厥職，奉公守法，以至漢宣帝發(fā)出“與吾共此（指天下）者，非良二千石乎”的感嘆。

　　研究古代史的學者多交口稱贊西漢的吏治，認為此時中央集權和地方分權的關系處理比較得當。但是這種體制從統(tǒng)治者的角度看來也有它的缺陷。在地方多事之秋，由于郡境過小，以一郡之權力和能力無法進行治理，譬如發(fā)生跨郡的農(nóng)民起義，郡太守即束手無策。因此在郡以上再設置一級政區(qū)的需要，一直隱然存在。

　　西漢的十三刺史部，有十一部是以《禹貢》和《周禮》的九州予以調(diào)整后命名，所以通稱十三州。西漢末年，州刺史曾兩度改稱州牧，這是借用《尚書·堯典》十二州牧的舊名，以示尊崇，品秩也升至二千石。但這種做法顯然是出于一時的需要，所以出現(xiàn)兩度反復：從州牧又回到刺史，再回到州牧，而一到東漢初年局勢安定之后，復改州牧為刺史，降秩為六百石③，回到初始的狀態(tài)。

　　由此可見，堅持二級制顯然是中央統(tǒng)治者的愿望。東漢大部分時間，州一直是以監(jiān)察區(qū)域的形式存在。直到東漢末年，規(guī)模巨大的黃巾起義席卷了整個北部中國，已非一群小小的郡太守所能鎮(zhèn)壓，朝廷才不得不派中央的高級官員——九卿，來出任州牧，授與兵權、財權和行政權，以與農(nóng)民軍對抗。中平五年(118)漢靈帝接受宗室劉焉的建議，派他以太常出任益州牧，黃琬以太仆出任豫州牧，劉虞以宗正出任幽州牧。此后，州牧普遍設置，割據(jù)軍閥也都以州牧自任，如袁紹的冀州牧，劉表的荊州牧，曹操的兗州牧等等。這樣一來，州就自然成了郡以上的一級行政區(qū)劃，兩級制政區(qū)于是轉(zhuǎn)化為三級制。

　　二、魏晉南北朝的州—郡—縣三級制

　　黃巾起義雖然失敗，但徹底動搖了東漢王朝。鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義軍的各地州牧，漸成割據(jù)獨立之勢，東漢王朝最終在軍閥混戰(zhàn)中覆亡，歷史邁進了魏晉南北朝長期分裂的時代。

　　本來漢代郡太守的地位很高，入朝即可為九卿，而刺史至少要當上九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事，支配地方財政，兼治地方軍政，而且可以自辟幕僚，有相當大的行政自主權。但郡這一政區(qū)卻不會因此而形成割據(jù)，原因很簡單：幅員太小。幅員小則人口少，財力薄，力孤勢單，無有能為。反之，州的區(qū)劃很大，平均領有七、八郡之地，有足夠稱霸一方的物質(zhì)基礎。東漢末年袁紹的賓客逢紀就對袁說：“夫舉大事，非據(jù)一州，無以自立”④。所以州一旦成為一級行政區(qū)劃，就易于造成分裂。中央集權統(tǒng)治者對此早有預見，因而盡量不讓州成為一級政區(qū)。但矛盾恰在于，鎮(zhèn)壓大規(guī)模農(nóng)民起義的時候，又迫切需要有范圍較大的政區(qū)，這是一個兩難的問題。東漢王朝為免于被黃巾起義所推翻，不得不把監(jiān)察區(qū)改為行政區(qū)，但此舉卻又招來割據(jù)的局面，亦即所謂“大建尊州之規(guī)，竟無一日之治。故（劉）焉牧益士，造帝服于岷峨；袁紹取冀，下制書于燕朔；劉表荊南，郊天祀地；魏祖據(jù)兗，遂構皇業(yè)。漢之殄滅，禍源于此”⑤。東漢最終不免在大行政區(qū)各自為政的情況下被顛復。

　　三國以降，州—郡—縣三級政區(qū)已成為正式制度。三級制實行之初，還算正常，以十數(shù)州之地轄百來郡，一千余縣，層次與管理幅度相稱，比例適當，州、郡、縣三級都能正常發(fā)揮作用。以西晉前期為例，十九個州統(tǒng)一百七十二個郡國，一千二百三十二個縣。平均每州轄八九郡，每郡轄七八縣，基本合理。

　　西晉的統(tǒng)一時間很短，只二十幾年功夫便陷入八王之亂，繼而在長期的動亂中傾復，于是分裂局面再度出現(xiàn)。西晉滅亡的原因，一則由于封建諸侯的失誤，形成宗室王集團與皇子王集團的對抗；再則由于州的領域較大，身兼州刺史而又軍權在握的都督可以割據(jù)一方，有所憑籍。因此可以說，在中央集權尚未高度發(fā)達的時候，實行三級制以及高層政區(qū)幅員過大都是易于造成分裂割據(jù)的因素。

　　東晉以降，南北分裂對峙局面延續(xù)了約二百七十年之久。分裂往往帶來戰(zhàn)亂，在戰(zhàn)爭中立功的武人以及對方來降的將領，政府對之均要“報功酬庸”。而封賞之物則是刺史、郡太守的職務。為了制造越來越多的職務，只得把州、郡的區(qū)劃分割得越來越小。不但如此，在北方，甚至連豪強外戚也可自立州郡。據(jù)《北齊書·文宣紀》天保七年詔書云：“魏自孝昌之季，數(shù)鐘澆否，祿去公室，政出多門……是使豪家大族，鳩率鄉(xiāng)部，托跡勤王，親自署置?；蛲饧夜?，女謁內(nèi)成，昧利納財，啟立州郡?！辈贿^南朝直至梁代前期，問題還未到達十分嚴重的地步。梁天監(jiān)元年(502)共有二十三州，二百二十六郡，一千三百縣。然而不到半個世紀，形勢大變，州郡數(shù)的增加達到惡性膨脹的地步。梁中大同元年(546)已有一百零四州，五百八十六郡。就在這一年，北朝的東、西魏對峙政權共有一百一十六州，四百一十三郡。這樣，南北朝合計，共有二百二十州，九百九十九郡，比兩個半世紀以前的西晉，州膨脹十一倍，郡膨脹十倍。弄得連官員自己也搞不清自己所管轄的地域范圍?！端螘ぶ拘颉沸稳莓敃r這種情形說：“一郡分為四五，一縣割成兩三”，造成普遍的“虛號相假”的局面。

