原創(chuàng) 沈亞洲

　　今天的文章，和大家一起說說刺史和州牧。

　　一、西漢的十三部州

　　元封五年（公元前106年），為了加強中央對地方的控制，除京師附近七郡外，漢武帝把全國劃分為十三個監(jiān)察區(qū)域。

　　每個區(qū)域由朝廷派遣刺史一人，專門負責巡察該區(qū)境內(nèi)的吏政，檢舉不法的郡國官吏和強宗豪右，其管區(qū)稱為刺史部。

　　其中十一部采用了《尚書·禹貢》和《周禮·職方》中的傳說州名，即冀州、兗州、青州、徐州、揚州、荊州、豫州、涼州（雍州）、益州（梁州）、幽州、并州，并改其中的梁州為益州，雍州為涼州。

　　另外有朔方、交趾二郡，仍沿用其名，稱朔方刺史部、交趾刺史部。

　　十三刺史部，簡稱“十三部”。

　　又因大多以“州”命名，又稱“十三州”。也有稱“十三州部”、“十三部州”等。

　　值得注意的是，這時的州（部）是虛設的，只是一個監(jiān)察區(qū)，不是一級行政區(qū)。在地方上，實行的仍然是“郡-縣”兩級行政區(qū)劃。

　　各州（部）也只設置刺史一人，沒有實際的行政長官。

　　二、司隸校尉部

　　十三州之外，以近畿七郡為司隸部。

　　征和四年（前89年），漢武帝改司隸部為司隸校尉部，又設置司隸校尉一職，掌察京師百官和近畿七郡。

　　司隸校尉也相當于一州的刺史，不過因為他所監(jiān)察的是近畿各郡，所以在名義上、權力上都異于其他各州的刺史。

　　西漢時，司隸校尉秩二千石。東漢時，改為秩比二千石。而刺史，秩六百石。

　　司隸校尉與州刺史一樣，都不是行政官吏。

　　三、西漢的刺史

　　刺史，又稱刺使，職官。“刺”是檢核問事的意思，即監(jiān)察之職。“史”為“御史”之意。

　　刺史的官位很低，比太守都低，甚至低于縣令，略高于縣長。

　　漢代沒有后世的官品（它從魏晉時期才開始搞，北魏時成型），官員的級別高低是通過“秩”（俸祿）的多少來體現(xiàn)的。

　　刺史俸祿很低，只有六百石。而大縣的縣令是六百至一千石，小縣的縣長也是三百至五百石，太守更是多達兩千石。

　　關于漢代縣和縣令、縣長的分級，以及其它朝代的縣官，參見本公號早前發(fā)布的《歷朝歷代縣官的稱謂和品級》一文。此處和下文都不再贅述。

　　太守就是之前秦朝的“郡守”。公元前148年，漢景帝把郡守改成了太守。

　　西漢時期，刺史無固定治所，不受丞相的制約，直接隸屬于中央的御史中丞和御史大夫。

　　刺史的名稱也幾度更改。

　　成帝綏和元年（公元前8年），“罷部刺史，更置州牧”，其俸祿也由六百石提高到二千石。

　　哀帝建平二年（公元前5年），“罷州牧，復刺史。”

　　哀帝元壽二年（公元前1年），刺史“復為牧”。

　　此時，無論是刺史還是州牧，其作為監(jiān)察官的本質(zhì)并沒有變，都不是行政官員。

　　值得注意的是，也就是在公元前8年，王莽出任了大司馬。

　　王莽執(zhí)政時期，是刺史、州牧開始由監(jiān)察官向地方官轉化的一個重要階段。

　　四、新朝的州牧

　　公元9年，王莽逼迫孺子嬰禪讓，自己當起了皇帝，改國號為“新”。

　　王莽也是第一位通過禪讓實現(xiàn)篡位的皇帝，和后世的曹操并稱，也因此有了“行操莽之事”這個說法。

　　王莽稱帝的當年，即授予州牧爵位，“封牧為男（爵）”。州牧是世襲的，“世其官”。

　　公元12年，王莽將十三州改為九州，下詔“州從《禹貢》為九”。這九州分別是冀州、兗州、青州、徐州、揚州、豫州、荊州、雍州、梁州。

　　為了增強地方實力，便于鎮(zhèn)壓反抗，公元20年，王莽又給州牧加將軍稱號，給予州牧統(tǒng)軍作戰(zhàn)的權力。又設置牧副監(jiān)，主要職權是監(jiān)察，起到之前刺史的作用。

