2011年左右，地方學(xué)區(qū)制管理和集團化辦學(xué)的探索經(jīng)驗被中央政府吸收，成為國家解決“大班額”“擇?！薄俺青l(xiāng)一體化發(fā)展”等問題的政策方案之一。在國家政策推動下，更多地方因地制宜推出地方版的學(xué)區(qū)制管理和集團化辦學(xué)政策。例如，上海市從2014年開始試點，經(jīng)過兩輪政策推進，學(xué)區(qū)和集團在全市中小學(xué)的覆蓋面超過50%。從理論上說，政策促成了形式多樣的跨組織聯(lián)盟，對于增加教育資源總量、提升教育質(zhì)量、促進均衡發(fā)展具有重要意義。

（一）提升教育資源總量與質(zhì)量

作為學(xué)校聯(lián)盟，學(xué)區(qū)和集團在資源開發(fā)上具有優(yōu)勢。鑒于學(xué)區(qū)和集團治理主體的多元性，教育資源供給有望突破單一中心的格局，大大拓寬來源。在財政資源上，教育行政部門對納入政策試點的學(xué)區(qū)、集團給予固定的經(jīng)費支持，成為學(xué)區(qū)和集團的常規(guī)財源。此外，部分學(xué)區(qū)、集團與屬地政府和社區(qū)等建立起制度性聯(lián)系，拓展了非常規(guī)財源。憑借組團優(yōu)勢，學(xué)區(qū)和集團還可以在人力資源和課程資源上發(fā)揮聯(lián)合效應(yīng)，增加專家資源和校內(nèi)外課程資源。

除數(shù)量提升外，相關(guān)政策希望學(xué)區(qū)和集團通過聯(lián)合教研、課程共建等方式，合作提升教育資源的轉(zhuǎn)化質(zhì)量，如通過教師柔性交流等方式實現(xiàn)人員互動，提升人力資本；通過共建課程資源庫等方式，提升課程質(zhì)量。相較于學(xué)校的原始教育資源，經(jīng)學(xué)區(qū)或集團再加工后的教育資源效率可能更高、質(zhì)量更好，更能促進教育產(chǎn)出的優(yōu)質(zhì)化。

（二）推進教育資源均衡配置

把教育資源從個別學(xué)校提升到學(xué)區(qū)、集團層面，展現(xiàn)了“不求所有，但求所用”的政策思路，本質(zhì)是變資源的“單位獨有”為“學(xué)區(qū)、集團共享”。按照政策構(gòu)想，通過統(tǒng)一統(tǒng)籌和調(diào)配，學(xué)區(qū)和集團可以形成共同的“經(jīng)費銀行”、人力“蓄水池”“周轉(zhuǎn)池”和課程資源庫，使這些資源在學(xué)校間流動起來，提升優(yōu)質(zhì)資源的輻射作用和使用率，也能促進整體資源的均衡發(fā)展。

學(xué)區(qū)制管理和集團化辦學(xué)的資源均衡路徑可以視為回歸公共教育本質(zhì)屬性的資源再分配方式。這種資源的再分配實際上是在教育資源投入一定的條件下，通過優(yōu)化資源流通來促進均衡，提升學(xué)區(qū)和集團整體的教育水平。

政策教育意蘊的實現(xiàn)取決于政策設(shè)計的科學(xué)性以及政策的落實程度，需要不斷在政策運行中發(fā)現(xiàn)問題、優(yōu)化政策、推進政策。在政策初創(chuàng)期，委托代理關(guān)系、學(xué)校同質(zhì)化風險等問題曾引發(fā)學(xué)者關(guān)注，有關(guān)討論為政策實施起步提供了重要指引。當前，從筆者有限的調(diào)研來看，學(xué)區(qū)制管理和集團化辦學(xué)政策存在三個方面的現(xiàn)實困境。

