當(dāng)前，對(duì)締約國(guó)具有普遍強(qiáng)制效力，能夠指導(dǎo)、規(guī)范地月活動(dòng)的國(guó)際法基礎(chǔ)為國(guó)際空間法體系中與之關(guān)聯(lián)度較高的《關(guān)于各國(guó)探索和利用外層空間包括月球與其他天體活動(dòng)所應(yīng)遵循的原則的條約》（簡(jiǎn)稱《外空條約》）和《關(guān)于各國(guó)在月球和其他天體上活動(dòng)的協(xié)定》（簡(jiǎn)稱《月球協(xié)定》）；此外，一眾航天國(guó)家通過(guò)多個(gè)平臺(tái)推動(dòng)熱點(diǎn)國(guó)際議題交流，制定成果文件。

國(guó)際空間法

（1）《外空條約》缺乏針對(duì)性的地月活動(dòng)規(guī)則

國(guó)際空間法中，調(diào)整地月活動(dòng)的上位法為《外空條約》，特別是其中的共同利益原則、自由探索利用原則、不得據(jù)為己有原則、避免有害干擾原則以及和平利用原則等規(guī)定與之關(guān)聯(lián)度最高。然而，由于條約磋商時(shí)的科技發(fā)展水平有限，且基于《外空條約》國(guó)際空間法基石的地位，相關(guān)條款規(guī)定較為寬泛，措辭相對(duì)模糊，缺乏具有針對(duì)性的地月活動(dòng)規(guī)范。

（2）《月球協(xié)定》難以發(fā)揮出指導(dǎo)規(guī)范作用

比《外空條約》晚十余年制定的《月球協(xié)定》在立法技術(shù)和專門規(guī)范方面取得了進(jìn)展。一方面，《月球協(xié)定》對(duì)《外空條約》中的共同利益原則、自由探索利用原則以及和平利用原則等作出更為詳實(shí)的、具體的“立法解釋”；另一方面，制定了開創(chuàng)性和前瞻性較強(qiáng)的新規(guī)則，例如對(duì)空間資源開發(fā)利用活動(dòng)加以關(guān)注、公平分享資源帶來(lái)的惠益、強(qiáng)調(diào)月球環(huán)境保護(hù)、確立月球科學(xué)保護(hù)區(qū)域劃定方式等。然而，由于包括美國(guó)、俄羅斯等航天大國(guó)顧慮該條約將月球法律地位確定為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”，作為國(guó)際空間法體系重要組成的《月球協(xié)定》約束力較為有限，在當(dāng)下難以發(fā)揮出對(duì)地月活動(dòng)的指引作用。

國(guó)際議題進(jìn)展

現(xiàn)行國(guó)際空間法對(duì)調(diào)整地月活動(dòng)力有不逮，各國(guó)對(duì)于其中的原則性規(guī)定也難以達(dá)成一致的解釋立場(chǎng)。擅于打造制度霸權(quán)的美國(guó)在推動(dòng)空間技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新的同時(shí)，也重視主導(dǎo)地月空間國(guó)際規(guī)則走向，聯(lián)合盟友及伙伴國(guó)家推動(dòng)反映美國(guó)價(jià)值觀及治理理念的規(guī)則及實(shí)踐，即通過(guò)發(fā)布國(guó)內(nèi)政策及立法文件、推動(dòng)非政府國(guó)際組織成果文件形成的方式，影響乃至引領(lǐng)國(guó)際空間法的演變方向。

（1）海牙工作組首創(chuàng)規(guī)則要素，引發(fā)國(guó)際討論熱度

2015年，非政府組織海牙外空資源治理工作組（簡(jiǎn)稱“海牙工作組”）在美國(guó)實(shí)體的支持下成立。2019年11月，海牙工作組發(fā)布《外空資源活動(dòng)國(guó)際框架發(fā)展要素（草案）》（簡(jiǎn)稱《框架草案》）最終版本，其中首創(chuàng)了許多熱議概念，如安全區(qū)、資源優(yōu)先權(quán)，實(shí)際上也反映了美國(guó)深空探測(cè)領(lǐng)域的戰(zhàn)略利益。之后，美國(guó)依托與盟友及伙伴國(guó)家的合作機(jī)制，共同主張將上述草案引入聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)（COPUOS，簡(jiǎn)稱“聯(lián)合國(guó)外空委”）關(guān)于外空資源活動(dòng)潛在法律模式的討論之中，由此塑造空間資源國(guó)際框架的發(fā)展進(jìn)程。