　　這種極端混亂的狀態(tài)也是南北朝政府中央權力衰敗的徵象。中央政府對地方政權已經(jīng)失控，地方權力也近乎解體。雖然也出現(xiàn)過打算改革的皇帝，如代東魏而立的北齊文宣帝，就針對當時的混亂局面動手并省了部分州，小半的郡及半數(shù)的縣。但問題的主要癥結在于州郡縣三級制本身存在的弊病，所需改革的是整個體制，而不是簡單地并省州郡。齊文宣帝的行動并不能完全遏止政區(qū)混亂狀況的進一步惡化，在取代西魏的北周統(tǒng)一北方之后的大象二年(580)，就共領有屬州二百二十一，郡五百零八，縣一千一百二十四，此時不但州數(shù)已接近三十多年前南北朝雙方州數(shù)的總和，而且三級政區(qū)數(shù)目的比例已達一比二比六的最低水平。換句話說，平均每州只轄二個多郡，每郡只轄二個多縣。這還是就平均的情況而言，若從特殊現(xiàn)象來看，甚至出現(xiàn)兩郡共管一縣或兩州合管一郡的怪事，這種現(xiàn)象被稱為雙頭州郡。

　　政區(qū)的層級和管理幅度達到如此不協(xié)調(diào)的地步，已經(jīng)使任何一個稍有常識的人都很容易看出，三級制至此已是窮途末路，必須改弦更張了。改革的辦法也很簡單，只需將中間郡一級政區(qū)撤消就可以。事實上，在州刺史大量增加以后，郡太守在許多地方已不管事，僅只備員領俸而已。但是撤消郡一級政區(qū)的行動卻直到全國統(tǒng)一的前夕才付諸實行。在隋代周以后，有楊尚希其人向隋文帝上表，陳述“當今郡縣倍多于古，或地無百里，數(shù)縣并置，或戶不滿千，二郡分領”的不正?，F(xiàn)象，建議“存要去閑，并小為大”⑥，對行政區(qū)劃進行一番整頓。隋文帝接受這個建議，但不是采取并省州郡的簡單措施，而是“罷天下諸郡”，釜底抽薪，丟掉三級制這個包袱，使行政區(qū)劃層次再次回到二級制來。當隋滅陳，由北到南重新統(tǒng)一中國后，州—縣二級制就推行到全國。

（三）

　　第二階段：州縣二級制向道州縣三級制的轉(zhuǎn)化。

　　一、隋代及唐前期的州（郡）一縣二級制

　　隋文帝的做法無疑是一場重要的改革，從此展開了政區(qū)層級變遷的第二個循環(huán)。這場改革旨在通過減少行政機構與政區(qū)層次，來加強中央集權，避免地方割據(jù)。但是還有第二項改革必須進行，那就是經(jīng)過五百年的變遷，州、縣數(shù)目已經(jīng)太多，區(qū)劃已經(jīng)太小。尤其是州，在隋代一統(tǒng)之后，總數(shù)有三百多，由中央政府直接管理很不方便，時人劉炫批評說：“齊氏立州不過數(shù)十，今州三百。往者州唯置綱紀……今則不然。大小之言，悉由吏部，纖介之道，皆屬考功”。中央政府顯然必須加以調(diào)整。

　　這項任務由隋煬帝來完成，大業(yè)三年(607)，大舉并省州縣，同時又改州為郡。并省之后全國僅存一百九十郡，一千二百五十五縣，平均每郡統(tǒng)轄六、七縣。當然這次并省也有矯枉過正之處，尤其是南方，一些不該撤消的州縣也撤消了，但總的效果是好的。隋煬帝仰慕漢代制度，除改州為郡外，為便于中央政府的控制，又模仿漢武帝的做法，置司隸刺史，分部巡察。經(jīng)過改革調(diào)整以后，隋代的行政區(qū)劃體系應該說是比較完善的。但歷史常常開人們的玩笑，郡縣二級制施行不過十年，隋代又蹈襲了秦代二世而亡的結局。唐代開國以后，郡又被改為州。隋唐之際，群雄并起，大凡攜甲歸唐者，都被委以刺史之職，于是州的數(shù)目又膨脹起來。尤其在廣西、湖南、四川一帶的少數(shù)民族地區(qū)，州的設置更加密集，因為當?shù)氐氖最I只要表示歸順，就都成了州刺史。后來雖然唐太宗在貞觀元年(627)作了并省，到貞觀十三年，依然還有三百五十八州，縣則有一千五百五十一個。

　　隋唐的二級制雖然模仿秦漢制度，但行政管理形勢已經(jīng)不可同日而語了。隋的疆域比秦大，唐的統(tǒng)治比漢深入，郡（州）的數(shù)目無法縮減到百數(shù)左右。對于隋唐州（郡）的管理幅度而言，六七縣或四五縣范圍均嫌太小，而對中央政府來說，管理二、三百個州（郡）卻是很大的問題。據(jù)說唐太宗曾把三百多名州刺史的名字寫在屏風上，經(jīng)常檢查他們的政績，以決定獎懲升降。當時就有人從官職設置的角度來評論這一行政體制，認為得一百個良二千石（指漢代的郡太守）已不容易，何況得三百個好的州刺史，因此必須在二級制政區(qū)之上再加上一層監(jiān)察區(qū)，對刺史加以糾察。唐初雖極力避免這樣做，擔心監(jiān)察區(qū)有變成行政區(qū)的危險，但是形勢比人強，還是一步一步地朝著設置監(jiān)察區(qū)的方向發(fā)展下去。

　　監(jiān)察區(qū)在唐初雖可不設，但派遣監(jiān)察官員——即巡察使、巡撫使等，卻是勢所必行，而一旦派出監(jiān)察官員，就有分區(qū)負責的必要。唐代監(jiān)察官員的分區(qū)是按基本交通路線來劃分的，所以稱為道。貞觀元年，按山川形勢分全國為十道，形式上雖然是地理區(qū)劃，其中實已暗含監(jiān)察區(qū)的意味。