（一）政策評價難以肯定政策目標達成

從價值意圖來看，學(xué)區(qū)制管理和集團化辦學(xué)政策的愿景“劍指”公平與均衡，“以城帶鄉(xiāng)”“以強扶弱”“資源融合”是其價值追求?！熬狻笔钦吣繕怂?，也應(yīng)該是政策效果評價的重要關(guān)切。當前，政策效果的評價多以質(zhì)性的經(jīng)驗介紹為主，較少以量化的實證方式求索，由此得來的效果評價準確性有待商榷。在為數(shù)不多的量化評價成果中，學(xué)者所得出的結(jié)論也存在矛盾，這使得有關(guān)政策存續(xù)與優(yōu)化的進一步討論缺乏足夠扎實的實證支持。

從政策效果的作用對象來看，研究大都認為政策有助于提升學(xué)生素質(zhì)，但對教育資源的實際作用存在爭議，且發(fā)現(xiàn)政策對教師隊伍的均衡發(fā)展作用未達初衷。研究證明，政策對學(xué)生認知能力的影響大于對學(xué)業(yè)成績的影響，各種原因尚待實證檢驗。就學(xué)校發(fā)展資源而言，有調(diào)查認為政策增強了優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射力，但另有研究認為學(xué)校聯(lián)盟的資源融合效率整體水平并不高。這一矛盾性的爭議，亟待進一步的實證回答。還有研究發(fā)現(xiàn)，政策能縮小薄弱校與優(yōu)質(zhì)校之間教師基本配置的差異，在各種學(xué)校聯(lián)盟形式中九年一貫制最為有效，但對縮小優(yōu)質(zhì)師資差異方面，無論哪種形式，效果均不顯著。

從政策效果的異質(zhì)性來看，城鄉(xiāng)、個體差異已得到證實。首先，政策的影響效應(yīng)存在城鄉(xiāng)異質(zhì)性，城市參與校更多獲得積極作用。其次，政策的影響效應(yīng)也存在個體異質(zhì)性，農(nóng)村參與校中認知水平中等偏下的學(xué)生受到的負向影響最為突出。有關(guān)研究也證實，政策一定程度上促進了中心城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、市/縣城以外的三類地區(qū)學(xué)生學(xué)業(yè)成績的均衡發(fā)展，但農(nóng)村學(xué)校和其他地區(qū)的差距依然顯著存在。換言之，政策對于義務(wù)教育“提質(zhì)”的效果或許值得肯定，但在“均衡”方面的效果卻因地域而呈現(xiàn)出差異。

（二）政策設(shè)計遭遇學(xué)校組織邏輯沖擊

從各級政策文本來看，學(xué)區(qū)和集團被定位為促進學(xué)校間均衡發(fā)展的組織，貫穿了“校際均衡”的設(shè)計邏輯。然而作為一種正式組織，學(xué)校在長期與政府、家庭和社會的互動中形成了“以校為本”的組織邏輯，即以服務(wù)和維護好本校的利益為重要原則。這種邏輯形塑了學(xué)?；顒拥膬?nèi)部合法性。當與其他學(xué)校的互動不違背這一邏輯時，學(xué)校可適當允許互動的發(fā)生。但當互動觸及了學(xué)校的核心利益，學(xué)校的組織邏輯則會形成巨大的抗拒力來阻止互動的發(fā)生。而“校際均衡”與學(xué)校的組織邏輯有一定矛盾：薄弱學(xué)校基于組織邏輯希望通過“校際均衡”的政策設(shè)計提升本校實力；但對優(yōu)質(zhì)學(xué)校而言，在無其他利益補充的前提下，輸出自己的核心力量來追求“校際均衡”則意味著削弱自己的相對優(yōu)勢。因此，本研究發(fā)現(xiàn)，難以克服的自我保護和競爭意識阻礙了學(xué)區(qū)和集團內(nèi)部的深度融合。