（2）月球村協(xié)會(huì)吸納嗣后實(shí)踐，融合美國(guó)價(jià)值理念

2017年，在歐洲國(guó)家推動(dòng)下，非政府組織國(guó)際月球村協(xié)會(huì)（MVA）于維也納成立，共有來(lái)自私營(yíng)、工業(yè)、政府等領(lǐng)域的600多名參與者，美國(guó)多位航天部門退休官員也在其中建言獻(xiàn)策。2023年初，月球村發(fā)布《和平與可持續(xù)月球活動(dòng)的建議框架和關(guān)鍵要素》，是當(dāng)前對(duì)地月活動(dòng)規(guī)范程度最高的國(guó)際組織成果文件，具體內(nèi)容涉及空間資源、安全區(qū)、遺產(chǎn)保護(hù)、互操作、透明度等概念，可以在美國(guó)出臺(tái)的相關(guān)國(guó)內(nèi)政策立法、雙邊文件，以及外交發(fā)言中尋得蹤跡，相當(dāng)程度上濫觴于美國(guó)實(shí)體推動(dòng)的現(xiàn)有實(shí)踐。

（3）外空委進(jìn)展暫時(shí)落后，月球協(xié)調(diào)機(jī)制亟待審議

實(shí)際上，推動(dòng)國(guó)際空間法發(fā)展的最主要平臺(tái)為聯(lián)合國(guó)外空委，然而由于其在地月領(lǐng)域的議題仍停留在討論、磋商、交流階段，尚未形成階段性成果，已落后于海牙工作組和月球村等非政府組織。美國(guó)將外空委平臺(tái)置后使用，在國(guó)內(nèi)政策法律及其他國(guó)際成果文件趨向成熟之后，適時(shí)輸出相關(guān)國(guó)家實(shí)踐至外空委，強(qiáng)調(diào)活動(dòng)透明度、鼓勵(lì)商業(yè)參與等，盟友及伙伴國(guó)家順勢(shì)展現(xiàn)追隨態(tài)度，在滿足本國(guó)發(fā)展訴求的同時(shí)，與美形成合力限制包括中國(guó)在內(nèi)的國(guó)家發(fā)展地月空間技術(shù)，意圖打破當(dāng)前戰(zhàn)略平衡，獲得戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。

2024年1月29日，在聯(lián)合國(guó)外空委科學(xué)與技術(shù)小組會(huì)議上，羅馬尼亞提議在外空委平臺(tái)成立月球活動(dòng)協(xié)調(diào)行動(dòng)小組（ATLAC），負(fù)責(zé)審議月球活動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。值得注意的是，月球村協(xié)會(huì)主席由羅馬尼亞籍公民擔(dān)任，羅馬尼亞的提案順應(yīng)了月球村協(xié)會(huì)的已有成果，并可往前追溯至《阿爾忒彌斯協(xié)定》（ArtemisAccords）及海牙工作組的《框架草案》，這也是羅馬尼亞和月球村協(xié)會(huì)反復(fù)強(qiáng)調(diào)信息共享、空間資源、月球遺產(chǎn)、互操作性以及避免有害干擾等概念的原因，美國(guó)及歐洲國(guó)家已經(jīng)毫無(wú)疑問(wèn)地走在了推動(dòng)月球領(lǐng)域國(guó)際法演變的前列。

美國(guó)

