作者：周振鶴（復旦大學歷史地理研究所教授）

就一般意義而言，“政治權力在絕對意義上的穩(wěn)定，在現(xiàn)實生活中是不存在的。穩(wěn)定與均衡始終是相對的，經(jīng)常存在著要打破穩(wěn)定與均衡的動力的變革因素。當這些因素在政治過程的均衡條件變得不能控制時，就會發(fā)生政治權力的變革?！?/p>

就特殊意義而言，在中國這樣一個幅員遼闊的中央集權制國家中，如何處理好中央與地方關系以保證國家的長期穩(wěn)定，如何有效進行行政管理以保證國家財政收入以及民生的需要是兩個極其重要的問題，歷代政治家都殫精竭慮，力圖尋求最合適的途徑以解決這兩個問題。

為了維持政治權力的穩(wěn)定，為了處理上述在中國具有特殊意義的兩大問題，政治地理手段的運用在中國歷史上就成了十分重要的事，但這一點一直沒有引起歷史學家的注意，或者說，歷史學家未能從政治地理角度來分析一些重大事件的發(fā)生原因，一直只停留在簡單的“進步”或“倒退”的思維之中，使得事件的詮釋始終不得要領。

1.政治地理格局的調整

以西漢一代為例，最能說明政治過程對于政治區(qū)域與行政區(qū)劃的深刻影響，這里不存在通常認識水平上的進步與倒退的問題。

在行政區(qū)劃體系方面，秦帝國實行的是單純的郡縣制，但漢代實行的卻是郡國并行制，也就是與郡級政區(qū)平行的還有諸侯王國一級政區(qū)（在漢初則是政治區(qū)域），這種制度起初是由漢高帝劉邦的設置諸侯王國所引起，因此后人評述劉邦的此舉是倒退行為，因為比起秦始皇的罷侯置守（即廢封建行郡縣）的政策來，恢復先秦的封建制度表面上的確是倒退行為。

但是如果從政治權力的穩(wěn)定方面分析，則劉邦的措施只能說是正確的政治決策。劉邦是依靠眾多謀臣武將的力量才取得天下，這些有功之臣憑借實力已經(jīng)占據(jù)要津，劉邦如果不行封建，分出幾乎一半的地盤建立異姓諸侯王國，那他恐怕連皇帝的寶座也坐不牢。這是以一定地域上權力的讓步來換取全國權力，從政治上說應該是明智的。

當然劉邦也有錯誤的舉動，那就是不該在清除異姓諸侯王國的同時代之以同姓王國。他誤以為同姓諸侯都是他的子弟，將會協(xié)力共同拱衛(wèi)中央王朝，但未曾想到占去西漢一半領土的諸侯王國日后會成為叛亂的溫床。其實以同姓拱衛(wèi)中央的想法也并不全錯，實際上，正是同姓諸侯的力量才遏制了劉邦的妻黨呂氏的篡權活動。但是這一政治措施畢竟弊大于利，因此隨后的文、景、武三朝相繼采用了三個政治家的謀略才將諸侯王國的實力削奪殆盡，使秦代所建立的中央集權制度全面得到恢復。

漢文帝所面臨的是親緣關系已經(jīng)越來越疏遠的諸侯王，而這些諸侯王又都想帝制自為，時刻威脅皇權專制制度。于是賈誼獻“眾建諸侯而少其力”的策略，將原來一個諸侯王國析分成數(shù)個，分封給該諸侯王的諸王子，如齊國分為六、趙國分為四等等，這樣一來，下一代的諸侯王國因為封域縮小，人口相應減少，財力兵力相應削弱，叛亂的可能性小，即使叛亂也容易敉平。

這個策略顯然很起作用，景帝三年，吳楚七國之亂發(fā)生，雖然號稱七國，但實際上有四個王國很小，不起作用。而且由于諸侯王國封域縮小，王國數(shù)目增加，要聯(lián)合一致舉行叛亂也不容易。因此賈誼的辦法是很高明的政治地理手段。