　　州牧成為了地方軍事行政長官，地方監(jiān)察職權為牧副監(jiān)所行使。

　　此時的行政區(qū)劃，變成事實上的“州-郡-縣”三級了。

　　五、東漢的刺史和州牧

　　東漢建立后，光武帝建武十一年（公元35年），把朔方刺史部并入并州刺史部，交趾刺史部改為交州刺史部，降司隸校尉部為十三部之一，仍稱十三部。

　　建武十八年（公元42年），依西漢舊制，再改州牧為刺史，每州一人，共十二人。司隸校尉部，則由司隸校尉負責。

　　刺史職權，同西漢時期。

　　值得注意的是，西漢刺史無固定治所，東漢刺史則各有駐地。東漢刺史奏事，可遣計吏代行，不復自往。東漢刺史權力逐漸擴大。

　　到了東漢末年，黃巾起義等農(nóng)民起義不斷。靈帝中平五年（公元188年），劉焉認為四方多事，原因在于刺史權輕。

　　于是，他向朝廷提出了一個改變歷史的重大建議，即用宗室、重臣為州牧，在地方上凌駕于刺史、太守之上，獨攬大權以安定百姓。

　　朝廷于是改部分資深刺史為牧，并提高其地位，居郡守之上，掌一州之軍政大權，史稱“廢史立牧”。

　　“廢史立牧”直接促成了各地割據(jù)軍閥的形成，包括劉焉在內(nèi)的州牧，上任之后基本就不再受朝廷的控制了。

　　州牧，自此正式成為一州軍政的長吏，太守的上級。而“州-郡-縣”三級行政區(qū)，也隨之形成。

　　此處順便說一下，劉焉就任的是益州牧，死后由其子劉璋繼任。

　　劉備占據(jù)成都后，自己擔任了益州牧。

　　劉璋則被遷往荊州。關羽失荊州后，劉璋被請到了東吳，孫權又任命他為益州牧。當然，這個“益州牧”，劉璋肯定只能“遙領”了。

　　遙領，就是只擔任職名，不親往任職。東吳朝廷特別喜歡讓將相重臣們遙領曹魏、蜀漢政權的州牧、太守。

　　六、魏晉南北朝時期的刺史

　　曹魏政權建立后，州牧又被改為刺史。

　　曹魏的刺史，有領兵、單車之別。

　　單車，即不領兵之意。

　　領兵刺史，則多加將軍號。任重者稱使持節(jié)都督（某某等州）諸軍事（任一州的刺史，同時都督數(shù)州甚至十數(shù)州軍事），次為單車刺史“假節(jié)都督（某某等州）諸軍事”，又次為使持節(jié)。

