長期以來，《行政處罰法》《行政許可法》等都沒有對證據(jù)種類、證據(jù)資格、舉證責(zé)任分配、證明標(biāo)準(zhǔn)等作出明確規(guī)定。

行政執(zhí)法往往參照《行政訴訟法》《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》等。

《行政處罰法》要求實施行政處罰必須查清事實，而事實清楚確鑿與否要靠證據(jù)，本次《行政處罰法》修訂增加了證據(jù)的種類、非法證據(jù)排除規(guī)則，實為重大進(jìn)步。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第四十二條，能夠反映案件真實情況、與待證事實相關(guān)聯(lián)、來源和形式符合法律規(guī)定的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)。按照通常理解，證據(jù)具有客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性三個特征。

（一）客觀性

客觀性是指證據(jù)必須是客觀存在的真實情況，而不是臆造、猜測的主觀之物，不能正確表達(dá)意志的證人提供的證言，被進(jìn)行技術(shù)處理而無法辯明真?zhèn)蔚淖C據(jù)材料，不能作為定案證據(jù)。證據(jù)的客觀性主要強(qiáng)調(diào)證據(jù)的真實性，證據(jù)必須經(jīng)過查證屬實才能作為定案依據(jù)。

客觀性可以從以下幾個方面查證：

證據(jù)形成的原因，發(fā)現(xiàn)證據(jù)時的客現(xiàn)環(huán)境；

證據(jù)是否為原件、原物，復(fù)制件、復(fù)制品與原件、原物是否相符；

提供證據(jù)的人或者證人與當(dāng)事人是否具有利害關(guān)系；等等。

（二）關(guān)聯(lián)性

關(guān)聯(lián)性是指證據(jù)必須同證明對象之間存在某種內(nèi)在聯(lián)系，能夠說明證明對象的真實情況，或者由于這些材料的存在，使證明對象的真實與虛假比在沒有這些材料的情況下更為清楚。

關(guān)聯(lián)性是事實材料作為證據(jù)的必要條件，不具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)予以排除。

（三）合法性

合法性是指證據(jù)的形式和收集審查行為必須符合法律的要求。

前者主要是指證據(jù)的種類，有的法律法規(guī)會對證據(jù)的形式提出明確的要求，如在中華人民共和國領(lǐng)域以外或者在中華人民共和國香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)形成的未辦理法定證明手續(xù)的證據(jù)材料，不能作為定案依據(jù)。

后者主要是指證據(jù)收集、審查行為必須符合法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章的要求，即本條第三款規(guī)定的非法取得的證據(jù)不得作為定案的根據(jù)。多年前上海發(fā)生的“釣魚執(zhí)法”即為非法取證的典型案例。

（一）書證

書證是以文字、符號、圖案等形式記載的，以內(nèi)容證明案件事實的物品。書證在形式上應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

1.應(yīng)當(dāng)是原件。原本、正本和副本均屬于書證的原件。提供原件確有困難的，可以提供與原件核對無誤的復(fù)印件、照片、節(jié)錄本。書證有更改或者更改跡象不能作出合理解釋的，或者書證的副本、復(fù)制件不能反映書證原件及其內(nèi)容的，不能作為證據(jù)使用。

2.提供由有關(guān)部門保管的書證原件的復(fù)制件、影印件或者抄錄件的，應(yīng)當(dāng)注明出處，經(jīng)該部門核對無異后加蓋其印章。

3.提供報表、圖紙、計賬冊專業(yè)技術(shù)資料、科技文獻(xiàn)等書證的，應(yīng)當(dāng)附有說明材料。

4.被告提供的被訴具體行政行為所依據(jù)的詢問、陳述、談話類筆錄，應(yīng)當(dāng)有行政執(zhí)法人員、被詢問人、陳述人、談話人簽名或者蓋章。

5.法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章對書證的制作形式另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

（二）物證

物證是以物體的物質(zhì)屬性、外部特征、存在狀況、空間方位等自然屬性證明案件事實的物品和痕跡。物證應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

1.收集調(diào)取的物證應(yīng)當(dāng)是原物。在原物不便搬運(yùn)、不便保存或者依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門保管、處理或者依法應(yīng)當(dāng)返還時，可以拍攝或者制作足以反映原物外形或者內(nèi)容的照片、錄像。