漢初建立同姓王國之時，封域都很大，有的王國下轄六七郡（稱為支郡），除了眾建諸侯以外（眾建諸侯要有一個基本條件，即諸侯王子孫眾多，才能將一國分封給數(shù)子），還建議削藩，即削奪諸侯王的支郡，以抑制他們的實力。但文帝擔心操之太急未予采納。到景帝初年，另一政治家晁錯重提削藩之策，終于付諸實施，使得每個諸侯王國只擁有一郡之地，進一步削弱了諸侯王的力量。

武帝時期，諸侯王國實力已經(jīng)大不如前，但較大的國家還有數(shù)十縣的規(guī)模，因此又有一政治家主父偃提出推恩之法，強迫諸侯王子弟全部封為王子侯，建立侯國，但這些侯國都要劃歸皇帝直屬的漢郡，因此諸侯王后裔越多，王國的封域就被蠶食得越厲害，王子畢封，而王國地盡。

所以到西漢末年，一般諸侯王國都只有三四縣之地而已。除去政治地理手段以外，還有許多政策限制剝奪諸侯王的各種政治經(jīng)濟特權，所以到西漢末年，諸侯王國已經(jīng)名存實亡，郡國并行制與郡縣制并無實質的不同。

中國歷史上類似西漢封建制度的例子還有，如西晉的分封也有政治地理因素的作用。這里不再贅述。因此中國歷史政治地理研究應該重視政治過程對地理區(qū)域的重要作用，這不單是歷史學的研究對象，而且更是歷史學、政治學與地理學的綜合研究對象。

2.對行政區(qū)域要素的調整

對于行政區(qū)劃的結構、邊界和幅員，政治過程所起的影響是很顯著的。以下分成三方面來談：

在結構方面。從秦代到宋末的一千五百年間，焦點集中在要不要設置高層政區(qū)的問題上。在元代以后，則是如何在三層以上的政區(qū)層級體系中保持高度中央集權的運作。

前文已經(jīng)提到，中國歷史上政區(qū)結構的變化可以分為三個階段，前兩個階段大致出現(xiàn)兩個循環(huán)，第一個循環(huán)是從二級制變?yōu)槿壷疲诙€循環(huán)還是從二級制變?yōu)槿壷?。這種往復循環(huán)表明高層政區(qū)的設置與否始終是統(tǒng)治階級最為關注的問題，這一問題牽涉到兩個方面：一方面是層次級數(shù)與管理幅度應該有什么樣的最佳配置才能獲取最大的行政管理效率，另一方面是如何盡量減少層級以便強化中央集權。

解決后一方面問題只能是取消高層政區(qū)，因為作為基層一級的縣級政區(qū)是直接親民的單位，是維持國家運轉的基本單位，該級政區(qū)的長官同是皇帝在基層執(zhí)政的代表，所以這級政區(qū)在任何朝代都是最穩(wěn)定的政區(qū)。

縣級政區(qū)的上一級政區(qū)在秦漢魏晉是郡，在隋唐宋金是州，既可泛稱為郡級政區(qū)，也可稱之為統(tǒng)縣政區(qū)，這級政區(qū)是縣級政區(qū)與中央政府之間的聯(lián)系，是承上啟下的一級，也不可省去。在可能的條件下，專制皇權只愿意保留這兩級政區(qū)。

北宋的路

但是當國家幅員過于遼闊之時，僅有兩級政區(qū)就會發(fā)生行政管理上的困難，統(tǒng)縣政區(qū)數(shù)目過大會引起中央管理效率的降低，因此高層政區(qū)，即統(tǒng)縣政區(qū)之上的這一級政區(qū)不得不設置。盡管隋唐兩代的統(tǒng)治者極力想維持州縣二級制，但數(shù)百個統(tǒng)縣政區(qū)的管理顯然不是中央政府能夠勝任的，因此在唐后期不得不默認三級制的形成，宋代統(tǒng)治者也不得不采用三級制的做法。

但宋代的三級制并不是魏晉時期三級制的簡單重復，而是加以改造，使高層政區(qū)虛化（虛化的做法另作分析），以收兩面之效，既保持運轉效率，又防止高層政區(qū)出現(xiàn)割據(jù)，維持高度中央集權體制。