　　當然，和曹魏政權不同，蜀漢政權和孫吳政權，仍然稱州牧。

　　例如，蜀漢丞相諸葛亮就曾兼任益州牧（領益州牧），而東吳太傅諸葛恪更是一度兼領荊、揚二州牧。

　　西晉統(tǒng)一后，曾停止刺史加將軍號。西晉末天下大亂，又恢復曹魏舊制。

　　南北朝沿襲魏晉舊制。只有北魏道武帝時不同，每州有三位刺史，其中包括皇室一人。

　　此處強調(diào)一下，魏晉南北朝時期的刺史和兩漢的刺史完全不同，它是地方最高軍事行政長官，類似于東漢末年的州牧。

　　七、魏晉南北朝時期的州郡

　　州牧、刺史的權力實在太大了，很容易尾大不掉，形成割據(jù)勢力。

　　南北朝時期，為了加強對地方的控制，中央朝廷就開始盡量的多設置州，把各個州都改的很小，以至于州郡都差不多大小了。

　　總之，到了南北朝后期，雖然名義上是“州-郡-縣”三級行政區(qū)，但實際上已經(jīng)慢慢過渡為“州、郡-縣”兩級了。

　　八、隋唐時期的州郡府道和刺史、太守

　　（一）州、郡、府

　　到了隋朝，隋文帝時，撤銷郡。除雍州設置雍州牧外，州的長官均為刺史。

　　隋煬帝時，又改州為郡，改刺史為太守。

　　唐朝建立后，又把郡改稱州，把太守改成刺史。

　　到了唐玄宗時，又改州為郡，改刺史為太守。

　　到了唐肅宗時，又恢復初唐舊制，稱州，稱刺史。

　　總之，隋、唐時期，州、郡相同，刺史、太守也是相同的，都是實際負責州郡這一級行政事務的政務官了。

　　唐朝時，在且只在京師（長安）或陪都（洛陽、太原等）設府。其最高長官以親王充任，遙領，稱為“牧”（京兆牧、河南牧、太原牧等）。

　　當然了，實際主持政務的是尹（京兆尹、河南尹、太原尹等）。

　　府和州平級，但地位要略高，行政長官的級別則高很多。

　　唐朝后期，府的數(shù)量有所增加。國都、陪都，皇帝誕生、居住和巡游過的地方，以及地位重要的州，都被改置為府。

　　（二）道

　　唐朝，與漢代的“州”這個概念相近的是“道”。

　　“道”在漢朝時開始出現(xiàn)，起初跟縣同級別，專門使用于少數(shù)民族聚居的偏遠地區(qū)。

　　和漢代的“州”一樣，唐朝設置“道”，最初也是作為監(jiān)察區(qū)域。每道設采訪處置使（初名巡察使）一人，類似于漢朝的刺史。

　　在州縣增多之后，自唐玄宗時期起，道開始逐漸向州（郡）的上一級行政機構轉化。

　　安史之亂后，唐肅宗設置觀察處置使，這個職務類似漢朝末年的州牧。

　　自此，道成為實質(zhì)性的一級行政區(qū)。唐朝的地方行政區(qū)，由州（郡）-縣二級制演變?yōu)榈?州（郡）-縣三級制。

　　九、宋朝的刺史和知州

　　（一）州、府

　　宋朝沿襲了唐朝的制度。

　　首都和陪都設牧，由親王遙領。

　　國都、陪都，皇帝誕生、居住和巡游過的地方，以及地位重要的州，也都改置為府。當然，宋朝的府比唐朝要多一些，但仍然是州占絕對多數(shù)。

　　此處順便說一下，唐宋的“牧”，是“府牧”，不是“州牧”，相當于秦漢的“郡守”、“太守”。

　　州的長官稱刺史。

　　宋往往以朝臣充任各州長官，稱“權知某軍州事”，簡稱知州?！皺嘀币鉃闀簳r主管，“軍”指該地廂軍，“州”指民政。

　　知州所任，即隋、唐太守、刺史之職。

　　例如，歐陽修任滁州知州時，曾撰《豐樂亭記》，文中自稱刺史；而撰《醉翁亭記》時，又自稱太守，就因為刺史、太守早無區(qū)別。

　　（二）路

　　宋朝，仿照唐制，設“路”。

　　初期，一路只有轉運使，轉運使的權力極大。宋太祖、宋太宗曾賦予轉運使按察轄區(qū)內(nèi)陸方長官的職權，類似漢代的“刺史”。

　　轉運使權力不斷擴大，一度使得轉運使成為一路最高長官，逐漸向漢朝末年的“州牧”轉化。