　　睿宗景云二年(711)更巡察使等為按察使，并且將原來的差遣制變?yōu)槌Ｖ弥?。有一度還曾打算分全國為二十四都督區(qū)而未成，反對者認為這樣做分權太重。玄宗開元二十二年(734)在分十道為十五道的同時，在“每道置采訪使（全稱采訪處置使）檢察非法，如漢刺史之職”，并讓采訪使兼各道要州的刺史，因此而定下正式的監(jiān)察區(qū)體制。天寶末年，采訪使又兼任黜陟使，掌握著地方官吏的黜陟權。但是在采訪使階段，地方行政的基本權力仍在州和縣，而不在使職。盡管有采訪使越權介入中央與州之間，妨礙州與中央的直接交通，但被中央明令禁止。天寶九載三月敕云：“本置采訪使，令舉大綱，若大小必由一人，豈能兼理數(shù)郡？自今已后，采訪使但察訪善惡，舉其大綱，自馀郡務所有奏請，并委郡守，不須干及?！钡沁@道敕令的頒布也恰好從反面說明了這樣一種情況：固定的監(jiān)察區(qū)中的常職監(jiān)察官員有干預行政，變?yōu)樾姓賳T的危險。

　　正式設置監(jiān)察區(qū)一方面是唐玄宗躊躇滿志的表現(xiàn)，開元盛世使他對形勢充滿信心，不去顧及監(jiān)察區(qū)的變化前景；另一方面，沒有固定的監(jiān)察區(qū)也確實給監(jiān)察工作帶來許多困難，監(jiān)察官員在首都和監(jiān)察地點之間來去如飛，監(jiān)察效果也就要大打折扣。然而，監(jiān)察區(qū)一經(jīng)固定，監(jiān)察官員一任常職，變?yōu)樾姓^(qū)，變?yōu)樾姓賳T的可能性就是指日可待的事，只要一有催化劑就定能促成轉(zhuǎn)變。果不其然，這一催化作用就在二十年后發(fā)生了。

　　二、唐后期及宋遼金的道（路）—州—縣三級制

　　天寶末年，安祿山的叛亂攪散了唐玄宗的太平清夢，新的三級制行政區(qū)劃就在金戈鐵馬的撞擊聲中冒頭了。

　　先是唐玄宗為了邊防的需要，在邊境地帶設置了十個節(jié)度使轄區(qū)（即方鎮(zhèn)，亦稱藩鎮(zhèn)）。本來唐代實行軍民分治的措施，節(jié)度使只管軍事防御，式遏四夷之事，不與民政。只是后來身兼范陽、平盧兩節(jié)度使的安祿山大受唐玄宗寵信，使之兼任河北道采訪使，開了集軍政、民政大權于一身，合方鎮(zhèn)與道為一體的先例。安祿山正是憑藉這個有利背景而發(fā)動了武裝叛亂。

　　為了撲滅安祿山及其后繼者史思明的叛亂，唐朝政府不得不采取戰(zhàn)時緊急措施，在全國普遍設置方鎮(zhèn)，任命一大批上馬管軍下馬管民的節(jié)度使。叛亂爆發(fā)后的一、二年間，全國已設置四十多個方鎮(zhèn)。原本方鎮(zhèn)只設在邊地，范圍小，地位在道以下，亦即形成道—方鎮(zhèn)—州的體制，與之相應的職官層次是采訪使—節(jié)度使—刺史。安祿山叛亂發(fā)生之后，采訪使統(tǒng)轄藩鎮(zhèn)的權力已經(jīng)喪失，采訪使的存在變成是疊床架層，因此唐肅宗乾元元年(758)改采訪使為觀察使，并以觀察使兼任節(jié)度使（在東南戰(zhàn)亂未及各道則兼團練使、防御使等），唐后期，經(jīng)常合兩使之名稱之為觀察節(jié)度使或節(jié)度觀察使，這樣，觀察使的監(jiān)察范圍——道與節(jié)度使的軍管區(qū)域——方鎮(zhèn)也就合二為一了，州縣二級制以上新的一級政區(qū)道（方鎮(zhèn)）就漸漸成形了。

　　觀察使本來的職務是對州縣進行監(jiān)察乃至監(jiān)督，對刺史以下的州縣官的考課予以查定，這與采訪使原來的職責是一樣的。但是觀察使比采訪使的地位更加確固，因為平均只管轄五、六州，所以對管下州縣的統(tǒng)轄力相對加強。從而引起地方政治的變化，而當兼任觀察使的藩鎮(zhèn)出現(xiàn)后，變化就更大了。藩鎮(zhèn)在軍事方面指揮州縣，發(fā)揮強大的統(tǒng)制力，并在其管下的州縣設鎮(zhèn)，任命部下的將校為鎮(zhèn)將，以給州縣官施加壓力。這樣一來，觀察使對于州縣行政的統(tǒng)轄力自然增大了。于是就有“縣畏州，州畏（觀察）使”的話出現(xiàn)，其結果是觀察使越規(guī)干政的情況不少。從主觀愿望上來講，中央并不想讓觀察使成為地方行政官員，因此三令五申、百般制止其干涉州縣行政事務的越權。但是藩鎮(zhèn)勢力已經(jīng)養(yǎng)成，無法根除。而且由于安史之亂以后，官吏紀綱松弛，尤其在財政方面，腐敗現(xiàn)象嚴重，又需要觀察使對州縣予以監(jiān)督按舉，因而對觀察使的職權不但無法加以抑制，而且有所助長。以至慢慢變成一級行政長官，與刺史相提并論，所謂“觀察、刺史之任，至切”是也⑧，而不單是原來意義上的監(jiān)察官了。

　　觀察使向行政官員的轉(zhuǎn)化，使州的地位自然下降，與中央的聯(lián)系削弱。作為這一現(xiàn)象的主要表征是朝集使的廢止。朝集使本來是各州每年定規(guī)向中央派遣的使節(jié)，其工作是報告考課，貢士貢物，參列正月的朝儀，代表刺史向皇帝述職。安史之亂后，朝集使制度于乾元元年六月廢止，二十余年內(nèi)未嘗召集，直到德宗建中元年才又恢復此制。此舉表明中央仍想回到州縣兩級制去。但是此時形勢已經(jīng)大變，盡管中央權力有所加強，但遠非昔日盛唐可比，晉京的朝集使只有一百七十三州，翌年不得不又廢止朝集使的召集。貞元年間以后就不見有關于朝集使的任何記載了，但是中央依然希望能與州一級政權直接交通⑨。而在實際上，也存在州的直達中央的許多記載⑩。這種直達自然要受到觀察使的阻撓，“今縣宰之權受制于州牧，州牧之政取則于使司，迭相拘持，不敢專達，雖有政術，何由施行？”(11)為了專達，有時甚至要冒風險。如衡州刺史曹王皋有治行，湖南觀察使辛京杲疾之，陷以法，貶潮州刺史(12)。