元代以軍事行動統(tǒng)一全國，糅合了七個政權的統(tǒng)治地區(qū)，致使政區(qū)層次出現(xiàn)重重疊疊的不正常局面，明代以后三級制已經(jīng)不可移易，雖然民國時期一度想實行省縣二級制，但事實上行不通，最多只能回復到虛三級制，只是虛級不在高層，而在統(tǒng)縣政區(qū)一級。今天虛三級制又已經(jīng)逐步在向實三級制轉變，似乎難以扭轉。

在邊界方面。邊界問題一直是政治地理學中最敏感的問題之一。邊界的分類與何種邊界最為穩(wěn)定合理始終是政治地理學家最熱衷于討論的題目。但這些有關邊界問題的探討都是關于國界，幾乎不牽涉到行政區(qū)域的界線。國界到底應該以自然界線為準還是以人文區(qū)域為標志，從來沒有定論。

恩格斯早就說過，歐洲沒有一個國家的邊界與民族分布界線是相符合的，宗教、語言等因素也不能成為確定國界的依據(jù)。美國與加拿大之間，美國與墨西哥之間密布的小城鎮(zhèn)模糊了美—加與美—墨的國界。但是以河流山脈為界也不是毫無問題，移徙不定的河床也使美國與墨西哥邊界出現(xiàn)了有趣的所謂穩(wěn)定性問題。至于行政區(qū)域的邊界，西方政治地理學家關心得不多，比較引起注意的只是瑞士聯(lián)邦各州的分劃。但聯(lián)邦性質與單一國家性質根本不同，聯(lián)邦各州有時先于國家存在，各州之間的劃界如同國家之間的界線，并不像單一國家那樣，其行政區(qū)域是由中央政府由上而下的政令劃定的。

中國自古以來是單一制的中央集權國家，政區(qū)邊界的劃定是集權式而不是分權式的，亦即不是由各政區(qū)之間自行決定，而是由中央政府統(tǒng)一指定的。有確鑿的史料表明政區(qū)邊界的確定是依據(jù)政治地理學兩條古老的原則，即所謂“自然”還是“人為”邊界的區(qū)別。

雖然所有的邊界從根本上說來都是人為的，但人為的依據(jù)是什么，是政治需要還是自然法則？在中國自然與人為兩條原則可以用山川形便與犬牙交錯來表達。

從秦代起，中央政府已經(jīng)有意識地在行政區(qū)域劃界過程中綜合使用這兩條。在秦代，大部分郡界以山川形便為主，少數(shù)郡界以犬牙交錯形式出現(xiàn)。其中最典型的犬牙交錯實例是長沙郡與南海三郡之間劃界，這條界線不與南嶺重合，而是交錯劃定，使長沙郡有一縣在嶺南，而象郡卻有一縣在嶺北。這一做法是為了在軍事上控制嶺南地區(qū)，以防止其出現(xiàn)軍事割據(jù)局面。這一措施被證明是成功的，西漢繼承這一界線不變，不但使得漢初的南越國不能大有害于中原王朝，而且使得西漢中期漢武帝利用軍事上的便利條件，很快收復嶺南地區(qū)。

犬牙交錯與山川形便手段歷代都同時并用，對行政管理與政治穩(wěn)定起了重大的作用，但我們對之一直缺乏應有的研究。原因之一是直接資料的嚴重不足，但更重要的原因是我們未嘗以政治地理眼光去注意這方面的問題。因此我們應該對歷代政區(qū)邊界的形成原因進行深入的研究，以為地方尺度的政治地理學理論建樹提供充分的例證。并且應當解答政區(qū)的合理邊界應該是什么樣子這樣的問題。

在幅員方面。政治地理學研究中對于政區(qū)幅員大小的制定很少有專門的論述。對于國家疆域的合理性范圍，曾有國家有機體的學說作為一種假說，這種假說后來演變?yōu)槌裘阎囊缘鼐壵螌W為外衣的侵略理論。但對于國家以下的行政區(qū)域應當具有何種尺度，在國外似乎缺乏專門的研究。

比較特別的是法國，那是西方國家中比較典型的中央集權制國家。在法國大革命以后，重新劃分行政區(qū)域，其中最高一級區(qū)域departement的劃定就是以使這個區(qū)劃中所有居民都能在一天之內往返于區(qū)劃中心與居住地之間為原則。

