（一）產(chǎn)生過程
    從根本上說，文官制度是資本主義生產(chǎn)方式發(fā)展的產(chǎn)物，是在資產(chǎn)階級反對封建君主的“個人贍徇制”和總結(jié)資產(chǎn)階級早期的“政黨分肥制”經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在多黨競爭條件下為求得一個穩(wěn)定的政府工作系統(tǒng)而逐步建立和發(fā)展起來的。
    1、職務(wù)常任原則與政治中立原則的確立
    公務(wù)員制度確立的第一個標志是常任職業(yè)文官制度的建立。在這之前，西方國家政府公職人員的來源主要有兩種：一是個人贍徇制，一是政黨分肥制。
    （1）個人贍徇制：資產(chǎn)階級革命在英國取得勝利之后（1688年），英國確立了君主立憲制這類帶有封建制度烙印的政權(quán)。君主和議會在官員的任免上都具有一定的權(quán)力，他們都可以根據(jù)自己的喜好來任命官員，這種制度被稱為個人贍徇制或恩賜官職制。
    但是，當(dāng)個人對官員的任用具有決定權(quán)的時候，其最大的弊端是給買官賣官留下了很大的空隙。而且這種只看出身、只看血緣的制度，與資本主義經(jīng)濟所強調(diào)的自由競爭的原則是極不相稱的，于是一些在經(jīng)濟上具有了一定實力的中小資產(chǎn)階級開始要求在政治上，特別是在官職的安排上也展開自由競爭。而這個時候，資產(chǎn)階級政黨制度產(chǎn)生了。于是，獲勝黨往往政府的官職被作為一種戰(zhàn)利品分封給本黨的黨員而不是其他黨的黨員。這種制度被稱為“政黨分肥制”或“政黨分臟制”。

    （2）政黨分肥制：現(xiàn)代文官制度之前，西方主要國家都不同程度地出現(xiàn)過政黨分臟的現(xiàn)象。
    政黨分肥引發(fā)了大量的貪污與腐敗現(xiàn)象。另外，政黨分肥也加劇了黨派的紛爭與政治的動蕩。除了造成政治上的腐敗與矛盾外，政黨分肥制最大的弊端則在于它導(dǎo)致政府周期性的震蕩，每次總統(tǒng)大選后便跟著一次政府官員的大調(diào)整。公職人員的職業(yè)沒有保障，隨時可能受到政治變遷的沖擊。
    鑒于上述兩種情況對政治和政府造成的影響，從17世紀中葉開始，英國就興起一場吏治改革運動。1805年，財政部設(shè)立了一個常務(wù)次官的職位，相當(dāng)副大臣，主持日常事務(wù)，不參加政黨活動，不隨內(nèi)閣的更迭而替換。1830年，常務(wù)次官的職務(wù)在大部分部門相繼設(shè)立。這也就代表著，在英國出現(xiàn)了“政務(wù)官”和 “事務(wù)官”的區(qū)分，標志著文官制度中兩條最重要的原則“政治中立原則”（不參與政黨活動）和“職務(wù)常任原則”（常務(wù)次官不隨內(nèi)閣更迭）的確立，為建立文官制度打下了基礎(chǔ)。
    （2）公務(wù)員制度確立的第三個標志是公開考試、擇優(yōu)錄用制度的建立?？既沃剖枪珓?wù)員制度得以確立的最顯著、最關(guān)鍵的標志。
    考任制度首先從英國的東印度公司開始。1833年，英國國會通過議案，規(guī)定今后政府每有1名官員職位出現(xiàn)空缺，必須在4名候選中經(jīng)過公開競爭考試后擇優(yōu)錄用。
    1853年，英國東印度公司特許狀期滿，國會為了阻止貴族再依仗權(quán)勢向公司安排親信或親屬，提出了改革人事考選制度的議案，并委派麥克萊等三人進行調(diào)查，其結(jié)果就是著名的“麥克萊報告”——《關(guān)于建立英國常任文官制度的報告》。這個報告對于文官考試錄用制度的建立和發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響，也成為英國公務(wù)員制度產(chǎn)生的標志。
    1854年，財政部常務(wù)次官斯坦福-諾斯得特和查理-特里威廉接受國會的委托，對英國官吏任用情況進行全面調(diào)查，并提出了著名的《諾斯科特-屈威廉報告》(Northcote-Trevelyan report)，該報告第一次以政府官方文件的形式將政府公職人員稱為“文官”，強調(diào)改革現(xiàn)有任用制度和建立一支常任文官隊伍的重要性。
    美國文官制度建立也是以考任制度為標志的。1883年，共和黨議員彭德爾頓依據(jù)英國文官制度的經(jīng)驗，提出了一份長達200多頁的《文官制度法案》，即著名的《彭德爾頓法》(Pendleton Civil Service Reform Act)?！杜淼聽栴D法》只適用于聯(lián)邦公務(wù)員。

    （二）公務(wù)員的范圍
    關(guān)于公務(wù)員，主要有三條公認標準，政治中立、非選舉產(chǎn)生、職務(wù)常任。但各國對公務(wù)員范圍的界定卻不一致，總體上看，關(guān)于范圍主要有三種類型：
    一是以英國為代表的小范圍型，主要指中央政府系統(tǒng)中經(jīng)非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官，即除去政治性官員外（政務(wù)官）的常任文職人員，首相、國務(wù)大臣、政務(wù)次官和專門委員會主席等政務(wù)類公務(wù)員不包括在內(nèi)。此外，政府企事業(yè)單位的工作人員、自治地方的工作人員、法官和軍官等都不是公務(wù)員。
    二是以美國為代表的中范圍型，它把中央政府（國家）機關(guān)中的所有公職人員都稱作文官，既包括政務(wù)官，也包括事務(wù)官，但是適用文官法的只有事務(wù)官。同時，美國公共事業(yè)單位的人員和國有企業(yè)的管理人員也屬于文官的范圍。
    三是以日本和法國為代表的大范圍型。包括從中央到地方政府機關(guān)所有公職人員，以及國會工作人員、法官、檢察官、國有企業(yè)事業(yè)單位的工作人員，市鄉(xiāng)村鎮(zhèn)的公職人員等。

    （三）公務(wù)員的分類
    1、品位分類Rank Classification
這種制度是以人為中心，以個人條件包括個人學(xué)歷、資歷和能力來劃分官階、評定職稱和給予報酬的制度。英國是品位分類最為典型的國家。
    2、職位分類position classification
這種制度是以職位作為分類的基礎(chǔ)，按照各個職位的工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任大小和所需人員的任職資格條件來劃分職位的類別和等級，并以此作為公務(wù)員錄用、考核、培訓(xùn)、晉升以及確定工資福利的基礎(chǔ)。

    （四）公務(wù)員制度的發(fā)展
    公務(wù)員制度最基本的原則是：職位常任、政治中立、考試錄用。不可否認，這種常任文官制度對于保持政府的穩(wěn)定、保障政府政策的連續(xù)性所起到的積極作用。但是，伴隨著對文官權(quán)益的保障以及對政治穩(wěn)定和連續(xù)的維護，也產(chǎn)生政府機構(gòu)臃腫，政府工作人員官僚作風(fēng)盛行，行政效率低下的問題。于是，西方各國又開始紛紛對公務(wù)員制度進行改革，這種改革主要體現(xiàn)在幾個基本原則的變化上。
    （1）政治中立原則的取消
    （2）職位常任原則的名存實亡
    （3）公務(wù)員錄用方式的變化