作者｜李宏勃

中國政法大學(xué)教授

近日，發(fā)生在四川成都崇州市的“惡犬咬人”事件，再一次挑動了公眾的神經(jīng)，引發(fā)了巨大的爭論。這一案件的最終解決，需要執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)依據(jù)事實(shí)和法律作出權(quán)威裁斷，給受害兒童及其家屬一個公正的交代。

跳出具體個案，全社會更應(yīng)該思考的是：在城市治理中，面對日益突出的養(yǎng)狗問題，我們該如何構(gòu)建一套城市養(yǎng)狗管理及公共空間使用的法律規(guī)則，通過法律實(shí)現(xiàn)人與狗的和諧共存？

養(yǎng)狗為何成了城市治理的突出問題？

飼養(yǎng)動物，是長期以來就存在的普遍現(xiàn)象。但是，狗的問題在今天變得如此尖銳和突出，成為牽動全社會神經(jīng)并造成族群撕裂的問題，其原因很多，主要可以歸納為兩個方面：

其一是城市化的發(fā)展。 在農(nóng)耕社會和鄉(xiāng)土生活中，狗主要不是一種寵物，而是和牛馬一樣從事特定工作的家畜，狗在保護(hù)主人人身、財產(chǎn)安全中發(fā)揮著重要作用。但是，隨著城市化的發(fā)展，城里的狗不用再承擔(dān)看家護(hù)院的工作，也不必在肉食匱乏時充當(dāng)食材，它越來越成為一種寄托人類情感的對象。

尤其對于老年人和獨(dú)居者而言，在繁華而孤獨(dú)的城市里，狗與主人之間的情感交流單純而真摯，狗的忠貞不二和不離不棄給主人帶來了不可替代的精神慰藉。

對于養(yǎng)狗人士而言，隨著生活方式的變遷，狗的身份也發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變，它不再是一個普通的家畜，毋寧說是一個重要的家庭成員。

其二是狗自身的特殊性。 與貓、兔、魚、鳥等其他寵物相比，狗是非常獨(dú)特的一種寵物。

首先，狗因其超乎尋常的情感和溝通能力而被人類寄托了太多期待，從而也產(chǎn)生了迥然差異的評價。 狗的智商比較高，能夠與人進(jìn)行豐富而深入的溝通與互動，會對人產(chǎn)生強(qiáng)烈的情感依賴，因而，人類也會對狗提出超出普通動物的要求，寄托了獨(dú)特的道德期待。

比如，對愛狗的人士而言，狗的忠誠、忠貞、忠心耿耿成為論證狗應(yīng)得到特殊對待的理由，還會被用來與那些背信棄義、始亂終棄的“渣人”作比較；但對于那些討厭狗的人，則會因狗對不同人的不同態(tài)度而產(chǎn)生厭惡，從而出現(xiàn)“狗腿子、狗仗人勢、蠅營狗茍、狗改不了吃屎”等道德鄙視。

其次，狗有著其他普通寵物所不具備的攻擊性和破壞力。 狗在對自己主人忠誠和友善的同時，也常展現(xiàn)出對陌生人的兇殘，尤其是對小孩和老人等弱勢人群。

在城市生活中，貓、兔等寵物攻擊人類的事件幾乎聞所未聞，而狗咬人的事件則比較普遍。

加拿大安全委員會估計，每年有46萬件狗咬人事件，幾乎一半的受害者都是孩子。

從法律的角度講，狗的問題，實(shí)質(zhì)上是一個城市公共空間和資源分配的問題，也是一個個體養(yǎng)狗自由與公共秩序與安全之間平衡的問題。

一方面，涉及養(yǎng)狗人士和不養(yǎng)狗人士如何共享共用公共空間和資源的問題。 在鄉(xiāng)土社會，每家每戶獨(dú)門獨(dú)院，雞犬之聲相聞，鄰里之間可以和睦共存。但在城市尤其是超大型城市中，高度密集的人群使得城市公共空間和資源的供給嚴(yán)重不足，在人都活得壓抑和煩躁的情況下，狗的介入無疑會讓公共空間和資源的競爭更加惡化，從而加劇養(yǎng)狗人士和不養(yǎng)狗人士之間的矛盾和緊張。

另一方面，涉及到養(yǎng)狗行為與公共安全和公共衛(wèi)生之間如何協(xié)調(diào)的問題。 在城市生活中，不斷增長的狗的數(shù)量以及少數(shù)養(yǎng)狗人士棄養(yǎng)導(dǎo)致的流浪狗，不僅會對個體居民的生活安寧、人身安全帶來威脅，還會因狗的疾病傳染尤其是狂犬病等惡性疾病，給城市公共衛(wèi)生安全和公眾健康帶來巨大隱患。