物證的照片、錄像，經(jīng)與原物核實無誤或者經(jīng)鑒定證明為真實的，可以作為證據(jù)使用。

2.原物為數(shù)量較多的種類物的，提供其中的一部分。

（三）視聽資料

視聽資料是以錄音、錄像等設(shè)備所存儲的信息證明案件事實的資料。視聽資料應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

1.提供有關(guān)資料的原始載體。提供原始載體確有困難的，可以提供復(fù)制件。

2.注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等。

3.聲音資料應(yīng)當(dāng)附有該聲音內(nèi)容的文字記錄。

（四）電子數(shù)據(jù)

電子數(shù)據(jù)是由電子手段、光學(xué)手段或類似手段生成的傳送、接收或存儲的信息。電子數(shù)據(jù)需要存儲在電子介質(zhì)上。

電子證據(jù)具有穩(wěn)定性和安全性的特點，對其修改、復(fù)制或者刪除能夠通過技術(shù)手段認(rèn)定和識別。

電子證據(jù)的審查要注意對電子證據(jù)原件的識別，以及對電子證據(jù)完整性的認(rèn)定。

電子數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)符合以下要求：

1.無法提取電子數(shù)據(jù)原始載體或者提取確有困難的，可以提供電子數(shù)據(jù)復(fù)制件，但必須附有不能或者難以提取原始載體的原因、復(fù)制過程以及原始載體存放地點或者電子數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)地址的說明，并由復(fù)制件制作人和原始電子數(shù)據(jù)持有人簽名或者蓋章，或者以公證等其他有效形式證明電子數(shù)據(jù)與原始載體的一致性和完整性。

2.收集電子數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)依法制作筆錄，詳細(xì)記載取證的參與人員、技術(shù)方法、步驟和過程，記錄收集對象的事項名稱、內(nèi)容、規(guī)格、類別以及時間點等，或者將收集電子數(shù)據(jù)的過程拍照或錄像。

3.收集電子數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)使用光盤或者其數(shù)字存儲介質(zhì)備份。行政機(jī)關(guān)為取證人時，應(yīng)當(dāng)妥善保存至少一份封存狀態(tài)的電子數(shù)據(jù)備份件。

4.提供通過技術(shù)手段恢復(fù)或者破解與案件有關(guān)的光盤或者其他數(shù)字存儲介質(zhì)、電子設(shè)備中被刪除的數(shù)據(jù)、隱藏或者加密的電子數(shù)據(jù)，必須附有恢復(fù)或破解對象、過程、方法和結(jié)果的專業(yè)說明。

（五）證人證言

證人證言是非案件參與人關(guān)于案件事實的陳述，可以分為口頭形式或者書面形式。因生理上、精神上有缺陷或者年幼，而不能辨別是非、不能正確表達(dá)的人，不能作為證人。

證人應(yīng)當(dāng)陳述其親歷的具體事實。

證人根據(jù)其經(jīng)歷所作的判斷、推測或者評論，不能作為定案的依據(jù)。

證人證言應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

1.寫明證人的姓名、年齡、性別、職業(yè)、住址等基本情況。

2.有證人的簽名，不能簽名的，應(yīng)當(dāng)以蓋章等方式證明。

3.注明出具日期。

4.附有居民身份證復(fù)印件等證明證人身份的文件。

（六）當(dāng)事人的陳述

當(dāng)事人的陳述是案件當(dāng)事人關(guān)于案件事實的自我敘述、承認(rèn)和陳詞。

當(dāng)事人陳述的要求與證人證言的要求相似。

在查處案件的過程中，當(dāng)事人拒絕陳述案件事實的，行政機(jī)關(guān)可否根據(jù)已有證據(jù)徑直對其作出處罰決定？

有判決指出，當(dāng)事人陳述并非公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定的必經(jīng)程序，只要公安機(jī)關(guān)掌握的證據(jù)足以證明行政相對人的行為違法，即使其沒有或拒絕對案件事實進(jìn)行陳述，公安機(jī)關(guān)仍然可以對其作出治安管理處罰的決定。