美國(guó)在多份文件中頻繁提及地月空間發(fā)展戰(zhàn)略，將其視為新的作戰(zhàn)高地。整體來(lái)看，美國(guó)將地月空間納入天軍（USSF）作戰(zhàn)范圍，確立地月空間軍事戰(zhàn)略地位。具體而言，美國(guó)重視開發(fā)空間核能技術(shù)，建設(shè)定位、導(dǎo)航與授時(shí)（PNT）體系，強(qiáng)調(diào)將態(tài)勢(shì)感知能力擴(kuò)展到地月空間，并且早在2015年頒布《外空資源探索和利用法》，首創(chuàng)空間資源私人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，賦予私人占有、運(yùn)輸、使用和出售所開發(fā)空間資源的權(quán)利，成為海牙工作組設(shè)立的契機(jī)。此外，美國(guó)還關(guān)注月球環(huán)境保護(hù)及文化遺產(chǎn)保護(hù)文件，頒布《保護(hù)人類太空的一小步法》保護(hù)“阿波羅”（Apollo）任務(wù)遺產(chǎn)。

與推動(dòng)非政府國(guó)際組織積極發(fā)布成果文件類似，制定并推廣雙邊政府間承諾《阿爾忒彌斯協(xié)定》也是美國(guó)塑造未來(lái)地月國(guó)際規(guī)則的重要途徑。美國(guó)務(wù)院與國(guó)家航空航天局（NASA）共同擬定協(xié)定文本，截至2024年2月，已獲得36個(gè)國(guó)家航天機(jī)構(gòu)簽署。該協(xié)定序言表示其遵守《外空條約》，愿意通過(guò)外空委等多邊平臺(tái)就有關(guān)空間探索和利用的關(guān)鍵問(wèn)題達(dá)成各國(guó)共識(shí)。然而，協(xié)定實(shí)質(zhì)繼承自美國(guó)現(xiàn)行政策及法律，表述上具有鮮明引導(dǎo)色彩，美國(guó)通過(guò)單邊解釋國(guó)際空間法、擴(kuò)展協(xié)定簽署國(guó)家，意圖突破現(xiàn)行國(guó)際空間法限制，以達(dá)到引領(lǐng)地月及深空國(guó)際規(guī)則發(fā)展的目的。

歐洲

歐洲地區(qū)與美國(guó)綁定程度較高，開展地月活動(dòng)，既依附于美國(guó)，又尋求戰(zhàn)略自主，力圖從參與者向主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變。歐洲整體層面推出《新世界2030+戰(zhàn)略路線圖》《空間資源戰(zhàn)略》《安全防御太空戰(zhàn)略》等文件，反映出由于科技實(shí)力存在差距，地緣政治目標(biāo)存在差異，歐美之間始終存在合同與競(jìng)爭(zhēng)的雙重關(guān)系。當(dāng)前歐洲整體地月戰(zhàn)略及立法尚且有限，未來(lái)隨著頂層設(shè)計(jì)逐漸完善，或?qū)⒊霈F(xiàn)與美國(guó)政策法律以及對(duì)地月規(guī)則發(fā)展方向的不同立場(chǎng)。

俄羅斯

俄羅斯涉及地月活動(dòng)的政策及立法則更加有限，當(dāng)前關(guān)注的主要方向集中在開發(fā)關(guān)鍵探索技術(shù)以及發(fā)展太空核威懾，并有意與中國(guó)結(jié)成強(qiáng)有力的月球探測(cè)伙伴關(guān)系。隨著歐美國(guó)家將目光瞄準(zhǔn)地月空間，俄羅斯繼續(xù)建立健全地月安全、技術(shù)及規(guī)則領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)，以抵御美西方戰(zhàn)略布局產(chǎn)生的威脅與風(fēng)險(xiǎn)。

印度

2023年，印度航天特別是地月領(lǐng)域動(dòng)作不斷，廣泛開展地月空間國(guó)際合作，重視提升技術(shù)能力及國(guó)際地位。4月，印度發(fā)布首部國(guó)家航天政策，全面鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與推動(dòng)印度航天計(jì)劃發(fā)展；6月，簽署《阿爾忒彌斯協(xié)定》，“搖擺”戰(zhàn)略顯現(xiàn)出“親美”傾向；8月，成功實(shí)現(xiàn)月球軟著陸，成為世界上第四個(gè)躋身探月俱樂(lè)部的國(guó)家。印度本身屬性特殊，作為美國(guó)在離岸地區(qū)可以倚重的戰(zhàn)略支點(diǎn)國(guó)家，或?qū)⒊蔀榈卦禄顒?dòng)重要參與方，甚至推動(dòng)印太地區(qū)力量“再平衡”，在一定程度上影響地月國(guó)際規(guī)則走向。