因而，當(dāng)數(shù)量不斷增長的寵物狗給城市治理帶來巨大壓力時，當(dāng)不同族群因狗的問題而互相攻擊彼此對抗時，對這一問題的解決，就必須回到法治的軌道，必須讓法律在其中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。

面對城市養(yǎng)狗的公共問題，法律該如何應(yīng)對？

狗的問題，本質(zhì)上是人的問題。為狗立法，其核心目標(biāo)不外乎兩個方面：一是“保護(hù)人的權(quán)利”，二是“維護(hù)狗的福利”。

所謂“保護(hù)人的權(quán)利”，主要指通過設(shè)置養(yǎng)狗人的義務(wù)，確保狗不侵害他人的權(quán)利，不擾亂公共秩序。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，各國不僅在民法、刑法中設(shè)置了專門的條款，也會出臺專門的狗法，如美國的《惡犬法案》 （Dangerous Dog Law） 和《抑制犬吠法案》 （Anti-Barking Laws） 等；

所謂“維護(hù)狗的福利”，就是法律要確保狗能享有某些“好處”，能夠得到主人友善的對待。為此，美國、丹麥、德國、瑞典、希臘等國家先后頒布了自己的《動物福利法》，對主人提出了善待寵物的諸多要求。

為了實(shí)現(xiàn)上述目的，城市養(yǎng)狗的法律，一般應(yīng)主要規(guī)定如下內(nèi)容：

第一，對養(yǎng)狗的一般性限制。 在城市里養(yǎng)狗應(yīng)該受到限制，這是文明社會最基本的準(zhǔn)則之一。法律對養(yǎng)狗的一般性限制，主要包括兩個方面：

首先是對狗的類型的限制，即城市中一般不允許飼養(yǎng)具有攻擊性、危險性的大型犬和烈性犬。

在美國，有30多個州頒布了《惡犬法案》，法律一般會禁止在特定區(qū)域內(nèi)飼養(yǎng)具有高度危險性的犬只。如果一只狗被認(rèn)定為“惡犬”，法官會命令狗主人采取一些特定方式防止狗傷人。若法官認(rèn)為這只狗的危險無法得到有效控制，還有可能下令殺死狗或者將狗帶離城市；

其次是對養(yǎng)狗數(shù)量的控制。在城市公共空間和公共資源有限的情況下，一戶居民不應(yīng)被允許飼養(yǎng)多條狗，符合條件的還應(yīng)對狗實(shí)施絕育手術(shù)。

比如，希臘的《寵物福利法》規(guī)定，如果寵物已滿1歲，主人必須在領(lǐng)養(yǎng)日起6個月內(nèi)對寵物實(shí)施絕育手術(shù)，否則可能會被處以1000歐元的罰款。

對寵物狗實(shí)施數(shù)量控制，不僅有助于為人的正常生活留出空間，減少政府動物管理的財政支出，也有利于減輕狗主人的負(fù)擔(dān)，提升狗的生存狀況，使其可以獲得充分的關(guān)愛。

第二，鄰里和睦與善待寵物義務(wù)。 養(yǎng)狗人在享有飼養(yǎng)狗的權(quán)利、獲取養(yǎng)狗樂趣的同時，也必須承擔(dān)起至少兩個方面的義務(wù)：

一方面是對鄰人和公眾的義務(wù)，最主要的就是要對狗進(jìn)行束縛和管理。 主人攜帶狗進(jìn)入公共場所，必須用狗繩拴縛或引領(lǐng)，尤其是發(fā)情期的狗，絕對不能允許其在外漫游或者自由跑動；對于狗的排泄物，主人必須擔(dān)負(fù)起“鏟屎官”的職責(zé)，避免給行人造成妨礙和困擾。

另一方面是對狗的義務(wù)，即應(yīng)善待寵物，禁止虐待和遺棄。 對此，《瑞士動物保護(hù)法》規(guī)定，申請養(yǎng)狗者必須參加相關(guān)課程并通過考試，在掌握了養(yǎng)狗的知識和養(yǎng)狗的技能之后，才可以獲得養(yǎng)狗的資格。

為了防止主人遺棄動物，《德國動物福利法》規(guī)定對每只寵物都應(yīng)鑒別登記，在耳朵、腿上紋身或者帶標(biāo)志，或者以非痛苦的方式植入芯片等。在日本，實(shí)行動物的“終生飼養(yǎng)”，如果養(yǎng)狗人有不及時喂食喂水等虐待或遺棄動物的行為，要被處以罰款。