從表面上看，學(xué)區(qū)和集團內(nèi)部資源共建共享開展得如火如荼，然而有關(guān)活動卻多局限在不涉及升學(xué)競爭的特色課程上。某市調(diào)查顯示，在學(xué)區(qū)和集團可共享的資源清單上，“參加藝體科技、節(jié)慶等主題活動”“學(xué)生創(chuàng)新項目等特色活動”“有使用學(xué)區(qū)和集團內(nèi)部優(yōu)質(zhì)場地、設(shè)備、圖書、檔案等資源的機會”的比例最大，達25.9%、22.4%和17.2%?？梢?，學(xué)區(qū)、集團在綜合活動和特色課程的共享上發(fā)揮了較大作用，卻鮮少涉及核心課程。進一步調(diào)查后，本研究發(fā)現(xiàn)核心課程的共建共享受到學(xué)校私益的阻礙。在訪談中，某集團成員學(xué)校校長表示：“我和集團的A中學(xué)都有初中部，表面上不競爭，但是私下肯定會有競爭。他們要是考在我們前面了，我們要去追。教師之間肯定會有這些比較的，特別是老百姓當中會有這些想法?！保ㄒ栽L談TX05）這一說法在學(xué)校間得到不同程度的印證，反映了部分學(xué)?；谧晕冶Ｗo的觀念、在合作中有所保留的心態(tài)。當?shù)亟逃姓块T也深諳此道，表示：“之所以核心課程的共享受到阻礙，還是由于校門沒有打開。就是說，如果我把好的東西給了你，那你超過我怎么辦呢？學(xué)區(qū)制和集團化的'腸梗阻’就在這個地方。小學(xué)段還好做，初一、初二也還可以。到初三，再談合作和共享就困難了?！保ㄒ栽L談GZ02）在考試評價體制不發(fā)生變化的情況下，社會對教育的評價指標是單一的，學(xué)校會將核心課程視為獲得收益差的因素，也就是“競爭優(yōu)勢”的核心要素，從而導(dǎo)致部分學(xué)區(qū)和集團在活動上的選擇性回避。

上述組織邏輯問題不僅影響了學(xué)區(qū)和集團內(nèi)部的活動選擇，而且影響到頗為關(guān)鍵的人力資源配置。英國的學(xué)校聯(lián)盟發(fā)展經(jīng)驗說明，校長和骨干教師（senior staff）的合作意愿十分重要，這關(guān)系到學(xué)校聯(lián)盟是否共享價值觀，是否相互信任，是否形成有力的社會資本。事實上，學(xué)區(qū)和集團的各項活動都需要落實在執(zhí)行的校領(lǐng)導(dǎo)和教師身上。例如，教師在學(xué)區(qū)、集團內(nèi)柔性流動的真實效果高度取決于流動教師自身共享知識經(jīng)驗的意愿。而這種意愿依賴于教師對學(xué)區(qū)和集團的價值認同，即對政策設(shè)計宗旨的認同。但訪談發(fā)現(xiàn)，不少骨干教師認為在學(xué)區(qū)、集團中的互動并不是為“自己學(xué)校服務(wù)”“并不屬于自己本職的工作”。這說明，受限于學(xué)校的組織邏輯，學(xué)區(qū)和集團的價值難以得到內(nèi)部的廣泛認同，因此在學(xué)區(qū)、集團層面難以形成合理的分布式領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，資深教師的參與也頗為有限。

（三）政策主導(dǎo)抑制跨組織合作可持續(xù)性

在地方專項政策的推動下，學(xué)區(qū)和集團得以快速成立，覆蓋面迅速擴大。然而，本研究發(fā)現(xiàn)，政策主導(dǎo)下成立的學(xué)區(qū)和集團內(nèi)部合法性較低，外部合法性較高。從表面上看，跨組織合作框架初步形成，但是這類學(xué)區(qū)和集團在自主性和可持續(xù)性上表現(xiàn)出諸多問題。

首先，從發(fā)展動力來看，這類組織的成立主要是為了爭取外部合法性，自身動力有限。在本研究語境中，學(xué)區(qū)和集團的外部合法性很大程度上取決于政府授權(quán)。訪談中，在談及“為什么組建學(xué)區(qū)和集團”時，不少學(xué)校表示，首要原因是“上級政府要求”或“完成政府下達的任務(wù)”，部分受訪者認為學(xué)校自身沒有這種需求（訪談GX02，GX07）。這說明，政策主導(dǎo)型的學(xué)區(qū)和集團遠沒有激發(fā)出主動性，缺乏足夠的內(nèi)部合法性。相較于政策主導(dǎo)型的組織，本調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非政策主導(dǎo)下自主創(chuàng)立的學(xué)區(qū)和集團具有更高的內(nèi)部合法性。他們之所以自發(fā)地聯(lián)合起來創(chuàng)建學(xué)區(qū)和集團，是因為各學(xué)校意識到，無論對集體還是個體來說，這種聯(lián)合都更有益于解決發(fā)展難題。在學(xué)區(qū)和集團成立后，事實也很快印證了這一假設(shè)。例如，學(xué)區(qū)和集團的活動提高了學(xué)校的學(xué)業(yè)質(zhì)量考試合格率、增強了學(xué)校與政府對話的資本。這一結(jié)果成為非政策主導(dǎo)型的學(xué)區(qū)和集團賴以維持動力的激勵因素。

