 2023年5月16日，經(jīng)生態(tài)環(huán)境部2023年第1次部務(wù)會議審議通過的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡稱“《辦法》”）正式發(fā)布，并將于2023年7月1日起施行，原《環(huán)境行政處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第8號）同時廢止。 如生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人在《辦法》相關(guān)情況答記者問中所介紹的，《辦法》不僅適當(dāng)引用了《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，亦緊扣黨中央、國務(wù)院關(guān)于依法行政的新要求，緊密聯(lián)系生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實(shí)際，對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，盡可能作出細(xì)化明確的規(guī)定。 在規(guī)范和細(xì)化生態(tài)環(huán)境行政處罰程序方面，《辦法》除新增聽證條件及程序要求、修訂集中審議（討論）外，更根據(jù)《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施意見》（環(huán)辦執(zhí)法[2019]42號）中關(guān)于“重大執(zhí)法決定法制審核制度”的有關(guān)要求，在第三章第五節(jié)中增設(shè)三條對法制審核予以明確與細(xì)化。 依法做好法制審核是確保執(zhí)法質(zhì)量以及保障行政相對人合法權(quán)益的重要機(jī)制，以下我們就法制審核相關(guān)問題做一簡單探討。 ? 一、生態(tài)環(huán)境行政處罰中需開展法制審核的情形 第四十九條規(guī)定，有下列情形之一，生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)重大執(zhí)法決定法制審核的機(jī)構(gòu)或者法制審核人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定： （一）涉及重大公共利益的； （二）直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的； （三）案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個法律關(guān)系的； （四）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。 設(shè)區(qū)的市級以上生態(tài)環(huán)境主管部門可以根據(jù)實(shí)際情況，依法對應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的案件范圍作出具體規(guī)定。 初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。 《辦法》第四十九條第一款規(guī)定的需進(jìn)行法制審核的情形與《行政處罰法》第五十八規(guī)定一致，但均屬于原則性的規(guī)定。且僅在《辦法》第四十九條第二款中，明確設(shè)區(qū)的市級以上生態(tài)環(huán)境主管部門可以根據(jù)實(shí)際情況對法制審核案件范圍作出具體規(guī)定。 以“直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益”為例，何為“重大”，《辦法》中并無規(guī)定。 我們注意到，近年來各地已陸續(xù)出臺了本地重大行政執(zhí)法決定法制審核的相關(guān)文件，就應(yīng)開展法制審核的重大執(zhí)法決定標(biāo)準(zhǔn)做了相應(yīng)規(guī)定，但各地標(biāo)準(zhǔn)不一且部分地區(qū)差異明顯。例如“罰沒款金額”，武漢市生態(tài)環(huán)境局的標(biāo)準(zhǔn)為“對公民處以1萬元以上罰沒款，對法人和其他組織處以50萬元以上罰沒款的”；而撫州市則定為“對公民處以3000元以上、對法人或者其他組織處以2萬元以上的罰款或者沒收相當(dāng)于該數(shù)額違法所得的”。就法人或其他組織的處罰而言，兩地判斷標(biāo)準(zhǔn)相差25倍。 筆者認(rèn)為，盡管制訂具體標(biāo)準(zhǔn)需因地制宜，但各地差異不宜過大，也要綜合考慮行政效率和成本。就“罰沒款金額”而言，建議參考《辦法》第五十二條關(guān)于需生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)人集體討論的重大違法行為中罰沒款標(biāo)準(zhǔn)，以及第八十九條規(guī)定的“較大數(shù)額”“較大價值”標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)本地實(shí)際情況合理設(shè)定。 二、法制審核的審核范圍 第五十條 法制審核的內(nèi)容包括： （一）行政執(zhí)法主體是否合法，是否超越執(zhí)法機(jī)關(guān)法定權(quán)限； （二）行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格； （三）行政執(zhí)法程序是否合法； （四）案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否合法充分； （五）適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確，裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)； （六）行政執(zhí)法文書是否完備、規(guī)范； （七）違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機(jī)關(guān)。 根據(jù)《辦法》第五十條，法制審核的范圍包括執(zhí)法主體的合法性和權(quán)限、執(zhí)法人員資格、執(zhí)法程序、事實(shí)與證據(jù)、法律適用和裁量權(quán)運(yùn)用、文書完備規(guī)范以及是否涉嫌犯罪需移交司法機(jī)關(guān)七項內(nèi)容。 實(shí)踐中，案件審查與法制審核可能會由承擔(dān)法制審核的人員合并開展。但應(yīng)注意的是，法制審核和案件審查兩者有所不同，不能互相代替，即便部分工作涉及重合，仍應(yīng)按照各自審查審核要求開展并規(guī)范建立流程檔案。 三、法制審核的主體 《辦法》第四十九條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)重大執(zhí)法決定法制審核的機(jī)構(gòu)或者法制審核人員進(jìn)行法制審核?！