　　由于觀察節(jié)度使已然成為刺史以上的一級地方官，所以道（方鎮(zhèn)）在實際上已成為一級政區(qū)，但在名義上仍是監(jiān)察區(qū)；州向中央的直達權已漸次喪失，但在名義上仍直屬中央（只有河北三鎮(zhèn)才公然斷絕這一聯(lián)系）。這是唐后期道（方鎮(zhèn)）—州—縣三級制與漢末魏晉南北朝徹底的三級制稍有不同的地方。唐代后期的方鎮(zhèn)數(shù)目大約在四五十之間波動，每鎮(zhèn)轄三、四州至十來州不等，每州則統(tǒng)四五縣之譜。

　　方鎮(zhèn)的存在嚴重地削弱了中央政府的權力。尤其是河朔地區(qū)的方鎮(zhèn)通過平叛戰(zhàn)爭取得很大權力，造成割據(jù)形勢：主帥（節(jié)度使）職務可以世襲或由將士擁戴，財賦不交庫，戶口不上版籍，儼然與朝延分土而治，有如古代諸候，所以時人又稱方鎮(zhèn)為藩鎮(zhèn)。

　　唐代最終亡于藩鎮(zhèn)割據(jù)，而且還禍延五代十國，造成中國歷史上第二個長期分裂的局面。這一歷史教訓，無疑給宋代的統(tǒng)治者上了深刻的一課，使他們更加覺得三級制是絕對采用不得的。所以宋朝開國伊始，立即收節(jié)度使所領諸州以歸中央，實際上一時間又成了州縣二級制，似乎第三個以二級制為開端的新循環(huán)又要出現(xiàn)。但是漢唐兩代的經(jīng)驗又已表明，在一個幅的國家中，要施行純粹的兩級制是有很大困難的。尤其是在統(tǒng)縣一級政區(qū)（漢的郡、唐的州）數(shù)目很大的情況下，不在二級制之上設置監(jiān)察區(qū)是不可能的事。但是設置監(jiān)察區(qū)的后果，又必然是走向三級制政區(qū)，從而引起中央集權制的削弱，最終造成混亂分裂的局面。如何突破二級制到三級制循環(huán)不已的這個怪圈，正是宋王朝成立以后所遇到的首要問題之一。

　　在解決這個問題時，宋代的統(tǒng)治者很花了一番心血。第一步是對節(jié)度使“收其支郡，奪其兵權，制其錢糧?！敝Эぞ褪欠芥?zhèn)所屬各州，借用漢初王國屬郡的稱呼。節(jié)度使失去行政權、兵權和財權后，變成一個虛銜。而后，政府另派中央官員——而且是文臣——作為知州，直接管理各州政務，但原來的州刺史依然保留。知州的全稱是權知軍州事，意思是暫時代管該州軍事、行政事務，其實這是固定官職，只不過名稱上耍了花招而已，后來罷去刺史，就把“權”字省掉了。縣級政區(qū)的官員也照此辦理，派遣中央官員擔任知縣以代替原來的縣令。知州和知縣的設置是將唐朝后期已現(xiàn)端倪的官、職、差遣分開的制度，貫徹于地方行政組織之中。同時為了限制知州的權力，還設置通判作其副手，以作牽制。另外，又派員外出監(jiān)收稅務，以保證地方在扣除支度給用外，其余錢谷悉送中央。這種種措施都是為了進一步加強中央集權制。

　　宋初在方鎮(zhèn)取消之后，有一段時間，沒有新的行政區(qū)劃來代替。州級政區(qū)成為中央直轄單位。后來，宋代統(tǒng)治者從唐代轉(zhuǎn)運使的設置得到啟發(fā)，將這一臨時差使變成固定官職，以之經(jīng)度和轉(zhuǎn)輸?shù)胤截斮x。既要轉(zhuǎn)輸，必須與交通路線有關，因此“又節(jié)次以天下土地形勢，俾之分路而治。”于是在州以上又出現(xiàn)了路一級的新型行政區(qū)劃。

　　在轉(zhuǎn)運使之后，負責監(jiān)察、司法之職的提刑按察使，負責治安邊防的安撫使，負責儲備糧食平抑物價的提舉常平使等官員也相應設置。提點刑獄公事原為轉(zhuǎn)運使屬官，提舉常平亦原屬轉(zhuǎn)運使司，之所以獨立出來，無非是為了分割轉(zhuǎn)運使的事權，不讓其專制一方。除安撫使外，這些官員的衙門通稱諸監(jiān)司，分稱則為漕、憲、帥、倉諸司。在這里，“監(jiān)”是指以諸使兼理“監(jiān)察”州縣之職的意思。知州申轉(zhuǎn)運使文書一般按下級呈報上級的公文體例。這些監(jiān)司的行政管轄地域都稱為路，但各監(jiān)司的路并不盡一致，如陜西從轉(zhuǎn)運司看來為一路（后分為兩路），而以提刑按察使而言，則分設永興軍路與秦鳳路兩路，若以安撫使而言又分成永興軍路、延路與環(huán)慶路以及秦鳳路、涇原路與河熙路，共六路。此外，即使有兩司的路一致，治所（行政中心）有時也不在一地。例如荊湖南路以轉(zhuǎn)運使而言治所為長沙，而以提刑按察使言則治衡陽。這是精心安排的。宋仁宗曾經(jīng)對其輔臣說：“諸路轉(zhuǎn)運提點刑獄廨宇同在一州，非所以分部按舉也，宜析處別州”(13)。荊湖南路的提刑按使治衡陽而不與轉(zhuǎn)運使同治長沙，就是根據(jù)這一指導思想而來的。

　　因此宋代地方行政制度的特點是：第一，不在州以上設置統(tǒng)一的高級地方行政機構和單一的行政首長，而是把這一級的事權分屬于不同的部門——諸監(jiān)司；第二，不在州以上設置高級的單一行政區(qū)劃，而是盡量使諸監(jiān)司分路不一致，形成一套復式路制；這兩個特點表明宋代路的建置是先分官設職，然后再體國經(jīng)野，恰與歷來的傳統(tǒng)相反；第三，各州依然保留向中央政府的直接奏事權，這部分是由于職官制度中的差遣制所造成，因為知州的寄祿官要比轉(zhuǎn)運使高(14)。這三個特點的存在使路不成為嚴格意義上的最高一級行政區(qū)，中央與路州縣三級成為如下關系：