秦漢時期所制定的“縣大率方百里”的原則是否居于類似的考慮？以漢里計算，從縣的中心點到四境的距離相當于17.5公里，這樣的距離也是一天的路程，對于官員下鄉(xiāng)勸課農(nóng)桑，對于農(nóng)民進城交租納糧都是比較合宜的?？h級政區(qū)的幅員雖然在兩千年中有所變動，但變遷幅員不大，其原因與保證正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以維持國家的經(jīng)濟生活穩(wěn)定有直接的關系。

至于統(tǒng)縣政區(qū)與高層政區(qū)幅員的確定則是其他的因素，其中最重要的因素恐怕是不使其有過大的幅員，以免引起割據(jù)的危險。但是過小的幅員則要增加政區(qū)數(shù)目，政區(qū)數(shù)目的增加則直接影響層級與幅度的變化，中國歷代政府如何尋求政區(qū)幅員與政區(qū)數(shù)量、政區(qū)層級之間的合理配置，以維持正常的統(tǒng)治也是政治地理學的另一重要課題。

就統(tǒng)縣政區(qū)而言，從秦代到宋代，幅員有逐漸變小的趨勢，但到明代卻明顯的增大。這其中可能是接受了宋代積弱的教訓。宋代高層政區(qū)權力分散于諸監(jiān)司，統(tǒng)縣政區(qū)幅員又過小，影響所致，地方行政組織既不能安內又不能御外。

在這種情況下，明代適當?shù)卦龃罅私y(tǒng)縣政區(qū)的幅員，這對于綏靖治安能力有一定的好處。明代統(tǒng)縣政區(qū)幅員雖然有所增大但并非無所限制，其幅員仍遠小于秦郡，而且到了清代，又小了下去。這個中原因是很值得深入探討的。

3.政治過程的決定性作用

上面已經(jīng)說到行政區(qū)劃的變遷與各方面的因素都有關系，但最關鍵的作用是行政過程所引起。中國政治制度的發(fā)展與西方有截然的不同，從秦代到清末，兩千多年來始終是專制皇權的中央集權制國家，并未出現(xiàn)如西方前資本主義時期那種封建社會形態(tài)。

所謂皇權專制指的是在中樞權力中，皇帝和以丞相為代表的群臣的一種分權形式，在這種形式中皇權基本上不受任何制約。所謂中央集權指的是中央政府和地方政府的一種分權形式，在這種形式下中央政府與地方政府之間并不處于共享權力的狀態(tài)，而是由中央政府分配或授予地方政府以一定的行政、軍事、財政、司法等權力。

對于中央與地方的政治關系，中國傳統(tǒng)上是用內外輕重之說來進行解析?！皟取笔侵钢醒胝蛑醒爰瘷?，外是指地方政府或地方分權。在中央集權削弱，地方分權偏重的時候，就被稱為外重內輕，反之則為內重外輕。外重內輕可能引發(fā)割據(jù)分裂局面，促使統(tǒng)一王朝走向瓦解，這是漢、唐兩代的教訓；內重外輕雖無割據(jù)之憂，卻使地方失去綏靖御侮能力，在內憂外患交加的情況下，就要導致亡國的危險，這是宋、明王朝的結果。因此古人所追求的理想目標是輕重相維，也就是在中央集權的前提下使地方有適當?shù)姆謾?。但是要做到這一點并不容易，輕重相維是一種不穩(wěn)定的平衡狀態(tài)，一旦處置失當，就會失去平衡，不是向外重內輕滑坡，就是向內重外輕傾斜，因此中國歷史上明顯表現(xiàn)出一種治亂相乘、統(tǒng)一分裂的循環(huán)往復。

行政區(qū)劃作為地方政治制度的一翼，其創(chuàng)設和變遷，首先要服從于政治目的與政治需要。因而兩千年來政區(qū)諸要素也就隨著內外輕重關系的鐘擺來回擺動，未嘗稍息。政區(qū)結構最明顯地體現(xiàn)中央和地方關系的變化。就中央政府的主觀愿望而言，是力圖簡化層級，以便加強對地方的控制，只有在形勢不許可的情況下才被迫增加層級。

