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國有企業(yè)法人治理的具體影響

（一）明確國家出資公司中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用

堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之。中央歷次出臺的政策法規(guī)也均將黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)置于首位，2017年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)36號文，提出要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政治優(yōu)勢，落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，明確國有企業(yè)黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，保證黨組織把方向、管大局、保落實。2023年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國有企業(yè)改革深化提升行動方案（2023—2025年）》，指出要推動中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，健全中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，充分發(fā)揮國有企業(yè)黨委（黨組）把方向、管大局、保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用，提升國有企業(yè)公司治理水平。2020年12月國務(wù)院國資委和財政部出臺《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》，其中第四條和第九條[注1]也對黨組織在國有企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用進行了具體的闡明。

實踐中，國有企業(yè)章程中已基本確立“三重一大”等重大問題的黨組織前置審批決策程序。新《公司法》在法律層面，延續(xù)了此前出臺的政策法規(guī)中強調(diào)關(guān)于國有企業(yè)中公司黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，在現(xiàn)行《公司法》第十九條“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應(yīng)當為黨組織的活動提供必要條件”的基礎(chǔ)上，新增第一百七十條規(guī)定，即“國家出資公司中中國共產(chǎn)黨的組織，按照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，研究討論公司重大經(jīng)營管理事項，支持公司的組織機構(gòu)依法行使職權(quán)?！眹页鲑Y公司中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用得到了進一步強化和提升。

（二）新增國家出資公司定義并予以專章規(guī)制

新《公司法》對現(xiàn)行《公司法》第二章之第四節(jié)“國有獨資公司的特別規(guī)定”進行了提取和擴充，設(shè)“國家出資公司組織機構(gòu)的特別規(guī)定”專章。

1、增設(shè)“國家出資公司”定義。國家出資公司系新《公司法》引入的新概念，即在國有獨資公司基礎(chǔ)上，擴充了國有控股企業(yè)，回應(yīng)了實踐中關(guān)于國有控股公司是否適用公司法中“國有獨資”特別規(guī)定的爭議，充分保障近些年國企混合所有制改革的寶貴成果。

2、對國家出資公司的組織機構(gòu)設(shè)專章規(guī)定。新《公司法》以專章形式就國家出資公司的組織機構(gòu)作出特別規(guī)定，體現(xiàn)出國家出資公司在組織機構(gòu)上與一般公司股東會、董事會、監(jiān)事會三會治理結(jié)構(gòu)的差異，解決了國家作為公司直接出資主體的所有權(quán)人缺位問題。

3、新《公司法》對國有資本控股公司的范圍定義包括了國有資本控股的股份有限公司，因此國有資本控股的上市公司不僅應(yīng)當遵守證券監(jiān)管相關(guān)規(guī)定，也應(yīng)當遵守新《公司法》關(guān)于國家出資企業(yè)的特別規(guī)定，國有資本控股的上市公司應(yīng)當對此予以關(guān)注。

4、新《公司法》放寬了履行出資人職責的機構(gòu)范圍，與《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》相協(xié)調(diào)，履行出資人職責的機構(gòu)不僅包括國務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)的本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，還包括授權(quán)的其他部門或機構(gòu)。

5、除新《公司法》語境下的國家出資公司，其他國有企業(yè)（如國有資本參股公司以及非一級的國有獨資、國有控股、國有全資公司等）不適用新《公司法》對于國家出資公司組織機構(gòu)的特別規(guī)定。此外，就國家出資公司，除關(guān)于組織機構(gòu)的特別規(guī)定外，其他方面仍須與一般公司相同平等適用新《公司法》的規(guī)定。

（三）修改公司資本制度，加重股東出資義務(wù)和責任

新《公司法》總結(jié)了企業(yè)注冊資本制度改革成果，借鑒了國外公司法律制度經(jīng)驗，完善了公司資本制度。在法定資本制和認繳資本制兩種截然不同的規(guī)則之間，新《公司法》折中規(guī)定“五年內(nèi)繳足”，確立了注冊資本限期實繳制度，并新增或優(yōu)化了設(shè)立時的出資連帶責任制度、股東欠繳出資的失權(quán)制度、股東認繳出資的加速到期制度以及股權(quán)轉(zhuǎn)讓后的出資連帶責任制度等，加強了對股東出資和股權(quán)交易行為的規(guī)范，維護交易安全。

新《公司法》的公司資本制度有效提高了投融資效率并維護交易安全，同時也對現(xiàn)行國有企業(yè)監(jiān)管體系存在一定影響，建議國有企業(yè)關(guān)注如下公司資本事項：

1、國有股東不得對其他股東出資提供墊資。

《國有企業(yè)參股管理暫行辦法》第十二條規(guī)定，“國有企業(yè)作為參股股東與其他股東共同出資新設(shè)企業(yè)，不得對其他股東出資提供墊資，不得先于其他股東繳納出資，另有規(guī)定的除外?！?/span>