　　這樣的關系從權力的分配來講，可以稱之為二級半或虛三級制。因為在某種程度上，州是可以各自為政而不必事事經(jīng)過諸監(jiān)司的。尤其是在北宋前期更是如此。甚至于就從區(qū)劃的觀點看來，路在宋初也尚未完全成形，所以在宋真宗咸平四年以前，地方所上的地輿圖都是一州一圖，并無一路之全圖(15)。但是隨著形勢的發(fā)展，路卻漸漸成為州以上實際存在的一級區(qū)劃，例如宋神宗時，司馬光曾提議均額之分路取士的辦法，說明路已具備一級行政區(qū)劃的職能，因此如果單純從行政區(qū)劃體系看，還是可以算作三級制。

　　宋代對地方行政制度所作的重大變革，一方面使地方各級組織互相牽制，尤其路一級組織事權分散、區(qū)劃交叉，中心分離，沒有單一的權力機構，單一的權力圈和單一的權力中心，也就失去了割據(jù)一方的地理基礎。另一方面，宋代行政區(qū)劃又是中央官員的分治區(qū)域，而不是地方官員的施政區(qū)域。路、州、縣的官員由中央朝官擔任，就削弱了地方分權的人事基礎。

　　由于以上的雙重原因，地方分權因而大大削弱，而中央集權則高度強化。宋代是中國歷史上皇帝絕對專制，中央絕對集權的開端，“一兵之籍，一財之源，一地之守，皆人主自為之也”這種做法，稱為強干弱枝，或者內(nèi)重外輕。地方既無適當之分權，就使對外的邊防和對內(nèi)的治安能力減弱。西北雖有眾多安撫司路，但只管兵而不管民，只理軍政而不理財政，抗御外侮能力極差，對內(nèi)鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義的能力也受影響。所以終宋一代，內(nèi)憂外患不止。

　　但就專制皇權而言，在權衡利弊之后，愿意接受的還是這種內(nèi)重外輕的局面，這是皇權永固的保障。無能御侮，可以納幣，可以獻土；無力鎮(zhèn)壓，可以羈縻，可以招安，總之可以維持一姓天下和萬年天子的局面。而一旦形勢變?yōu)橥庵貎?nèi)輕，則引起分裂割據(jù)，江山易手，什么皇帝也當不成了。當時人頗有批評宋代州縣官員權力過小，路級官員權力分散的弊端的，但這些意見都不能得到采納，原因就在于此。然而長期積弱的結果，封建王朝雖不亡于農(nóng)民起義和藩鎮(zhèn)割據(jù)，卻亡于外敵入侵。北宋江山在屈辱的城下之盟后維持了一百多年，仍不免亡于金人之手。余下半壁江山在風雨飄搖之中渡過一個半世紀，又亡于蒙古鐵騎。這一亡再亡的根本原因之一就是地方無權，亦即南宋學者陳亮所言之“郡縣空虛，而本末俱弱”。故民族英雄文天祥感嘆道：“本朝懲五季之亂，削除藩鎮(zhèn)，一時雖足以矯尾大之弊，然國以弱。故敵至一州，則一州破；至一縣，則一縣殘”(16)。即連理學家朱熹也批評說：“本朝懲五代藩鎮(zhèn)之弊，遂盡奪藩鎮(zhèn)之權，兵也收了，財也收了，賞罰刑政一切收了，州郡遂日就困弱。靖康之禍，虜騎所過，莫不潰散?！?17)。

　　遼金制度，前者仿唐，分五道，下轄州縣；后者師宋，設二十余路亦下統(tǒng)州縣。遼與北宋俱亡于金，而金與南宋又都為蒙元所滅。蒙古鐵騎自千里大漠南下，亡金，平西夏，并西遼，取大理，滅南宋，造就了一個空前廣的蒙元大帝國，其行政區(qū)劃體制于是混合并用了不同政權的各種制度，形成一套復雜、紊亂的多級制體系，揭開了政區(qū)層級變遷的第三個循環(huán)。

（四）

　　第三階段：從省路府州縣多級制向省縣二級制的簡化。

　　一、元代的多級復合制

　　元代以游牧民族入主中原，對統(tǒng)治手段本無一套成規(guī)，于是就沿襲各個被征服政權的現(xiàn)成制度而混合之。加之蒙元帝國南下征服過程長達六、七十年之久，一些在戰(zhàn)爭中施行的臨時措施，也漸漸變成永久性的制度。有了這兩個原因，就使元代行政區(qū)劃層級形成了兩個基本特點：一是層級多，二是層級之間存在復式的統(tǒng)轄關系。

　　層級多，是由于把被征服政權的幾種臨時的和永久的區(qū)劃都疊加起來，因此在某些地區(qū)最復雜的層級可達到五級之多，即省—路—府—州—縣。而最簡單的則只是二級，如省領路或省領府、領州。普遍實行的則是三級和四級。復式的層級統(tǒng)轄關系是從遼代學來再加以發(fā)展。在北宋以前，行政區(qū)劃層級都是單式的統(tǒng)轄關系，二級就是二級，三級就是三級。但遼代已出現(xiàn)的復式關系，即二級與三級并存于一個高層行政區(qū)中，如南京析津府（今北京）即直轄十一縣，又統(tǒng)六州，州以下又各轄縣，形成如下的關系：