秦漢時期的郡縣二級制正是輕重相維的體現(xiàn)。層次簡單既有利加強控制與提高管理效率，也就可以讓地方享受較大的分權，既促進地方發(fā)展，又不擔心割據(jù)分裂。后人念念不忘的秦漢雄風和盛唐氣象，實際上是中央和地方共同參政的結果。如果地方毫無實權，即使社會經(jīng)濟發(fā)達，也只能造成宋代積弱的局面。

當然隋唐時期的州縣二級制，已比秦漢不如，地方的軍權、財權和部分行政權已被剝奪，但大致尚能維持中央與地方的正常關系。這是漢宋之間的過渡時期。隋唐的統(tǒng)治者接受漢末州牧權力過大引起分裂的教訓，于是雙管齊下，既要削弱地方分權，同時又不愿增加層級。作為外重內輕表征的三級制，無論在漢在唐，都是被迫采用的。在漢是由于鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，而把作為監(jiān)察區(qū)的州改為行政區(qū)，在唐是為了平定安史之亂而于各地遍設方鎮(zhèn)。因此中央與地方關系出現(xiàn)由輕重相維到外重內輕的兩個循環(huán)，在政區(qū)層級上就表現(xiàn)為從二級到三級的再次反復。

既然兩級制是輕重相維的體現(xiàn)，那么當宋代實行內重外輕政策時，為何不在廢方鎮(zhèn)以后恢復兩級制，而采用三級制呢？這是因為勢有未能。宋初的確一度想復兩級制之舊，但作為統(tǒng)縣政區(qū)之府州軍監(jiān)幅員太小，數(shù)目太多，不得不在其上面再加上路一級區(qū)劃。從權力的實質而言，路并不存在一個單一的行政機構和單一的行政首腦。路的施政機構是各職能部門（即所謂諸監(jiān)司——轉運使司、提點刑獄使司、安撫使司和提舉常平使司）的綜合，不像魏晉的州級政權那樣是嚴格意義上的單一地方政權。甚至從區(qū)劃上看，其形態(tài)也和其他三級制的高層政區(qū)有所不同。在同一個地域，諸監(jiān)司所轄的路的范圍并不一致。例如在與西夏國對峙的西北地區(qū)，以轉運司和提刑司而言都只分成永興軍路與秦鳳路兩路，但安撫司由于前敵任務重，所以分成六路，亦即由上述的兩路各分成三路。更有甚者，即使兩個職司不同的路的范圍完全一致，其行政中心也可能不一致。如荊湖南路于轉運司而言，中心在長沙，于提刑司而言，中心在衡陽。宋代分路的這種形態(tài)前無古人，完全是內重外輕的產(chǎn)物。路一級不但在權力方面，而且在區(qū)劃方面也不是完善的一級，因此宋代的行政區(qū)劃雖然是三級制，但只能視為虛三級制，與魏晉時期的實三級制有很大的差別。

明代的地方制度有明顯模仿宋代的地方。高層政區(qū)也是三司分立，由都指揮使司、布政使司與按察使司組成。三司不但事權分散，而且地域范圍也呈復式狀態(tài)。如山東按察使司的按察范圍包括山東布政使司與遼東都指揮使司在內。

但關系最復雜的情況還體現(xiàn)在都指揮使司、行都指揮使司與布政使司之間。如山西布政使司統(tǒng)太原、平陽、潞安、大同四府及汾、遼、沁、澤四直隸州，但山西都指揮使司所管卻不包括大同府。大同府與今內蒙西部的衛(wèi)所是歸山西行都指揮使司所轄的。這種行政地域上的交叉，使明代的高層政區(qū)也成為不十分完善的一級。另外在層級上明代是三級與四級并存的，一般情況下是布政使司—府—縣三級，但還有在府縣之間加上州一級的情形。清代一方面將政區(qū)層級進一步簡化到完全的三級制，以加強中央集權，但另一方面卻使地方權力形成五級，即總督、巡撫一級，布政使一級，道員一級，知府、知縣各一級。這種層級與政權級數(shù)的不一致是清代的創(chuàng)新，目的是使地方各級政權之間產(chǎn)生互相牽制，以便中央收集權之效。