日本

日本通過(guò)相關(guān)立法為地月活動(dòng)提供依據(jù)與保障，根據(jù)月球探測(cè)國(guó)際形勢(shì)變化及時(shí)修訂相關(guān)政策，引導(dǎo)促進(jìn)本國(guó)地月活動(dòng)發(fā)展?！队钪婊居?jì)劃》明確了“阿爾忒彌斯”計(jì)劃作為日本地月活動(dòng)的主體地位，強(qiáng)調(diào)以《阿爾忒彌斯協(xié)定》為基礎(chǔ)推動(dòng)國(guó)際規(guī)則制定。與美國(guó)相似，日本于2021年頒布《關(guān)于促進(jìn)與空間資源勘探和開發(fā)相關(guān)的商業(yè)活動(dòng)的法律》，確立空間資源財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。2024年日本成功登月，意味著美國(guó)引領(lǐng)的月球探測(cè)聯(lián)盟又增加一個(gè)掌握登月技術(shù)的國(guó)家，對(duì)于獲得更大國(guó)際規(guī)則話語(yǔ)權(quán)有所增益。

其他國(guó)家

除上述國(guó)家和地區(qū)，其他航天國(guó)家更多關(guān)注開展月球探測(cè)活動(dòng)及培育國(guó)家航天產(chǎn)業(yè)，依照各國(guó)國(guó)情確立月球探測(cè)的參與路線，但在包括政策與立法的國(guó)內(nèi)頂層設(shè)計(jì)方面尚不健全，對(duì)地月空間的整體戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)也暫時(shí)有限。盧森堡和阿聯(lián)酋立法推動(dòng)商業(yè)資源開發(fā)活動(dòng)，德國(guó)強(qiáng)調(diào)促進(jìn)太空采礦活動(dòng)國(guó)際監(jiān)管規(guī)則形成，韓國(guó)、土耳其和沙特阿拉伯關(guān)注月球探索技術(shù)開發(fā)，以色列、澳大利亞重視發(fā)展國(guó)內(nèi)民用航天產(chǎn)業(yè)，德國(guó)、澳大利亞將推進(jìn)“阿爾忒彌斯”計(jì)劃列為本國(guó)地月活動(dòng)重點(diǎn)任務(wù)。

美西方已圍繞一些地月空間國(guó)際焦點(diǎn)法律問(wèn)題形成初步規(guī)則提案，內(nèi)容或雖有違反現(xiàn)行國(guó)際空間法之嫌，但通過(guò)利用多個(gè)平臺(tái)、多種機(jī)制加以推廣，已引起外空委下相關(guān)委員會(huì)及工作組的關(guān)注、討論及研究。

安全區(qū)：制度性質(zhì)及運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題

為確保未來(lái)月面設(shè)施能夠在安全區(qū)域內(nèi)穩(wěn)定運(yùn)行，美西方大力推行安全區(qū)制度并引起國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注，但在外空委討論進(jìn)展尚處于初步階段。具體而言，率先提出安全區(qū)制度的海牙工作組主張?jiān)谔囟〞r(shí)間內(nèi)限制他人進(jìn)入活動(dòng)主體設(shè)定的安全區(qū)，但其劃設(shè)須顧及自由探索利用原則和不得據(jù)為己有原則；《阿爾忒彌斯協(xié)定》強(qiáng)調(diào)美國(guó)與合作國(guó)家共享安全區(qū)大小、范圍、操作性質(zhì)等公共信息，并要求他國(guó)遵守通知和協(xié)調(diào)事項(xiàng)；月球村協(xié)會(huì)則主張安全區(qū)僅為“信息性制度”，各國(guó)僅需就此與他方進(jìn)行信息交換，未對(duì)雙方創(chuàng)設(shè)任何法律權(quán)利及義務(wù)。實(shí)際上，由于缺乏統(tǒng)一制度規(guī)則，可能導(dǎo)致包括國(guó)家與私營(yíng)實(shí)體在內(nèi)的地月活動(dòng)主體，對(duì)包括區(qū)域性質(zhì)、設(shè)立條件、區(qū)域大小以及信息范圍等具體要素產(chǎn)生不同主張，或?qū)⒈畴x該制度意在消除活動(dòng)沖突的初衷。

