（一）背景和由來

網(wǎng)上熱傳的“退林還耕”概念，主要源自近兩年國家的耕地“非糧化”整改復(fù)耕行動。

耕地“非糧化”既包括在耕地上種樹造林、挖塘養(yǎng)魚等行為，又包括耕地種植結(jié)構(gòu)“非糧化”，即從糧食作物種植轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)作物種植。根據(jù)種植行為對糧食產(chǎn)出的不同影響，可將其分為三類非糧化行為：1非糧食類食物，主要指種植蔬菜、水果、糖料等食用類經(jīng)濟(jì)作物，2非食用類農(nóng)產(chǎn)品，主要指種植速生楊、速生桉、綠化類花卉苗木、草坪草皮等經(jīng)濟(jì)林木，3非農(nóng)產(chǎn)品，主要指挖塘養(yǎng)魚、休閑觀光等非農(nóng)利用行為。

“非糧化”經(jīng)營中呈現(xiàn)的糧食種植面積縮減、耕地利用無序、農(nóng)田基本建設(shè)弱化等趨勢引發(fā)國家對糧食安全問題關(guān)注。在國內(nèi)外形勢不確定性增加的背景下，2020 年11 月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)[2020]44號），提出要把國家糧食安全作為首要任務(wù)，防止耕地“非糧化”，科學(xué)合理利用耕地資源，不能單純以經(jīng)濟(jì)效益決定耕地用途，必須將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)。提出明確耕地利用優(yōu)先序，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)和用途管制，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。2021年1月中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)要遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，落實(shí)“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林、挖湖造景，提出永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食特別是口糧生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)的指導(dǎo)意見。此后，自然資源部開展的全國國土變更調(diào)查也加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)功能區(qū)的“非糧化”監(jiān)測，對各地違法用地進(jìn)行掛牌督辦、公開通報(bào)和約談，各地方嚴(yán)格推進(jìn)“非糧化”整治工作，不少種植在基本農(nóng)田上的林草花木需要被騰退，對耕地進(jìn)行整改和復(fù)耕。

綜上，國家出臺的相關(guān)政策文件和法律法規(guī)中，未見有“退林還耕”這一表述，非糧化整治中需要被騰退或清理的林地，其原來的用途就是永久基本農(nóng)田或一般耕地，現(xiàn)對其整改復(fù)耕，并非將此前國家“退耕還林還草” 政策實(shí)施的地類，再行復(fù)墾為耕地。符合國家政策的退耕還林還草，仍按照林地、草地管理?？梢?，“退耕還林還草”和非糧化整治中對違規(guī)占用耕地種樹造林植草的土地整改復(fù)耕，兩者在地塊類型、實(shí)施范圍、政策邊界上，都是不同的。 

（二）非糧化利用對耕地質(zhì)量的影響

種植旱生林果木類作物如茶葉、水果等會破壞耕地原有土體結(jié)構(gòu)進(jìn)而降低耕地質(zhì)量；種植桉樹、楊樹、構(gòu)樹等多年生速生林木或用材林木，會造成土壤酸化、板結(jié)、有機(jī)質(zhì)含量下降、林下固體侵入物入侵、土壤環(huán)境污染等；挖塘養(yǎng)殖會直接導(dǎo)致耕地耕作層徹底消失，造成不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重?fù)p害，需要大量的客土重造耕作層。

（三） 為什么農(nóng)戶更愿意在耕地上種植林草花木等經(jīng)濟(jì)作物而不是糧食作物？

（1）種糧的比較效益低下。農(nóng)機(jī)、種子、化肥、農(nóng)業(yè)勞動力價格等不斷上漲，而糧食收購價格仍相對較低是種糧比較效益低的根本原因。相較之下，耕地“非糧化”利用的收益豐厚得多。如在凈收入上，苗木約為15000元/畝，茶飲菊花約為3000元/畝，茶葉約4000元/畝，稻麥兩季不到1000元/畝。農(nóng)戶不雇工的家庭，種植約10畝經(jīng)濟(jì)作物就有10萬元-20萬元/年的凈收入，同等收入的稻麥種植面積則需達(dá)到至少100畝以上。

（2）農(nóng)地流轉(zhuǎn)越來越普遍，釋放出大量的農(nóng)村剩余勞動力，改變了農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)，受限于較高的農(nóng)地流轉(zhuǎn)成本和有限的種植收益增長預(yù)期，農(nóng)戶更傾向于種植比較效益較高的經(jīng)濟(jì)作物以實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。

（3）隨著鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，工商資本大量下鄉(xiāng)，囿于資本的逐利本性，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體耕地 “非糧化”的傾向強(qiáng)烈。

（四）如何應(yīng)對在耕地上種植林草花木等非糧化行為？

（1）分類施策，實(shí)施差異整治

針對“非糧化”對耕地質(zhì)量的影響程度區(qū)分不同的“非糧化”類型，提出針對性的管控策略。除法律法規(guī)明確禁止的種植楊樹、桉樹等速生林木，挖塘養(yǎng)殖、種植草坪草皮等用于綠化裝飾的植物，以及種植其他破壞耕作層及耕地質(zhì)量的植物外，其他多數(shù)耕地“非糧化”利用對耕作層及耕地質(zhì)量的影響是緩慢而漸進(jìn)的。因此，對于耕地“非糧化”利用應(yīng)分類施策，科學(xué)設(shè)定管制規(guī)則，允許一定比例的不破壞耕作層、不影響糧食生產(chǎn)能力的“非主糧”作物的生產(chǎn)，適當(dāng)增加地方糧食種植的靈活性。