第三，政府的管理措施。 為了平衡養(yǎng)狗人和不養(yǎng)狗人之間的關(guān)系，維護(hù)公共安全，法律規(guī)定了一系列行政管理措施，主要包括：

1.養(yǎng)狗許可制度 ，即養(yǎng)狗需要獲得政府的同意，取得許可證。在英國，養(yǎng)狗需要注冊登記，狗主人有義務(wù)對狗進(jìn)行服從性訓(xùn)練，以保證狗不對公眾造成傷害；

2.疫苗接種制度 ，即對狗注射疫病疫苗。在美國有些州，法律規(guī)定疫苗接種證明的有效標(biāo)簽必須附著寵物頸圈上；

3.流浪狗收容制度 ，即對無主流浪狗的收集和管理。在發(fā)達(dá)國家如美國，各地都會設(shè)有流浪動物臨時收容所，流浪動物進(jìn)入收容所進(jìn)行體檢、注射疫苗和節(jié)育處理后，可以被外界認(rèn)養(yǎng)。在發(fā)展中國家，由于政府財政能力有限，對無人領(lǐng)養(yǎng)的流浪狗可能實(shí)施安樂死。

比如，2013年，在羅馬尼亞首都發(fā)生了4歲男童被流浪狗咬死的事件后，羅馬尼亞議會以多數(shù)贊成票通過了《流浪狗安樂死法案》，根據(jù)該法案，政府有權(quán)抓捕街頭的流浪狗并集中收容，如在規(guī)定的期限內(nèi)無人認(rèn)領(lǐng)或收養(yǎng)，則可對流浪狗實(shí)施安樂死。

第四，養(yǎng)狗人的法律責(zé)任 。養(yǎng)狗人如果不能盡到對鄰人和公眾的義務(wù)，出現(xiàn)了惡犬傷人或者擾亂公共秩序、傳播疾病等情形，則必須承擔(dān)法律責(zé)任。養(yǎng)狗人的法律責(zé)任，包括兩個方面：

一方面是私法責(zé)任，主要是經(jīng)濟(jì)賠償。 在我國，《民法典》第一千二百四十七條規(guī)定：“禁止飼養(yǎng)的烈性犬等危險動物造成他人損害的，動物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！?/p>

據(jù)此，飼養(yǎng)烈性犬的主人要承擔(dān)狗咬人的所有損害賠償，包括醫(yī)藥費(fèi)、護(hù)理費(fèi)以及可能數(shù)額巨大的精神損害賠償金。

在美國，大約有38個州的立法中有明確的狗咬人的民事責(zé)任條款 （Dog Bite Laws） ，大約有36個州和哥倫比亞特區(qū)對狗咬人采取了嚴(yán)格責(zé)任，主人需對狗咬人的行為承擔(dān)金錢賠償責(zé)任。同時，如果狗被認(rèn)定屬于“危險或者狂暴” （dangerous or vicious） 的情形，政府或法庭還可以責(zé)令狗主人對狗拴縛、購買責(zé)任保險，或者對狗進(jìn)行撲殺。

另一方面還有公法責(zé)任，即在主人對狗未盡到管理義務(wù)導(dǎo)致發(fā)生了嚴(yán)重傷人事件的，可能要對其進(jìn)行行政處罰甚至刑事制裁。

比如，在上述成都崇州市惡犬咬人案中，如果該犬只屬于法律禁止飼養(yǎng)的烈性犬，且其主人在遛狗時沒有按照規(guī)定給狗系繩子，從而導(dǎo)致無辜兒童被狗咬傷，如果達(dá)到重傷程度，養(yǎng)狗人的行為就涉嫌犯罪，應(yīng)依據(jù)《刑法》第二百三十五條的“過失致人重傷罪”，最高處三年有期徒刑；如果致人死亡，則應(yīng)依據(jù)《刑法》第二百三十三條的“過失致人死亡罪”，最高處七年有期徒刑。

事實(shí)上，國外法律也有相關(guān)規(guī)定，比如2001年，美國舊金山有兩只大狗咬死了鄰居，警方除了對狗實(shí)施安樂死之外，狗的主人還被法院判決構(gòu)成過失殺人罪，處以四年監(jiān)禁。

城市生活，人與狗如何才能和諧？

在繁華而孤獨(dú)的城市，狗正在成為城市中普遍存在和不可或缺的成員，這是一個客觀的事實(shí)。那么，如何實(shí)現(xiàn)人與狗的和諧共存，這就成為一個需要社會和政府共同思考和協(xié)力解決的問題。