　　這樣，縣既可以是第二級政區(qū)，也可以是第三級政區(qū)。元代的路、府情況與遼相似，也是除直轄縣外，同時又可通過屬州再轄縣。

　　元代政區(qū)層級既多，又采取復式統(tǒng)轄關系，因此而形成一套復雜繁瑣的行政區(qū)劃體系，其各層次之間的關系略如下圖所示：

　　除了路—府—州—縣的層級順序外，還有以路轄州或轄州再轄縣，或以路轄縣，以府轄縣等種種形式，為中國歷史上政區(qū)空前絕后繁復的典型。

　　元代的行省是向金朝學來的。省本來是官署的名稱，其來源可以追溯到魏晉時期。當時中央政府權力機構分成門下、中書、尚書三省。如果地方有事，中央政府派出部分官員前去處理，組成行臺省，表明是中央的行政機構。這一制度唐初也曾運用，而到金代末年，這一制度運用最為廣泛。金滅北宋以后，繼承了宋代分路的體制，只是將路的區(qū)域劃得更小一些。其時，金的統(tǒng)治者尚無治理漢族地區(qū)的經(jīng)驗，因此通過劉豫的偽齊政權間接管理，在偽齊政權取消后，即于天會十五年(1137)設行臺尚書省管轄偽齊舊境，亦即河南陜西地區(qū)，行政中心為開封。數(shù)年后，管轄范圍擴大到“淮河以北，陰山以南”地，也就是女真族的新征服地區(qū)，漢民族傳統(tǒng)的居住地——中原。其后，女真族逐漸漢化，遷都燕京（今北京），中原地區(qū)就直接歸中央治理，不再假手于行尚書省了。金代后期，邊境內(nèi)陸都不安寧，路的長官不能專擅一方，經(jīng)常派出行臺省的機構前去應付，這一作法，延續(xù)了數(shù)十年之久，使行臺省漸漸帶有行政區(qū)劃的色彩，到元代而終于成為正式政區(qū)。

　　蒙元在征服北部中國的過程中，學習了金代這一制度，作為戰(zhàn)時措施，以行中書?。ㄓ袝r是行尚書省）作為管轄新征服地區(qū)的行政機構，久而久之，這個機構所管理的地域范圍也掛上了中書省的名稱，簡稱行省或省。同時作為中央政權機構的中書省本身也直轄包括首都在內(nèi)的一大片地區(qū)。元代行省的地域十分遼闊，加置于金、宋兩朝原有的路府州縣之上，所以形成多層次的行政區(qū)劃體系。

　　宋代的府本來與州同級，只是表示地位尊崇，首都、陪都及與皇帝相關的紀念地都稱為府。遼代的府則為州以上的政區(qū)。元學遼制，將府置于州之上，在一般情況下與路同級，在個別情況下又比路低一級。元代的州比宋代更小，許多州只轄一縣或不轄縣；江南有些縣則因戶口多，而上升為州，所以縣與州近似同級。因而元代行政區(qū)劃層級雖多，實際上其基本層次也只有三級，即省—路（府）—（州）縣。五級齊全的區(qū)劃只有一個特例，即中書省—上都路—順寧府下轄兩州，州下分別轄一縣與五縣。二級制的情況也很少，而且都是邊遠地區(qū)的特例，如嶺北省只轄和寧路，路下再不設府州縣。

　　元代層次復雜繁瑣的政區(qū)體制，一方面是長時間的戰(zhàn)爭時期綜合各種制度而成，另方面也是少數(shù)民族統(tǒng)治多數(shù)民族的一種手段。元代民族矛盾尖銳，為了“鎮(zhèn)撫”地方，行省與中央一樣置有丞相、平章等高級新官員，負有軍政、民政、財政方面的全部權力，成為中央機構的分治區(qū)域，所以元代文獻稱省的作用是鎮(zhèn)撫，而不是牧民，也就是說，省的實質(zhì)是行政型的軍區(qū)。省以下各級區(qū)劃的官員都只能層層向上奏事，不準越級上訴，控制十分嚴密。

　　值得一提的是元代由于行省地域過于遼闊，在遠離行省政治中心的地區(qū)還設有道一級區(qū)劃來管轄路府州縣。如江西行省轄區(qū)略當今江西廣東兩省之地，在行省之下就設有廣東道宣慰使司以轄今廣東地區(qū)。道因此在元代也被當成是一級準政區(qū)看待。前不久的江蘇建湖縣出土的一方元代墓志，上書墓主在“大元淮東道淮安路鹽城縣新興場運河西居住”(18)。此墓志無行省名而有道名，看來在實際上，淮東道的上層政區(qū)河南江北行省倒是不如淮東道來得重要。推想在不設道而由行省直轄的路府州縣地區(qū)，行省才顯得要緊。

　　由于是異族入主中原實行統(tǒng)治，每級政區(qū)首長都是由蒙古人或色目人擔任，所以分層雖多，并不削弱控制力量，而是加強層級間的監(jiān)督，當然對于行政管理而言，層級越多效率越差，上下阻隔太甚，影響地方發(fā)展。但統(tǒng)治者的最高目的是在求地方安定，而不是求地方發(fā)展，在安定的前提下能取得發(fā)展固然很好，若兩者發(fā)生矛盾，則寧舍后者而取前者。當然，軍政大權的過分集中，畢竟存在產(chǎn)生割據(jù)的危險，因此元代后期行省權力有所削弱，重大事情都要報中書省批準(19)。更重要的是在行省的區(qū)劃方面實行犬牙交錯的策略，不使任何一省具有完整的形勝之區(qū)，以防止割據(jù)，這一方面內(nèi)容將另文論述。

　　二、明清及民國初年對政區(qū)層級的簡化

　　元代行政區(qū)劃層次的繁復還有一個重要原因，那就是元帝國疆域過于廣，而作為一級政區(qū)的省，地域范圍又劃得過大的緣故。行省區(qū)劃太大，意味著管理幅度也大，若不增強層次，則無法維持合適的管理幅度。明清兩代隨著行省劃小，政區(qū)層級也逐步簡化。元代行省數(shù)目太少，初期只有六個行省和一個中書省，中期也一共只有十一省，以強大的中央集權政府而只管十個左右行政單位，幅度顯然太小；而在另一方面，一州只轄一縣或不轄縣也不明智。同時，以省領路、領府或領州，以下再不設基層政區(qū)的二級制，顯然也不合理。因此元亡明興以后，減少行政區(qū)劃層級自然成為首要的任務。其具體措施是，取消五級制的特例，撤消路的建置，改路為府，將州分為直隸于布政司的州與屬于府的州兩層，于是形成如下層級關系：

　　其中府與直隸于布政司州同為第二級，屬州為第三級，只有縣或為第三級或為第四級。這樣簡化，提高了行政管理效率，也是明代行省幅員劃小的直接后果。明代把大約相當于元代南部九省的疆域分成兩京十三布政使司（俗稱十五省），僅中書省就分成京師、山東、山西三省。幅員縮小，管理幅度減少，層次也就相應簡化。明代學習宋朝的辦法，將最高一級的地方權力分散在都指揮使司、布政使司和按察使司手中，將布政使司作為高層行政區(qū)劃的名稱。都布按三司的區(qū)劃基本一致，但也有些出入，如在東北地區(qū)設有遼東都司，卻不置布政使司，與此同時，山東按察使司則兼管山東布政使司和遼東都司。這種復式的區(qū)劃顯然也是宋代的遺風。明代三司分立以及各司區(qū)劃的不完全一致，起了遏制地方分權過大的作用。雖然三司的權力比宋代諸監(jiān)司的權力為大，但在處理地方事務時仍無足夠?qū)Ｖ埔环降臋嗔?，因此后來又有巡撫總督制度的產(chǎn)生。