《民事訴訟法》第七十五條也有類似規(guī)定。

此外，公安協(xié)警系公安機(jī)關(guān)招聘的人員，受公安機(jī)關(guān)委托對轄區(qū)內(nèi)治安案件進(jìn)行處置，維護(hù)社會公共秩序。其在出警過程中目睹違法行為并進(jìn)行陳述的證言，如排除其與雙方當(dāng)事人有利害關(guān)系，法院可予以采信。

（七）鑒定意見

鑒定意見是指接受委托的鑒定人運(yùn)用自己的專業(yè)知識和技能，對需要鑒定的專業(yè)性問題進(jìn)行分析、鑒別和判斷之后出具的專業(yè)意見。

鑒定意見應(yīng)當(dāng)載明委托人和委托鑒定的事項、向鑒定部門提交的相關(guān)材料、鑒定的依據(jù)和使用的科學(xué)技術(shù)手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明，并應(yīng)有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。

通過分析獲得的鑒定意見，應(yīng)當(dāng)說明分析過程。

（八）勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄

勘驗筆錄是指行政機(jī)關(guān)對有關(guān)案件事實的現(xiàn)場或物品進(jìn)行就地檢驗、測量勘查和分析所作出的書面記錄。

勘驗筆錄應(yīng)當(dāng)載明時間、地點和事件等內(nèi)容。寫明勘驗過程，并由執(zhí)法人員、當(dāng)事人或者見證人簽名。

現(xiàn)場筆錄是指行政機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)過程中對有關(guān)案件事實的現(xiàn)場情況所作出的書面記錄。

現(xiàn)場筆錄應(yīng)當(dāng)載明時間、地點和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名。

當(dāng)事人拒絕簽名或者不能簽名的，應(yīng)當(dāng)注明原因。

有其他人在現(xiàn)場的，可由其他人簽名。

法律、法規(guī)和規(guī)章對現(xiàn)場筆錄的制作形式另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

非法手段取得的證據(jù)被稱作“毒樹之果”，不符合證據(jù)的合法性要求。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，“以非法手段取得的證據(jù)”是指嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料，以違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的手段獲取且侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料，以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據(jù)材料，以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料。

有判決指出，狹義上來說，“釣魚式執(zhí)法”是指當(dāng)事人原本沒有違法意圖，在執(zhí)法人員的引誘之下，才從事了違法活動。廣義上來說，“釣魚式執(zhí)法”還包括在相對人已有違法意圖的情況下，執(zhí)法人員通過引誘促使其完成違法行為。

合法行政要求行政機(jī)關(guān)從事執(zhí)法活動必須有合法依據(jù)，“釣魚式執(zhí)法”沒有合法依據(jù)行政機(jī)關(guān)通過“釣魚式執(zhí)法”取得證據(jù)從而作出行政處罰的，該處罰無效。

根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二十七條，收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴(yán)重影響執(zhí)法公正的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者作出合理解釋；不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，不能作為定案的根據(jù)。

證明同一事實的數(shù)個證據(jù)，其證明效力一般可以按照下列情形分別認(rèn)定：

1.國家機(jī)關(guān)以及其他職能部門依職權(quán)制作的公文文書優(yōu)于其他書證。

2.鑒定意見、現(xiàn)場筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經(jīng)過公證或者登記的書證優(yōu)于其他書證、視聽資料和證人證言。

3.原件、原物優(yōu)于復(fù)制件、復(fù)制品。

4.法定鑒定部門的鑒定意見優(yōu)于其他部門的鑒定意見。

5.法庭主持勘驗所制作的勘驗筆錄優(yōu)于其他部門主持勘驗所制作的勘驗筆錄。

6.原始證據(jù)優(yōu)于傳來證據(jù)。

7.其他證人證言優(yōu)于與當(dāng)事人有親屬關(guān)系或者其他密切關(guān)系的證人提供的對該當(dāng)事人有利的證言。

8.出庭作證的證人證言優(yōu)于未出庭作證的證人證言。

9.數(shù)個種類不同、內(nèi)容一致的證據(jù)優(yōu)于孤立的證據(jù)。

10.以有形載體固定或者顯示的電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件以及其他數(shù)據(jù)資料，其制作情況和真實性經(jīng)對方當(dāng)事人確認(rèn)，或者以公證等其他有效方式予以證明的，與原件具有同等的證明效力。此外，刑事案件轉(zhuǎn)為行政案件辦理的，刑事案件辦理過程中收集的證據(jù)材料，可以作為行政案件的證據(jù)使用。