　　自宋真宗時期開始，又先設立了另外三司，一路四司分立，互不統(tǒng)屬，各司其職。

　　帥，即安撫使，掌軍事民政；漕，即轉運使，掌財政兼監(jiān)察；憲，即提刑按察使，掌司法獄訟；倉，即提舉常平使，掌義倉救恤。

　　諸司并立，將地方政權、財權、司法權、軍事權完全分割開來，使得地方難以形成一個完整的權力中心，自然也無法對抗朝廷，割據(jù)難以成勢。

　　然而，相互牽制，就容易相互推諉；中央高度集權的結果，自然是地方無權，一旦有事，地方無法有效應對。

　　十、元明清

　　（一）府、州

　　元代以后，州牧、刺史這兩個職名皆被廢棄。州牧、刺史，成了知州的別稱。

　　元朝沿用宋朝制度，州的長官正式稱為知州。但同時置達魯花赤，專由蒙古人、色目人充，地位在知州上。

　　與宋朝不同，元、明、清三朝，以知州為正式官名，是地方官，為各州的行政長官。

　　元明清三朝，州分兩種：直隸州和散州，直隸州屬省，散州隸屬府（元朝例外，詳見本公眾號的《從郡縣制到州縣制》一文。）。

　　元朝時，府的數(shù)量則更多了。到明清兩朝，府成為縣級之上的主要行政區(qū)。除京師和陪都所在地之外，府的長官，稱知府。

　　府、直隸州類似漢朝的郡，散州則相當于大縣。

　　順便多說一句，《從郡縣制到州縣制》這篇文章，題目叫《從郡縣制到州縣制、府縣制》更為穩(wěn)妥，秦漢魏晉南北朝是郡縣制，隋唐兩宋是州縣制，元明清其實更多是府縣制。

　　關于府、州、縣的關系等，后面會有專文論述。此處不再贅述。

　　（二）行省

　　元朝時，行省成為了最高的一級行政區(qū)劃。該制度后來被明清沿襲，雖然名稱有所不同。

　　元明清三朝，“行省”類似東漢末年和魏晉時期的“州”，其長官也類似“州牧”，但制衡更多。

　　1、元朝

　　行省是行中書省的簡稱，民間簡稱“省”，是直屬中央政府管轄的一級行政區(qū)。元人稱其制為：“都省握天下之機，十省分天下之治?！?/p>

　　行省的全稱為“某某等處行中書省”，簡稱“某某行省”。

　　元朝以中書省總理天下政務，掌管制令決策，是中央最高權力機關，是正規(guī)的宰相機構。

　　在元世祖、元武宗朝三次短期設立尚書省主管政務期間，行中書省也相應改稱行尚書省。

　　行省，早期是作為中央政府的派出機構，帶中書省的職銜，在外行使“省”的職能。

　　滅南宋之后，行省逐漸轉變成了一級地方行政組織，其首長也不再帶中書省的官銜。

　　行省通常以平章政事為最高長官，一度設立過丞相一職。元朝政局混亂，經(jīng)常改制，此處不再贅述。

　　2、明朝

　　明朝，為了表示和元朝的區(qū)別，故意把行省稱作承宣布政使司，簡稱“布政使司”、“布政司”、“藩司”，不稱“行省”。

　　在正式的文件中，為避免使用元朝的“行省”一詞，在地名下加“等處”。

　　各行省還設有都指揮使司，主管一省軍戶衛(wèi)所番漢諸軍，聽命于兵部和五軍都督府。另外還有負責監(jiān)察司法的提刑按察使司，聽命于刑部，掌管司法權。

　　明朝實行一省分置都、布、按三司的制度，原為防止地方權力集中，不過在實際使用中體現(xiàn)出一定的不便。

　　所以到宣德以后，開始派部（六部）、院（都察院）大臣以總督和巡撫的名義督撫地方行政。

　　景泰朝之后總督和巡撫基本成為各省常制，凌駕于“三司”之上成為一省甚至跨省的最高長官。

　　還有同時兼任巡撫與總督的情況，稱督撫。此外，還有以監(jiān)察御史為巡按，任監(jiān)察之職。

　　3、清朝

　　清朝沿襲明制，保留各承宣布政使司，但布政使司轄區(qū)直接通稱為“行省”，并在各省布政使之上設置固定制的總督、巡撫掌管全省軍民事務，成為標準建制。

　　布政使，則成為總督、巡撫的屬官。