其次，從運行過程來看，這類組織高度依賴政府指令，自主運行較少。高外部合法性的學(xué)區(qū)和集團是依靠外部組織力建立起來的，也需要外部指令才能運行。研究在跟蹤觀察某市學(xué)區(qū)和集團的歷年章程與年度規(guī)劃等文本時發(fā)現(xiàn)，上述文本具有高度雷同性。究其原因，在于學(xué)區(qū)和集團并沒有自主設(shè)計藍圖，主要依據(jù)政府提供的章程和規(guī)劃模板依葫蘆畫瓢。訪談進一步發(fā)現(xiàn)，政府決定了學(xué)區(qū)和集團的劃分原則與組織成員，指定了牽頭單位和牽頭人，同時涉足內(nèi)部組織規(guī)則的制定，提供組織章程和活動規(guī)劃模板。在資源配置上，學(xué)區(qū)和集團高度依賴政府提供的專項經(jīng)費，即便在政府資源供給不足的情況下，也較少另外開辟資源渠道，而是采取“有資源則辦事，沒資源就暫?！保ㄔL談GX01，GX04）的行動原則。

最后，從組織延續(xù)性來看，這類組織對自身的存續(xù)高度存疑，自主意愿較低。訪談中，在問及“如果沒有后續(xù)政策推動，學(xué)區(qū)和集團還會自主延續(xù)嗎”時，部分牽頭學(xué)校校長表示：“學(xué)校間的聯(lián)系偶爾還會有，但是這種組織可能就會解體了，至少不會像現(xiàn)在這樣按時開會、辦活動、交報告。對我們來說，如果不是支持政府，也不會給自己那么大壓力了?！保ㄔL談GX03，GX08）另一些成員學(xué)校也表示：“如果沒有后續(xù)政策，就說明沒有政府的經(jīng)費支持，學(xué)區(qū)和集團就無以為繼，事實上也辦不下去。”（訪談GX01，GX04）這說明，學(xué)區(qū)和集團盡管表面上成立了起來，但存在一些自主性較弱的組織。如果政策導(dǎo)向存在不確定性，這些主體對自身的存續(xù)表示疑惑。

德國理論物理學(xué)家哈肯（H.Haken）認為，從組織的進化形式來看，可以將其分為“他組織”和“自組織”。從調(diào)研來看，部分政策主導(dǎo)型的學(xué)區(qū)和集團高度依賴政策這種外部力量來維系組織生命。在組織初創(chuàng)期，這種現(xiàn)象是合理的。因為高外部合法性能夠幫助組織快速建立并適應(yīng)環(huán)境。但當運行幾年之后，高外部合法性、低內(nèi)部合法性則抑制了組織向自組織進化，其自主性和可持續(xù)性大打折扣。因而，政策應(yīng)該反思，如何才能培育起學(xué)區(qū)和集團的高內(nèi)部合法性，促使其邁向自組織階段。

針對當前階段的政策問題，應(yīng)從科學(xué)的政策效果評價入手，以實證數(shù)據(jù)為依據(jù)對政策進行改進。同時，升級更新已有的政策設(shè)計，加強學(xué)區(qū)和集團的組織文化建設(shè)。最后，應(yīng)適當向有一定基礎(chǔ)的學(xué)區(qū)和集團加大賦權(quán)，努力增加跨組織合作的內(nèi)部合法性。