根據(jù)新《公司法》“設(shè)立時的出資連帶責任制度”的規(guī)定，在國有企業(yè)作為有限責任公司設(shè)立時股東的情況下，如公司設(shè)立時的其他股東未按照公司章程規(guī)定實際繳納出資，國有企業(yè)與該等股東在出資不足的范圍內(nèi)承擔連帶責任，這將導(dǎo)致國有企業(yè)承擔發(fā)起人的出資連帶責任，可能被視為對其他股東出資的墊資，違反《國有企業(yè)參股管理暫行辦法》的規(guī)定。

根據(jù)新《公司法》“未出資/瑕疵出資股權(quán)轉(zhuǎn)讓的出資責任制度”的規(guī)定，其一，在國有企業(yè)作為股權(quán)轉(zhuǎn)讓方，轉(zhuǎn)讓已認繳出資但未屆出資期限的股權(quán)時，如受讓方未按期足額繳納出資，國有企業(yè)需對受讓人未按期繳納的出資承擔補充責任。其二，如國有企業(yè)作為股權(quán)受讓方，如轉(zhuǎn)讓方未按照公司章程規(guī)定的出資日期繳納出資或者作為出資的非貨幣財產(chǎn)的實際價額顯著低于所認繳的出資額的股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)，除非國有企業(yè)能夠證明其不知道且不應(yīng)當知道存在上述情形，否則國有企業(yè)需與轉(zhuǎn)讓方在其出資不足的范圍內(nèi)承擔連帶責任。前述兩種情形均將導(dǎo)致國有企業(yè)對股權(quán)交易相對方的出資責任承擔補充責任或連帶責任，并可能被視為對其他股東出資的墊資，從而違反《國有企業(yè)參股管理暫行辦法》的規(guī)定。

2、國有股東不得先于其他股東繳納出資。

對于《國有企業(yè)參股管理暫行辦法》第十二條國有企業(yè)不得先于其他股東繳納出資之規(guī)定，一般認為，既不得在公司章程中約定國有企業(yè)的出資期限早于其他股東，亦不得由國有企業(yè)就同一期出資先行履行繳納義務(wù)。

根據(jù)新《公司法》“股東欠繳出資的失權(quán)制度”的規(guī)定，股東超過公司章程規(guī)定的出資日期（含寬限期）繳納出資，該股東將喪失其未繳納出資的股權(quán)，且該部分股權(quán)六個月內(nèi)未轉(zhuǎn)讓或者注銷的，由公司其他股東按照其出資比例足額繳納相應(yīng)出資。此外，新《公司法》第四十九條第三款亦進一步規(guī)定了股東未按期足額繳納出資時對公司的賠償責任。因此，在法定或約定的出資期限屆滿后，如其他股東仍未出資，國有企業(yè)可能不得不先于其他股東繳納出資，導(dǎo)致違反《國有企業(yè)參股管理暫行辦法》的規(guī)定。

根據(jù)新《公司法》“股東認繳出資的加速到期制度”的規(guī)定，公司不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的，公司或者已到期債權(quán)的債權(quán)人有權(quán)要求已認繳出資但未屆出資期限的股東提前繳納出資。新《公司法》該規(guī)定首次明確了有限責任公司非破產(chǎn)情形下的股東出資義務(wù)加速到期制度。但須注意的是，就新《公司法》項下有權(quán)要求股東提前繳納出資的兩類主體，并未限制其行權(quán)對象必須為公司全體股東。因此，如公司或已到期債權(quán)的債權(quán)人選擇國有企業(yè)股東要求其提前繳納出資，將可能導(dǎo)致國有企業(yè)被動先于其他股東繳納出資而違反《國有企業(yè)參股管理暫行辦法》的規(guī)定。

基于上述，建議國有企業(yè)在合資設(shè)立公司和股權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，審慎調(diào)查合作方資格資質(zhì)和信譽，選擇經(jīng)營管理水平高、資質(zhì)信譽好的合作對象，并設(shè)置相應(yīng)的違約責任和增信措施；對于其他股東未按約定繳納出資的，國有企業(yè)應(yīng)當及時采取有效措施防范風險。此外，還應(yīng)加強對國有資本參股公司的經(jīng)營管理決策權(quán)和監(jiān)管權(quán)，避免合資公司因經(jīng)營不善發(fā)生大額債務(wù)無法清償，導(dǎo)致股東認繳出資加速到期。

（四）下移國資監(jiān)管職權(quán)，優(yōu)化國有獨資公司組織結(jié)構(gòu)

盡管本次新《公司法》將國有控股公司一并納入“國家出資公司組織機構(gòu)的特別規(guī)定”專章管理，但從專章的特別規(guī)定內(nèi)容來看，國有獨資企業(yè)的組織機構(gòu)優(yōu)化和監(jiān)管職權(quán)下移仍是最大的亮點。

1、關(guān)于國有獨資公司制定章程的主體，對應(yīng)新《公司法》第一百六十九條履行出資人職責的機構(gòu)范圍，將國有獨資公司章程“由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)制定或批準”修改為“履行出資人職責的機構(gòu)制定”，與《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》第十六條規(guī)定的“國有獨資公司章程由出資人機構(gòu)負責制定，或者由董事會制訂報出資人機構(gòu)批準”保持相對一致。