蛾P(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施意見》（環(huán)辦執(zhí)法〔2019〕42號）規(guī)定，進(jìn)行法制審核的機(jī)構(gòu)一般是各級生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)法制工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有條件單獨(dú)設(shè)立法制工作內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)設(shè)立專門的法制審核崗位，按規(guī)定配備具有法律專業(yè)背景并與法制審核工作任務(wù)相適應(yīng)的法制審核人員。鼓勵采取聘用方式，發(fā)揮法律顧問、公職律師在法制審核工作中的作用。 上述規(guī)定，并未要求生態(tài)環(huán)境部門一律要成立專門法制審核機(jī)構(gòu)，但應(yīng)有負(fù)責(zé)法制審核的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或至少設(shè)有法律審核崗位。 而法制審核是否必須要由做出行政處罰決定的主體以自身名義完成，實(shí)踐中部分地區(qū)亦存在靈活處理的情形。筆者曾遇到，做出處罰決定的生態(tài)環(huán)境部門既未設(shè)置法制審核機(jī)構(gòu)也未設(shè)置法制審核崗位，但其將案件上報上級單位，由上級單位組織審查（含法規(guī)科室的審查），并將上級單位的審查意見作為其案審會的材料。 我們認(rèn)為，法制審核應(yīng)由做出處罰決定的行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)法制審核的機(jī)構(gòu)或人員完成，上述做法雖不構(gòu)成對行政執(zhí)法程序的重大違反，但仍應(yīng)予以規(guī)范。當(dāng)然，隨著《行政處罰法》《辦法》關(guān)于法制審核具體要求的進(jìn)一步落實(shí)，各地生態(tài)環(huán)境部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置將進(jìn)一步完善，上述問題發(fā)生的可能性也會越來越小。 四、關(guān)于法制審核意見的要求 第五十一條規(guī)定，法制審核以書面審核為主。對案情復(fù)雜、法律爭議較大的案件，生態(tài)環(huán)境主管部門可以組織召開座談會、專家論證會開展審核工作。 生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行法制審核時，可以請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、法律顧問提出書面意見?/p> 對擬作出的處罰決定進(jìn)行法制審核后，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況以書面形式提出如下意見： （一）主要事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)，未發(fā)現(xiàn)明顯法律風(fēng)險的，提出同意的意見； （二）主要事實(shí)不清，證據(jù)不充分，程序不當(dāng)或者適用依據(jù)不充分，存在明顯法律風(fēng)險，但是可以改進(jìn)或者完善的，指出存在的問題，并提出改進(jìn)或者完善的建議； （三）存在明顯法律風(fēng)險，且難以改進(jìn)或者完善的，指出存在的問題，提出不同意的審核意見。 《辦法》第五十一條就法制審核意見作出了具體規(guī)定，對審核意見的形式和內(nèi)容提出了相應(yīng)的要求，要求審核結(jié)論意見明確和具體，應(yīng)充分說明理由并提出建議。該要求有助于避免“法制審核”流于形式以及未能發(fā)揮合法性保障作用的問題。 因此，以往執(zhí)法實(shí)務(wù)一些常見問題，例如法制審核意見僅有“簽名”但意見欄是空白以及審核意見為“擬同意”等做法，都將因未體現(xiàn)明確的審核意見結(jié)論，而不符合《辦法》所規(guī)定的法制審核質(zhì)量要求，應(yīng)予關(guān)注。 五、應(yīng)履行但未履行法律審核的行政處罰決定 是否應(yīng)被撤銷 《行政訴訟法》第七十條規(guī)定，行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為規(guī)定（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯誤的（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)?。按照行政訴訟法的規(guī)定，撤銷行政處罰行為的情形包括了“違反法定程序”。 同時，從《行政處罰法》第五十八條“有下列情形之一，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定”的用語來看，“不得”是禁止性的用語，法制審核應(yīng)屬于作出行政處罰前必須履行的法定程序。 但我們也注意到，實(shí)務(wù)中，法院對于行政處罰行為違反法制審核是否應(yīng)被撤銷的觀點(diǎn)并不完全一致，部分法院判決中所持觀點(diǎn)認(rèn)為未經(jīng)法制審核屬于程序瑕疵，尚未達(dá)到需要撤銷行政處罰決定的程度，僅在判決書中指出不當(dāng)。我們認(rèn)為，法制審核作為行政機(jī)關(guān)做出重大執(zhí)法決定的前置程序，應(yīng)被嚴(yán)格遵守，法院裁判尺度應(yīng)統(tǒng)一，即撤銷行政處罰決定，并判決重新做出行政處罰決定。這既有利于促使行政機(jī)關(guān)更加規(guī)范執(zhí)法，不斷提高執(zhí)法質(zhì)量，同時也能更加有效的保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，創(chuàng)造更好的營商環(huán)境。  文 | 何 翔 陽光時代 環(huán)境資源業(yè)務(wù)部 合伙人  文 | 焦一多 陽光時代 環(huán)境資源業(yè)務(wù)部 律師 特別聲明：本文所有內(nèi)容僅供參考，不代表陽光時代律師事務(wù)所或其律師出具的任何形式法律意見或建議。如需轉(zhuǎn)載或引用該等文章的任何內(nèi)容，包括但不限于圖片、影像等視聽資料，請私信溝通授權(quán)事宜，并于轉(zhuǎn)載時在文章開頭處注明來源于公眾號“陽光時代法律觀察”及作者姓名。如您有意就相關(guān)議題進(jìn)一步交流或探討，歡迎與本所聯(lián)系。陽光時代律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)證號：31330000YA1290648K |
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