　　巡撫、總督是由中央派出的官員，在一定的時期內(nèi)可以集中節(jié)制一省部分地區(qū)或全省的權力，也可兼制數(shù)省，尤其是對各省交界地區(qū)的治安更起重要作用。明代后期地方多事，巡撫、總督漸漸變?yōu)槌Ｖ?，甚至凌駕于原來行政區(qū)劃之上，成為一套自成體系的總督巡撫轄區(qū)。關于督撫轄區(qū)的形成與變遷也非本文所能容納，只能另文闡述。

　　清代將總督、巡撫變?yōu)楣潭ü俾?，將督撫轄區(qū)調(diào)整到與省的范圍相一致，康熙時又將明代的十五省析置為十八省，雍正間并進行一步將明代復式的三、四級政區(qū)層次完全簡化為單式的省—府—縣三級制。與府同級的除直隸州外又有直隸廳，與縣同級的則是散州和散廳。這樣，從元代開始的復式層次的行政區(qū)劃又回到單一整齊的形態(tài)。但是清代是統(tǒng)一的多民族大帝國，疆域遼闊，人口眾多，比漢唐時期已大不相同，行政區(qū)劃層次也只能簡化到三級為止，進一步簡化已不可能。不但如此，三級制的層次使管理幅度仍嫌過大，因此省以下還分設巡道與守道，作為省派出機構，以分管諸府直隸州。乾嘉以后，道朝著一級政區(qū)的方向變化，即沈葆禎所云：“道治民，有節(jié)制文武之責?！钡绬T取消虛銜定為正四品，州縣文書先申府，府申道，道轉(zhuǎn)布按，再呈督撫，再達中央。但《清史稿·職官志》雖列有道員，而《地理志》卻無道這一級區(qū)劃，可見終清一代，道尚未被目為正式政區(qū)。

　　民國建立以后，一改清代之制，裁府撤州，以道作為省縣之間的一級政區(qū)，成為省—道—縣三級制。并一度將一省之首長——督軍改為巡閱使，意圖使省一級變成監(jiān)察區(qū)，而使道成為一級正式的政區(qū)。但這無異于與虎謀皮，掌握各省軍政大權的督軍豈肯輕易交出政權，民初的道并未真正起到行政區(qū)劃的作用，始終只是省縣之間的公文承轉(zhuǎn)機構，同時每省只分成三四道，四五道而已，也沒有實際的區(qū)劃意義。因此南京國民政府成立以后，干脆把道一級也取消了，完全恢復到與秦代郡縣制類似的省—縣二級制，這顯然是加強中央集權的措施。于是從元代開始至本世紀二十年代，行政區(qū)域?qū)蛹壸哌^了從多級制到二級制的簡化的歷程，恰與前面兩個二級制向三級制繁化的循環(huán)完全相反。

　　但是民國初年的形勢已與二千年前的秦代完全不一樣了。省的數(shù)目只有秦郡的五分之三，而縣的數(shù)目已達秦縣一倍。每省所直轄的縣有數(shù)十上百，管理幅度顯然過大，于是在二三十年代之交，隨著“剿共”的政治需要，在江西省首先分區(qū)設行政督察專員，不久各省照此辦理，形成省—專區(qū)—縣的虛三級制。所謂虛三級，是因為專區(qū)始終不被當成一級正式的政區(qū)，只是省政府派出機構的施政范圍而已。

（五）

　　以上就是二千年間行政區(qū)劃層級的變遷過程與變遷原因的分析。對于行政區(qū)劃與地方政府層級的變化，過去很少進行過深入的討論。各級行政區(qū)也未有固定的指稱，有時按序數(shù)稱做第一級政區(qū)，第二級政區(qū)，第三級政區(qū)。但這樣稱呼無法體現(xiàn)各級政區(qū)的特點。例如同為郡級政區(qū)，在秦漢為第一級，在魏晉南北朝卻是第二級。而且如前所述，元代政區(qū)雖然實行多級制，但從各級政區(qū)對縣的統(tǒng)轄關系看來，可以只劃分為三個層次。通觀二千年層級變化過程，也可將其歸納為三個層次，即縣級政區(qū)，統(tǒng)縣政區(qū)與高層政區(qū)。縣級政區(qū)也可稱為基層政區(qū)，皇帝直接任命的地方官員到這一層為止，“縣官”一語被用來作為皇帝或政府的代稱。這是歷史上最穩(wěn)定的一級政區(qū)，在幅員、數(shù)目與名稱方面變化起伏最小。統(tǒng)縣政區(qū)也可稱郡級政區(qū)，如秦漢的郡，隋唐五代宋遼金的州，元代的路、府、州，明清的府，民初的道。高層政區(qū)即不直接轄縣的政區(qū)，也就是統(tǒng)縣政區(qū)的上一級政區(qū)，在魏晉南北朝為州，在唐宋為道、路，在元明清與民國為省。

　　行政區(qū)劃和地方政府組織作為地方行政制度的兩翼，其創(chuàng)設和變遷，首先要服從于政治目的和政治需要，因此兩千年來地方組織和行政區(qū)劃諸要素（層級、幅員、邊界等）也就隨著中央地方關系鐘擺的來回擺動而變化，未嘗稍息。對于中央與地方的關系，古人曾用內(nèi)外輕重之說來進行分析。所謂“內(nèi)”，指的是中央政府或中央集權，“外”則是地方政府或地方分權。在中央集權削弱，地方分權偏重的時候，就被稱為“外重內(nèi)輕”，反之則為“內(nèi)重外輕”。理想的目標當然是輕重相維，亦即在中央集權的前提下使地方有適度的分權，但是要做到這一點并不容易。輕重相維是一種不穩(wěn)定狀態(tài)，一旦處置失當，就會失去平衡，不是向外重內(nèi)輕滑坡，就是向內(nèi)重外輕傾斜，如同鐘擺不可能停在最低點一樣。而行政區(qū)劃地方組織層級的變遷就最明顯地反映了中央與地方關系之間的這種變化。