可以這么說，養(yǎng)狗的問題是社會治理的晴雨表，這個問題解決得怎么樣，既反映了一個城市乃至一個民族的公民素養(yǎng)，也展現(xiàn)了一個城市乃至一個國家的治理能力和治理水平。

實(shí)現(xiàn)人和狗的和諧共存，需要養(yǎng)狗人遵守規(guī)則和尊重他人，需要不養(yǎng)狗人的理解和寬容，更需要政府全面履行管理職責(zé)，有擔(dān)當(dāng)有作為，遇到問題不懈怠不推諉。

第一，養(yǎng)狗者需要尊重他人權(quán)利，切實(shí)承擔(dān)起睦鄰義務(wù)。

養(yǎng)狗是城市居民的權(quán)利和自由，但這個自由的行使絕不能以侵犯他人權(quán)利為代價，不能把自己的快樂建立在別人痛苦的基礎(chǔ)之上。

動物可以不懂事，但人必須明事理和守規(guī)矩。作為一個稱職的養(yǎng)狗者，應(yīng)該做到不養(yǎng)大型犬、烈性犬，及時為狗辦理許可證件，定期注射疫苗，保證狗的身心健康，努力把狗對他人的危險降到最低；對于犬吠問題，狗主人需要對寵物狗進(jìn)行必要的訓(xùn)練和合理的控制，避免對周圍人的安寧生活造成影響和侵?jǐn)_；在戶外遛狗時，必須給狗栓上狗繩，及時處理狗的糞便，展現(xiàn)出一個養(yǎng)狗者最基本的素養(yǎng)。

第二，公眾需要對養(yǎng)狗現(xiàn)象承擔(dān)容忍義務(wù)，并在狗的議題上進(jìn)行理性溝通。

養(yǎng)狗是居民的權(quán)利，狗在養(yǎng)狗人士的生活中扮演著重要的角色，發(fā)揮了特殊的功能。因而，對于合法的養(yǎng)狗行為，社會公眾必須要有一份寬容，理解和尊重他人的生活方式，尤其是對導(dǎo)盲犬、心理輔導(dǎo)犬等工作犬，更要給予配合和支持。

同時，在涉及狗的一些爭議性問題上，公眾的討論應(yīng)該理性和平，避免道德綁架和語言暴力，避免造成族群撕裂和族群對抗。

第三，對因養(yǎng)狗引發(fā)的城市治理問題，執(zhí)法機(jī)構(gòu)要積極承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任。

狗的問題，因涉及地域差別、民族特點(diǎn)、風(fēng)俗習(xí)慣等各方面因素，目前主要還是由地方立法予以規(guī)定的。

為了治理養(yǎng)狗問題，全國很多地方都頒布了相應(yīng)的地方法法規(guī)或政府規(guī)章，包括《成都市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》等。

然而，在相關(guān)法律制度并不缺乏甚至相對健全的前提下，一些地方的養(yǎng)狗問題依然成為社會“頑疾”，引發(fā)了各界的強(qiáng)烈不滿，原因之一就在于相關(guān)法律得不到有效的落實(shí)，執(zhí)法者未能履行好監(jiān)管職責(zé)，存在慢作為、不作為等問題。

因此，要讓已經(jīng)頒布的法律“長牙齒”而不是淪落為“紙老虎”，執(zhí)法部門就必須堅(jiān)守“法定職責(zé)必須為”的理念，依法全面履行自己的職責(zé)，既要對虐待寵物、遺棄寵物的行為依法處理，讓寵物得到人道的對待，更要對違法養(yǎng)犬、惡犬傷人的行為依法嚴(yán)懲，讓公眾能夠切實(shí)感受到秩序與安全。

狗的問題，本質(zhì)上是人的問題和管理的問題，它不僅給我們提出了一個難題，也提供了一個改進(jìn)和提升城市治理水平的契機(jī)。 在傳統(tǒng)社會，狗曾經(jīng)在鄉(xiāng)村與人和諧共存；在現(xiàn)代社會，狗也一定能夠在城市中繼續(xù)與人友好相處。

如果每個愛狗人士都能依法養(yǎng)犬，考慮一下鄰居的感受，尊重一下他人的權(quán)利，如果不養(yǎng)狗的人能夠?qū)︷B(yǎng)狗行為多一份理解和容忍，如果政府能夠依法承擔(dān)自己的管理職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，我們就會發(fā)現(xiàn)，狗的存在不僅沒有讓城市更糟糕，相反，它讓城市更有活力，讓生活充滿樂趣。

本文系鳳凰網(wǎng)評論部特約原創(chuàng)稿件，僅代表作者立場。

編輯｜蕭軼