空間資源：活動(dòng)性質(zhì)及權(quán)利歸屬問(wèn)題

從人類拓展活動(dòng)疆域的歷史來(lái)看，開發(fā)空間資源是無(wú)法禁止的，外空委法律小組委員會(huì)已于2021年設(shè)立專門工作組，以確定一套指導(dǎo)此類活動(dòng)的初步建議原則，當(dāng)前討論內(nèi)容聚焦在空間資源種類、活動(dòng)類型以及權(quán)利歸屬。具體而言，俄羅斯希望將頻軌資源納入至外空委職責(zé)范圍，受到美西方堅(jiān)決反對(duì)；中國(guó)、俄羅斯以及航天新興國(guó)家側(cè)重考量科學(xué)活動(dòng)的優(yōu)先性，美西方等航天國(guó)家則強(qiáng)調(diào)商業(yè)開發(fā)的趨勢(shì)性；美國(guó)、盧森堡等部分國(guó)家立法確認(rèn)空間資源私人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，77國(guó)集團(tuán)（G77）等指出必須堅(jiān)決維護(hù)不得據(jù)為己有原則。隨著外空委空間資源議題討論磋商的進(jìn)一步深化，解決上述問(wèn)題既是構(gòu)建空間資源國(guó)際框架的必經(jīng)之路，也是順利開發(fā)利用地月空間的重要保障。

遺產(chǎn)保護(hù)：保護(hù)對(duì)象及保護(hù)措施問(wèn)題

美國(guó)已出臺(tái)一系列國(guó)內(nèi)文件規(guī)制外空遺產(chǎn)保護(hù)問(wèn)題，聯(lián)合盟友及伙伴國(guó)家推動(dòng)相關(guān)非政府國(guó)際組織成果文件，引入至外空委邊會(huì)及議題討論中，遺產(chǎn)保護(hù)未來(lái)或?qū)⑦M(jìn)入外空委正式議題?？v覽近年主要國(guó)際動(dòng)向，各國(guó)/組織僅提出該制度需涵蓋相關(guān)要素，但始終未就要素具體內(nèi)容開展磋商以形成共識(shí)，要素包括對(duì)月球遺產(chǎn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的明確，需確保標(biāo)準(zhǔn)具有謙抑性；對(duì)月球遺產(chǎn)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的明確，劃分保護(hù)等級(jí)，根據(jù)不同級(jí)別采取不同保護(hù)措施；對(duì)制度規(guī)范對(duì)象的明確，是否應(yīng)覆蓋包括國(guó)家和其他實(shí)體（主要指商業(yè)公司）在內(nèi)的一切空間行為主體，以及亟待建立的月球遺產(chǎn)登記平臺(tái)。在現(xiàn)行國(guó)際空間法框架下保護(hù)外空遺產(chǎn)可能面臨一系列法律挑戰(zhàn)，若不加以妥善處理，或阻礙航天國(guó)際合作，導(dǎo)致外空遺產(chǎn)保護(hù)演變?yōu)橥饪铡叭Φ剡\(yùn)動(dòng)”。