對于“非糧化”問題的整改不可冒進(jìn)、一刀切，以免損害農(nóng)民的合理利益。嚴(yán)禁不顧果樹處于盛果期、林木處于成林期、魚塘處于收獲季等客觀實(shí)際，強(qiáng)行拔苗砍樹、填坑平塘。適當(dāng)考慮作物的季節(jié)性特征，采用以時間換空間方式，即當(dāng)年成本最低時實(shí)施整治，如水果已經(jīng)售出、苗木春秋移栽后，做到物盡其用、杜絕浪費(fèi)。在保障糧食供應(yīng)基礎(chǔ)上兼顧當(dāng)前居民膳食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變趨勢和飲食多樣化需求，合理規(guī)劃糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的種植區(qū)域和種植比例，實(shí)施差異化的耕地“非糧化”整治措施。

（2）堅(jiān)持藏糧于技，加強(qiáng)科技創(chuàng)新

種糧經(jīng)濟(jì)效益較差是耕地“非糧化”整治困難的根本原因，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展離不開科技創(chuàng)新，糧食生產(chǎn)的出路在科技進(jìn)步，一是要育良種、選良方，培育和推廣能適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂颦h(huán)境的糧油作物新品種。二是結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，鼓勵使用新技術(shù)、新方法提升農(nóng)業(yè)科技水平，提升耕地的糧食生產(chǎn)能力。三是針對具有較大耕地集中連片整治潛力的區(qū)域，高質(zhì)量推進(jìn)土地綜合整治，促進(jìn)永久基本農(nóng)田集中連片整治，嚴(yán)格落實(shí)整治后期管護(hù)責(zé)任，健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)體系，大力發(fā)展以機(jī)械化、智能化物質(zhì)技術(shù)裝備為支撐的專業(yè)化、社會化服務(wù)組織，面向小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，開展代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、統(tǒng)種統(tǒng)儲等全生命周期服務(wù)，集中降低糧食生產(chǎn)物化成本，提供糧食生產(chǎn)效益。

（3）統(tǒng)一耕地流轉(zhuǎn)，完善經(jīng)營制度

政府相關(guān)部門可組織專業(yè)的強(qiáng)村公司或者鄉(xiāng)村振興公司進(jìn)行耕地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，開展招商、運(yùn)營或者種植工作，進(jìn)行集約化經(jīng)營；組織簽署耕地保護(hù)承諾書，在其中明確“非糧化”對耕地質(zhì)量產(chǎn)生破壞時各方所需承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任；做好大面積耕地的管護(hù)工作，保障耕地質(zhì)量；做好農(nóng)作物新品種引進(jìn)、地力培肥工作，推進(jìn)農(nóng)業(yè)“雙強(qiáng)”建設(shè)，提高糧食產(chǎn)能。

（4）引導(dǎo)平原林地和山坡耕地調(diào)整轉(zhuǎn)換，科學(xué)劃定恢復(fù)耕地范圍

結(jié)合區(qū)域果業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，在確保當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)安全、維持區(qū)域耕地保有量和森林覆蓋率動態(tài)穩(wěn)定的前提，對水土流失、生態(tài)容量等進(jìn)行充分論證，引導(dǎo)平原地區(qū)林地逐步退出，水果產(chǎn)業(yè)上山，將山坡耕地逐步轉(zhuǎn)向種植園地和林地。穩(wěn)妥開展耕地恢復(fù)利用，分析恢復(fù)屬性地類的現(xiàn)狀、分布格局和變化趨勢，科學(xué)劃定恢復(fù)耕地范圍，充分考慮恢復(fù)整治成本、經(jīng)濟(jì)效益和農(nóng)民意愿，探索耕地功能恢復(fù)的優(yōu)化路徑、補(bǔ)償機(jī)制及實(shí)現(xiàn)時序。

（5）優(yōu)化糧食補(bǔ)貼和耕地保護(hù)補(bǔ)償政策，提高糧食產(chǎn)品附加值

優(yōu)化現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，設(shè)置分梯度、差異化的補(bǔ)貼規(guī)則，提高糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼的瞄準(zhǔn)性，適當(dāng)增加對多季糧食食物的補(bǔ)貼力度，確保“誰種糧，誰受益”。將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼更多地向家庭農(nóng)場生產(chǎn)聯(lián)盟、生產(chǎn)服務(wù)合作社等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)主體投放。補(bǔ)貼過程高效化，通過合并補(bǔ)貼金額、一次性補(bǔ)貼到位、核準(zhǔn)并限制補(bǔ)貼時間等方式，提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的作用效率。完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加大糧食主產(chǎn)區(qū)和功能區(qū)耕地保護(hù)補(bǔ)償力度，提升種糧農(nóng)戶積極性。推動糧食產(chǎn)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，提高糧食產(chǎn)品附加值，通過市場交易機(jī)制使優(yōu)質(zhì)的糧食產(chǎn)品獲得優(yōu)價，助力農(nóng)民經(jīng)營性收入增長。

來源：中國三農(nóng)智庫公眾號

作者：李艷