　　就中央政府的主觀愿望而言，是力圖盡量簡化層級，以便加強對地方的控制，只有在形勢不許可的情況下才被迫增加層級。秦漢時期的郡縣二級制正是輕重相維的體現(xiàn)。層次簡單既有利加強控制和提高管理效率，也就可以讓地方享受較大的分權，既促進地方發(fā)展，又不擔心割據(jù)分裂。后人念念不忘的秦漢雄風和盛唐氣象，實際上是中央和地方共同參政的結果。如果地方毫無實權，即使社會經(jīng)濟發(fā)達，也只能造成宋代積弱的局面。

　　當然隋唐時期的州縣二級制，已比秦代不如，地方的軍權、財權和部分政權已被剝奪，但大致尚能維護中央與地方的正常關系。這是漢宋之間的過渡時期。隋唐的統(tǒng)治者接受漢末的教訓，一方面既要削弱地方分權，另一方面又不愿增加層級。作為外重內(nèi)輕表征的三級制，無論在漢在唐，都是被迫采用的。在漢是為了鎮(zhèn)壓黃巾起義，而把監(jiān)察區(qū)改為行政區(qū)，在唐是為了平定安史之亂而于各地遍設方鎮(zhèn)。因此中央和地方關系出現(xiàn)由輕重相維到外重內(nèi)輕的兩個循環(huán)，在政區(qū)與政府層級上就表現(xiàn)為二級到三級的再度反復。

　　既然兩級制是輕重相維的體現(xiàn)，那么當宋朝實行內(nèi)重外輕政策時，為何不在廢除方鎮(zhèn)以后恢復二級制，反而采用三級制呢？這是因為在宋代，作為統(tǒng)縣政區(qū)的府、州、軍、監(jiān)幅員太小，數(shù)目太多，難于管理，因此不得不在其上面加上一級區(qū)劃。從權力的實質(zhì)而言，路只是各監(jiān)司（即各職能部門）的工作范圍，不象魏晉的州那樣是嚴格意義上的一級地方政權。甚至從區(qū)劃上看，其形態(tài)也和其他三級制的高層政區(qū)有所不同。前面已經(jīng)說過，北宋的路是以轉(zhuǎn)運司路為主，所謂至道十五路，元豐二十三路都是以轉(zhuǎn)運司路為計，但這只是理論上的說法。在當時對于路的計算并不那么刻板，而是以實際情況來看待的。也就是說哪一個地區(qū)是哪一種監(jiān)司路重要，就以哪種路作為計算標準。

　　譬如西北地區(qū)是與西夏國對峙的前線，轉(zhuǎn)運司和提點刑獄司都只分兩路，而安撫司由于前敵任務重，所以分成六路，于是在宋代所繪制的一幅《圣朝元豐九域圖》中(20)，雖然文字說明是二十三路，圖上標的卻是二十七路，原因就是西北的六個安撫司路和其他二十一個轉(zhuǎn)運司路同時并列。由此可見宋人并不把路當成一級正式的、完善的高層政區(qū)。而后人也往往認為宋代的陜西是分為六路，而不是分為兩路，例如《元史·地理志》就是這樣寫的。今人讀古地圖，若以為宋代曾存在過二十七路的體制，那就錯了。

　　宋代分路的這種形態(tài)，前無古人，后無來者，完全是內(nèi)重外輕的產(chǎn)物，路不但在權力方面，而且在區(qū)劃方面也不是完善的一級。元代的多級制是長期戰(zhàn)爭狀態(tài)以及綜合各種制度的結果。行省只是中書省的分支權力機構，本來并非一級正式的地方政府，這是內(nèi)重外輕的另一種形式。路府州縣是正式的行政區(qū)劃，名為四級實則兩層，因為府同路，而州似縣，因此也有人極端地把元代的行政區(qū)劃看成是二級制。其實行省后來實際上成為高層政區(qū)，所以元代最少也得算作是三級制。對于一個版圖十分廣的帝國，要實行完全的二級制是很困難的，因此元代中央對地方的控制不以簡化層級的辦法，而是以犬牙相錯的手段來體現(xiàn)。

　　明代以后更加強化內(nèi)重外輕的措施，于是一方面簡化元代形式上的多級制，另一方面又使高層政區(qū)三司分立，不但事權分散，而且三司的地域范圍也呈現(xiàn)復式狀態(tài)。前面已舉出山東按察司與布政司不同區(qū)域的例子。其實都指揮使司（行都指揮使司）與布政使司之間的出入更為復雜。如山西布政使司統(tǒng)太原、平陽、潞安、大同四府及汾、遼、沁、澤四直隸州；但山西都司卻只管大同府以外的衛(wèi)所，大同等衛(wèi)與內(nèi)蒙中部的衛(wèi)所則歸山西行都司所轄。這種地域上的交叉使明代的高層政區(qū)也成為不十分完善的一級。

　　清代一方面將政區(qū)層級進一步簡化到完全的三級制，以加強中央集權；另一方面卻使地方權力形成五級，即總督、巡撫一級，布政使一級、道員一級，知府、知縣各一級，以收互相牽制之效。清代省級政區(qū)雖然不存在復式狀態(tài)，但其權力結構卻造成總督和巡撫之間以及督撫與布政使之間互相掣肘的狀態(tài)。清代十八省除直隸、四川只置總督不置巡撫，山東、山西、河南只置巡撫不置總督外，一般每兩三省組成一個總督轄區(qū)，每一省又置一巡撫，這樣在督、撫同駐一城的情況下就要產(chǎn)生矛盾。如閩浙總督與福建巡撫同駐福州，則福建一省的事務，督、撫總要互不買賬，中央也得以經(jīng)常干預，以收控制之效。

　　層級是行政區(qū)劃與地方政府組織體系的基礎。中央政府乃是以行政區(qū)劃的層級作為地方政府組織的框架，因此政區(qū)層級必然要隨著中央地方關系的變化而變化。為了加強中央集權，總是盡量簡化層級，力圖不設高層政區(qū)；無法簡化的層級就使之成為不完善的形態(tài)，或者更進一步使政區(qū)層級與政權等級不相一致，這就是二千年來行政區(qū)劃與地方政府層級變化的實質(zhì)，從中也就讓我們看到了中央地方關系變化的一個側(cè)面。