（一）加強政策評價研究，改進政策工具規(guī)劃

政策效果評價結(jié)果與政策目標的距離可能是由政策研究和政策規(guī)劃兩方面原因所導(dǎo)致的。

一方面，政策研究還需要進一步加強。當前，政策效果的評估并不充分。近年來，我國涌現(xiàn)出一些政策效果評估實證研究，實現(xiàn)了難得的突破。目前研究多采用描述統(tǒng)計或回歸分析，結(jié)論可能存在遺漏變量偏誤和內(nèi)生性風險。因此，有必要在后續(xù)研究中使用準實驗設(shè)計澄清因果機制，通過科學(xué)嚴謹?shù)脑O(shè)計來識別政策效果，回應(yīng)學(xué)界爭議。此外，在已有評估的基礎(chǔ)上，還需要進一步追問的是，政策是否縮小了學(xué)區(qū)、集團內(nèi)部的校際差異？何種類型的學(xué)區(qū)、集團能實現(xiàn)更好的政策效果？何種類型的學(xué)區(qū)、集團活動最有益于政策效果？上述問題關(guān)系到后續(xù)政策的優(yōu)化，亟待得到科學(xué)的解答。

另一方面，政策工具的選擇有待改進。目前，各地方政策多以權(quán)威工具和激勵工具為主，能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具為輔。在政策初期，權(quán)威工具和激勵工具具有不可替代的必要性，它們有利于宣揚政策目標和教育意蘊，以便快速、自上而下推動政策落地。事實也證明，在這些工具的推進下，大量的學(xué)區(qū)和集團如雨后春筍般建立起來。但在政策中后期，則應(yīng)加大能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具的使用。能力建設(shè)工具，有助于幫助有關(guān)主體適應(yīng)學(xué)區(qū)和集團這種新型跨組織合作的治理單位，尤其是提升各學(xué)校校領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)區(qū)、集團執(zhí)行者在新型組織中的治理能力。這對于改進已暴露出的教育資源均衡發(fā)展問題具有重要意義。通過能力建設(shè)，有望促進學(xué)區(qū)和集團內(nèi)部資源的深度融合、擴大輻射力度。系統(tǒng)變革工具，有助于調(diào)整學(xué)區(qū)和集團的組織運行方式和權(quán)力配置，整體性改進學(xué)區(qū)、集團及各成員學(xué)校的組織文化。這一工具對推動薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校的整體性變革有積極意義，為相關(guān)學(xué)生群體的發(fā)展提供了有利生態(tài)。因此，為有效提升政策效果，應(yīng)更加有針對性地豐富政策工具，著力提升學(xué)區(qū)和集團的內(nèi)部治理能力，推進整體變革。

（二）升級組織緊密程度，增強系統(tǒng)文化建設(shè)

學(xué)校的組織邏輯是多種制度長時間共同運作的結(jié)果，其破解之道也在于多種制度的系統(tǒng)變革。當前，隨著教師“縣管校聘”人事管理制度改革以及校長、教師交流輪崗制度的實行，學(xué)校的組織邊界有可能受到影響。部分地方還試圖通過捆綁式評價來突破學(xué)校的組織邊界邏輯。在實際運行中，以牽頭學(xué)校及校長為主要責任單位和主體，在其年度考核中增加學(xué)區(qū)制管理和集團化辦學(xué)的相關(guān)管理指標。這一舉措對于壓實牽頭學(xué)校責任具有一定作用，但其他成員學(xué)校卻不在評價對象之列，牽頭學(xué)校及校長也并沒有獲得評價成員學(xué)校的權(quán)力，這就留下了“搭便車”的制度空間。這種“捆綁”只能算是“半捆綁”，難以將捆綁的效果作用于全體學(xué)校。在此基礎(chǔ)之上，應(yīng)提升評價激勵機制的“捆綁”程度，從“半捆綁”邁向“全捆綁”。在成員學(xué)校的評價中增加對學(xué)區(qū)和集團的參與度、貢獻度指標，將評價權(quán)賦予學(xué)區(qū)和集團，促進所有學(xué)校的深度融合。

在更深層的分析上，對于跨組織伙伴關(guān)系而言，組織緊密度在很大程度上不是制度或方法的問題，而是態(tài)度和文化的問題，是一個如何建構(gòu)相互信任和求同存異的問題。因此，未來政策應(yīng)大力提倡公共教育家情懷，鼓勵校長教師關(guān)注教育公平、分配正義的道德規(guī)范，把對一所學(xué)校的關(guān)懷放大到更大范圍，以服務(wù)廣大社會為追求。只有如此，才能讓學(xué)校中的個體真正內(nèi)化“校際均衡”的邏輯價值，從根本上破解狹隘的學(xué)校組織邊界邏輯。