“誰主張，誰舉證”是基本規(guī)則，但在行政處罰中大量運(yùn)用推定。

推定是根據(jù)某一事實的存在而作出的與之相關(guān)的另一事實存在或不存在的假定。推定的結(jié)果是當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任?！芭e證責(zé)任之所在，敗訴之所在。”行政處罰中推定規(guī)則是效率行政的要求。

一是主體推定。《道路交通安全法》第一百一十四條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料，可以對違法的機(jī)動車所有人或者管理人依法予以處罰。對能夠確定駕駛?cè)说?，可以依照本法的?guī)定依法予以處罰。

二是過錯推定。本法第三十三條首次確立了行政處罰的過錯推定。

三是違法行為推定。《海警法》第三十五條規(guī)定：“海警機(jī)構(gòu)辦理海上行政案件時，有證據(jù)證明當(dāng)事人在海上實施將物品倒入海中等故意毀滅證據(jù)的行為，給海警機(jī)構(gòu)舉證造成困難的，可以結(jié)合其他證據(jù)，推定有關(guān)違法事實成立，但是當(dāng)事人有證據(jù)足以推翻的除外?！?/span>

四是因果關(guān)系推定。

行政處罰的種類不同，影響當(dāng)事人的權(quán)益程度不同，證明標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。

一是排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過聽證程序的案件以及限制人身自由的案件對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)會造成重大影響。因此，此類行政處罰案件在總體上應(yīng)當(dāng)適用與刑事案件一致的證明標(biāo)準(zhǔn)，即排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)當(dāng)是接近排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)。

二是實質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)適用于大多數(shù)不利行政決定，也可以成為高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。

三是優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。對于處以一般額度財產(chǎn)罰的案件應(yīng)達(dá)到“優(yōu)勢證據(jù)”的證明標(biāo)準(zhǔn)。對于影響到相對人一般性權(quán)益的案件不宜適用過高的證明標(biāo)準(zhǔn)，因為這類案件調(diào)查取證的空間有限、對時限要求較高，因此適用類似民事訴訟案件中的“優(yōu)勢證據(jù)”的標(biāo)準(zhǔn)是合適的。 

在行政處罰的陳述申辯期間，當(dāng)事人持有證據(jù)但故意不提供，待行政機(jī)關(guān)即將作出最后決定時再提出自己的證據(jù)，此證據(jù)是否應(yīng)被采納，值得研究。

我國行政訴訟建立了舉證時限制度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第七條規(guī)定：“原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。因正當(dāng)事由申請延期提供證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，可以在法庭調(diào)查中提供。逾期提供證據(jù)的，視為放棄舉證權(quán)利。原告或者第三人在第一審程序中無正當(dāng)事由未提供而在第二審程序中提供的證據(jù)，人民法院不予接納?！?/span>

民事訴訟也有類似規(guī)則。從治理的角度出發(fā)，似可以在行政處罰中引人舉證時限制度，當(dāng)事人逾期不提供證據(jù)的，視為放棄舉證權(quán)利，以提供當(dāng)事人的證據(jù)意識，增強(qiáng)行政效率。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第十條，行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人無須舉證證明的事實包括：

1.自然規(guī)律以及定理、定律。

2.眾所周知的事實。

3.根據(jù)法律規(guī)定推定的事實。

4.根據(jù)已知的事實和日常生活經(jīng)驗法則推定的另一事實。

5.已為仲裁機(jī)構(gòu)的生效裁決所確認(rèn)的事實。

6.已為人民法院發(fā)生法律效力的裁判所確認(rèn)的基本事實。

7.已為有效公證文書所證明的事實。

上述第二項至第五項事實，當(dāng)事人有相反證據(jù)足以反駁的除外；第六項、第七項事實，當(dāng)事人有相反證據(jù)足以推翻的除外。