2、新《公司法》刪除了“重要的國有獨資公司合并、分立、解散、申請破產(chǎn)的由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)審核后，報本級人民政府批準”的規(guī)定，充分發(fā)揮履行出資人職責機構(gòu)的重大事項自主決策權(quán)。該項修訂是國企改革中“理順出資人職責、轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式、以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”的重要體現(xiàn)，但《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定仍具有效力，過渡階段國有獨資公司在實操中對重大事項決策應(yīng)當做好內(nèi)部的請示和確認。

3、新《公司法》將國有獨資公司的監(jiān)管體系整體下移，在強化出資人職責的同時，還擴大了董事會的職權(quán)范圍，使董事會成為國有獨資公司治理機構(gòu)中的核心層級，主要體現(xiàn)在兩方面，一方面，基于董事會、董事長、副董事長對履行出資人職責的機構(gòu)負責的原則，增加了董事會的職權(quán)范圍，例如增加履行出資人職責的機構(gòu)授權(quán)董事會發(fā)行公司債券的權(quán)利；另一方面，黨的十九屆三中全會決定提出將國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會職責劃入審計署，不再設(shè)立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會。新《公司法》進一步推動國有獨資公司將原監(jiān)事會的職能轉(zhuǎn)移至董事會中的審計委員會，明確國有獨資公司在董事會中設(shè)置由董事組成的審計委員會行使本法規(guī)定的監(jiān)事會職權(quán)的，不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事。新《公司法》的這一改動是國企改革中深化權(quán)力運行和監(jiān)督機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要成果。

4、新《公司法》優(yōu)化了國有獨資公司的董事會組成結(jié)構(gòu)，規(guī)定國有獨資公司的董事會中應(yīng)當有過半數(shù)的外部董事，并應(yīng)當有公司職工代表。國有企業(yè)設(shè)立外部董事的具體規(guī)定較早見于36號文[注2]，其中已對外部董事的選任程序進行了明確規(guī)定。該制度主要是為了解決部分國有企業(yè)中董事會形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應(yīng)有作用的問題。

5、新《公司法》第一百七十七條規(guī)定國家出資公司應(yīng)當依法建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理和風險控制制度，對近年來國家出資企業(yè)開展的合規(guī)建設(shè)在法律規(guī)范層面予以確認，但該項規(guī)定僅為指導(dǎo)性規(guī)定，實踐中，國有企業(yè)建立健全“內(nèi)部監(jiān)督管理”和“風險控制制度”，應(yīng)當根據(jù)《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》等系列指導(dǎo)意見和規(guī)則，制定具體的內(nèi)控制度，提高國有企業(yè)的風險控制能力，有效預(yù)防和化解各項經(jīng)營風險。

（五）堅持權(quán)責對等，加重董監(jiān)高責任

新《公司法》在優(yōu)化公司組織機構(gòu)設(shè)置、賦予公司經(jīng)營管理者更多自主權(quán)的同時，也強化了公司董監(jiān)高在運營管理中的各項責任，特別是壓實了董事的職責，對國有股東委派的董監(jiān)高任職存在較大影響。

[1] 《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》第九條規(guī)定，“公司黨組織條款應(yīng)當按照《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》等有關(guān)規(guī)定，寫明黨委（黨組）或黨支部（黨總支）的職責權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、運行機制等重要事項。明確黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序。設(shè)立公司黨委（黨組）的國有企業(yè)應(yīng)當明確黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項；明確堅持和完善“雙向進入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制及有關(guān)要求。設(shè)立公司黨支部（黨總支）的國有企業(yè)應(yīng)當明確公司黨支部（黨總支）圍繞生產(chǎn)經(jīng)營開展工作，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用；具有人財物重大事項決策權(quán)的企業(yè)黨支部（黨總支），明確一般由企業(yè)黨員負責人擔任書記和委員，由黨支部（黨總支）對企業(yè)重大事項進行集體研究把關(guān)。對于國有相對控股企業(yè)的黨建工作，需結(jié)合企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營管理等實際，充分聽取其他股東包括機構(gòu)投資者的意見，參照有關(guān)規(guī)定和本條款的內(nèi)容把黨建工作基本要求寫入公司章程。”

[2]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕36號）“二、規(guī)范主體權(quán)責”規(guī)定，“2.優(yōu)化董事會組成結(jié)構(gòu)?！瓏歇氋Y公司的董事對出資人機構(gòu)負責，接受出資人機構(gòu)指導(dǎo)，其中外部董事人選由出資人機構(gòu)商有關(guān)部門提名，并按照法定程序任命。國有全資公司、國有控股企業(yè)的董事由相關(guān)股東依據(jù)股權(quán)份額推薦派出，由股東會選舉或更換，國有股東派出的董事要積極維護國有資本權(quán)益；國有全資公司的外部董事人選由控股股東商其他股東推薦，由股東會選舉或更換；國有控股企業(yè)應(yīng)有一定比例的外部董事，由股東會選舉或更換?！?/span>