（三）提升內(nèi)部合法性，降低外部管理熵

要提升學(xué)區(qū)和集團的可持續(xù)性則需要增強其內(nèi)部合法性，這對政策主導(dǎo)型的學(xué)區(qū)和集團尤為重要。

為提高學(xué)區(qū)和集團的內(nèi)部合法性，應(yīng)該讓學(xué)校明確參與政策的積極意義。首先，利用新媒體等手段，擴大政策宣傳覆蓋面。有針對性地擴大社區(qū)與全社會對學(xué)區(qū)和集團的知曉率，以此優(yōu)化教育治理生態(tài)。其次，提煉學(xué)區(qū)和集團的治理經(jīng)驗與成效，提升優(yōu)秀學(xué)區(qū)和集團的榜樣示范作用，增強學(xué)校對政策價值的認同和期待。再次，搭建學(xué)區(qū)和集團交流平臺，建立跨區(qū)域的學(xué)區(qū)和集團互訪、學(xué)習與研究機制，促進治理主體之間的相互借鑒。最后，在對政策主導(dǎo)型的學(xué)區(qū)和集團給予充分培育與扶持后，可重新在政策主導(dǎo)型與非政策主導(dǎo)型的學(xué)區(qū)和集團中遴選更有政策參與意愿、更具政策參與基礎(chǔ)的組織予以重點資助，通過激勵機制調(diào)整引導(dǎo)學(xué)區(qū)和集團增強內(nèi)部合法性。

同時，隨著政策的深入，政府應(yīng)該適時調(diào)整自身職權(quán)和行為方式，注重培育學(xué)區(qū)和集團的自主性。這并不意味著政府退出治理結(jié)構(gòu)，而是轉(zhuǎn)變參與形式。首先，政府要發(fā)揮好常規(guī)供給者的作用，保障學(xué)區(qū)和集團的資金及其他人力、物質(zhì)資源。其次，政府要發(fā)揮好“掌舵者”職責，把資源配置的自決權(quán)交給學(xué)區(qū)和集團。這里的“自決權(quán)”是一個復(fù)數(shù)概念，它不僅包括對各類有形資源的配置權(quán)，也包括實施這些配置權(quán)所需要的更高層次的權(quán)力。在后一層次上，政府應(yīng)該通過政策調(diào)控手段為學(xué)區(qū)和集團創(chuàng)造運行空間，包括為經(jīng)費統(tǒng)籌、教師流動、人員激勵與獎懲機制提供政策保障，為多元主體參與學(xué)區(qū)和集團治理開辟政策通道。例如，可參照英國經(jīng)驗，將推選校長的部分權(quán)力釋放給學(xué)區(qū)和集團。同時，政府還有引導(dǎo)和監(jiān)管的職能，應(yīng)組織建立學(xué)區(qū)和集團的評估與問責機制，保障其運行質(zhì)量。最后，要特別強調(diào)政府行為的穩(wěn)定性。研究發(fā)現(xiàn)，在所有學(xué)區(qū)和集團中，政府行為的穩(wěn)定性是舉足輕重的可信承諾，它不僅帶來物質(zhì)上的支持，更重要的是增加學(xué)區(qū)和集團地位的合法性，由此進一步產(chǎn)生許多潛在的社會資本。因此，政府應(yīng)該在充分論證的基礎(chǔ)上，把相關(guān)政策以常態(tài)化的制度形式予以固定，并保障供給承諾的實現(xiàn)。

本文系上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃教育學(xué)青年項目“基礎(chǔ)教育學(xué)區(qū)化集團化辦學(xué)政策效果評估研究”（項目編號：B2022001） 的研究成果

【作者陳婧系上海師范大學(xué)教育學(xué)院講師，李丹（通訊作者）系南京曉莊學(xué)院幼兒師范學(xué)院講師】

文章來源｜《人民教育》2023年第6期

文章作者｜陳婧、李丹

責任編輯｜李帆

微信編輯｜陶玉祥