透明度：現(xiàn)有文件的具體執(zhí)行問(wèn)題

國(guó)際社會(huì)認(rèn)可透明度在航天活動(dòng)中的重要性，已達(dá)成共識(shí)文件《外層空間的透明度和建立信任措施》和《外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性準(zhǔn)則》。然而，各國(guó)對(duì)于體現(xiàn)航天活動(dòng)透明度的細(xì)化實(shí)施流程、要求和指標(biāo)尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和共識(shí)。例如：在軌航天器軌道信息共享，包括共享指標(biāo)參數(shù)、實(shí)施流程、數(shù)據(jù)接口等缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；關(guān)于航天活動(dòng)信息通報(bào)更細(xì)化的執(zhí)行機(jī)制、具體要求也難以在短時(shí)間內(nèi)凝聚多方共識(shí)；對(duì)于態(tài)勢(shì)感知數(shù)據(jù)共享，各國(guó)也持有不同的立場(chǎng)，中俄及一些發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為應(yīng)在聯(lián)合國(guó)框架下建立共享平臺(tái)，而美西方則強(qiáng)調(diào)不同平臺(tái)建立協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，航天器碰撞預(yù)警信息的協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，聯(lián)絡(luò)溝通低效，各方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，多重因素疊加對(duì)地月活動(dòng)安全和可持續(xù)構(gòu)成挑戰(zhàn)。

規(guī)則訴求與科技發(fā)展水平相掛鉤

通過(guò)梳理各國(guó)地月領(lǐng)域的政策及立法，可以看出科技發(fā)展程度在根源上影響其相應(yīng)規(guī)則訴求。舉例來(lái)說(shuō)，作為世界第一的航天強(qiáng)國(guó)，美國(guó)對(duì)國(guó)際規(guī)則發(fā)展的最根本訴求始終是通過(guò)設(shè)立規(guī)范維護(hù)其航天領(lǐng)導(dǎo)地位，遲滯競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手發(fā)展，故更加看重引領(lǐng)規(guī)則制度，擁有當(dāng)前世界上最為完善的地月空間頂層設(shè)計(jì)；而既依靠美國(guó)又努力謀求自主地位的歐洲，在選擇加入《阿爾忒彌斯協(xié)定》的同時(shí)，尋求彰顯獨(dú)立價(jià)值的機(jī)會(huì)。

自下而上聯(lián)動(dòng)伙伴影響立法進(jìn)程

鑒于外層空間的特殊法律地位，美國(guó)等在法理上不具有強(qiáng)制設(shè)立單雙邊立法并無(wú)視、違反國(guó)際法的合法性，故退而求其次，轉(zhuǎn)而通過(guò)已有國(guó)家實(shí)踐塑造未來(lái)的國(guó)際規(guī)則。美國(guó)及歐洲國(guó)家作為當(dāng)前幾個(gè)國(guó)際組織的主要推動(dòng)力量，以個(gè)人或組織機(jī)構(gòu)的身份加入相關(guān)非政府組織，并以這一形式影響成果文件的制定與發(fā)布，依靠國(guó)際組織觀察員的身份將成果文件推至聯(lián)合國(guó)外空委平臺(tái)。自下而上意味著經(jīng)過(guò)國(guó)內(nèi)外多輪驗(yàn)證的成果相對(duì)較為成熟，而聯(lián)動(dòng)伙伴助力又能夠使其單邊主張獲得類似“主流觀點(diǎn)”的“表面”合法性，影響力由此實(shí)現(xiàn)。

高度重視并充分利用外空委各議題

即便是國(guó)際規(guī)則制定進(jìn)程參與程度較高的國(guó)家（無(wú)論是否為《阿爾忒彌斯協(xié)定》簽署國(guó)），在充分利用自下而上機(jī)制的情形下，其最終途徑依然是以點(diǎn)帶線、以線成面地將“主張”和“提案”引入聯(lián)合國(guó)外空委，尤其是法律小組委員會(huì)平臺(tái)中，不存在任何一個(gè)國(guó)家或組織強(qiáng)硬地要求其他國(guó)家遵守其單邊或雙邊法律文件，這為其他航天國(guó)家參與國(guó)際立法談判提供了重要機(jī)會(huì)。未來(lái)地月空間國(guó)際規(guī)則博弈，聯(lián)合國(guó)外空委仍是各國(guó)必爭(zhēng)之地，關(guān)于安全區(qū)、空間資源、遺產(chǎn)保護(hù)以及透明度等熱點(diǎn)議題的討論，也將拉開地月空間治理的序幕。