層級是行政區(qū)劃體系的基礎。中央政府乃是以地方區(qū)域的層級作為政治組織的系統(tǒng)，因此政區(qū)層級必然要隨著中央與地方關系的變化而變化。為了加強中央集權，總是盡力簡化層級，不設高層政區(qū)；無法簡化的，就使之虛化；無法虛化的，就使之成為不完善的形態(tài)，或者更進一步使政區(qū)層級與行政組織等級不相一致，這就是歷史上政治過程對于政區(qū)層級變化的影響。

政區(qū)幅員的變化沒有層級這么復雜，其總趨向是縣級政區(qū)相對穩(wěn)定，統(tǒng)縣政區(qū)和高層政區(qū)則在逐漸縮小的趨勢中有些波折，反映了在中央與地方關系中，內重外輕傾向的逐步加深。

例如隋唐與秦漢大致都可以看成輕重相維時期，但前者的中央集權程度卻比后者強化，統(tǒng)縣政區(qū)幅員也就比后者要小。而且即使以漢與秦比，唐與隋比，幅員也是顯著縮小，內重傾向，一代緊似一代。只是當宋代走到極端，州、府幅員太小，舉一州一府之力，無法安內攘外之后，明代才不得不擴大統(tǒng)縣政區(qū)的幅員，但到清代又小了下去。因為幅員是地方政府的權力圈，圈越大，實力越強，這是中央政府不愿看到的，統(tǒng)縣政區(qū)如此，高層政區(qū)更是如此。漢末的州有七八十縣的地域，后來逐漸減少到南北朝末年的六七縣的規(guī)模。道、路、行省也莫不如此。

在層級與幅員之間有一定的依存因果關系，如統(tǒng)縣政區(qū)幅員足夠大，層級就可減少；若幅員太小，則層級不得不增加。前者如秦漢，后者如宋代。但是從中央集權的需要來看，卻是想收兩面之利，既要簡化層次，又要縮小幅員。即使層級無法再簡，也要使高層政區(qū)成為中央官員的施政分治區(qū)域，削弱其地方政府的性質（從名義上看，宋代諸監(jiān)司與州縣的長官都是中央的派出官員，而不是地方官員）；即使幅員不能過分縮減，也要盡量分散地方官員的事權。其政治目的只有一個——強化中央集權。

作為第三個要素的政區(qū)邊界，起初是當成防范措施，而有犬牙交錯原則的制定。然雖有此措施，尚不妨害行政區(qū)劃與自然地理區(qū)劃基本一致的態(tài)勢。但是越到后來，犬牙交錯的原則越占上風，山川形便原則漸漸居于次要地位，于是量變引起質變，致使行政區(qū)域的分劃與自然地理區(qū)劃逐漸背離，高層政區(qū)多非形便之區(qū)。這一變化也是由于內重外輕趨勢的強化所造成。

政區(qū)的結構、幅員和邊界三個要素的歷時演變主要是由政治過程所引起，從上面的簡要分析已可了然。行政區(qū)劃的變遷除了政治過程以外還有經(jīng)濟、文化、軍事、自然環(huán)境諸因素，但很顯然，從中國歷史上看來，要以政治過程最為重要，這或許可以稱之為政治主導原則。尤其犬牙相入是純粹的政治手段，層級波動也基于政治形勢的變遷，只有幅員大小的變化除政治原因為主外，還有經(jīng)濟及其他因素的作用。行政區(qū)劃作為一種政治現(xiàn)象，其要素隨著政治環(huán)境的變化而變化正是天經(jīng)地義的事，但我們過去似乎忽略了這一點。

上面的分析以及作為分析基礎的例證遠遠不是中國歷史政治地理的全部內容，而只不過是一些舉證。希望以這些舉證為引子，說明在中國歷史人文地理領域中要充分注意政治地理分支的研究，而在這方面我們過去實在注意太少。我們有豐富的歷史學、地理學、政治學方面的文獻資源，我們應該創(chuàng)建自己的政治地理理論，中國歷史地理學界在這方面應該作出自己的貢獻。