準(zhǔn)格爾市場(chǎng)監(jiān)管 2016年01月28日 16:48 內(nèi)蒙古

從字面涵義理解，“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”是指依法享有審批許可權(quán)的行政主體，對(duì)其實(shí)施的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行事中事后監(jiān)督管理；“誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”是指依法享有行政管理權(quán)的行政主體，對(duì)其主管事項(xiàng)進(jìn)行事中事后監(jiān)督管理。將二者結(jié)合起來(lái)看，“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”（以下簡(jiǎn)稱“四個(gè)誰(shuí)”）原則包括兩個(gè)層級(jí)的涵義，即在第一層次上形成了審批與主管的分工，并且只有在確定了審批事項(xiàng)和主管事項(xiàng)，才能分別進(jìn)行第二層次的監(jiān)管。

“誰(shuí)審批”作為“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則第一層次的一個(gè)方面，旨在明晰政府和市場(chǎng)的邊界。“誰(shuí)審批”的潛在涵義是“某一事項(xiàng)是否需要審批，需要審批的，由誰(shuí)審批”。反過(guò)來(lái)，一旦確定了“誰(shuí)審批”，實(shí)質(zhì)上也就確認(rèn)了該事項(xiàng)需要審批。審批與否決定了政府和市場(chǎng)初次調(diào)控范圍的寬窄。在我國(guó)改革進(jìn)程中，政府和市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題始終是核心問(wèn)題，商事制度改革的系列舉措正是對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的呼應(yīng)。無(wú)論是注冊(cè)資本實(shí)繳制改為認(rèn)繳制，還是“先照后證”改革，都是降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，大量削減審批事項(xiàng)?！罢l(shuí)審批”不僅明確了審批事項(xiàng)的主管機(jī)關(guān)，也厘清了政府與市場(chǎng)的界限。

“誰(shuí)主管”作為“四個(gè)誰(shuí)”原則第一層次的另一個(gè)方面，旨在指導(dǎo)外部行政權(quán)的合理配置。從“誰(shuí)審批”厘清了政府和市場(chǎng)的邊界，而“誰(shuí)主管”則與“誰(shuí)審批”共同確定不同行政權(quán)的邊界。這個(gè)意義上講，“誰(shuí)審批”和“誰(shuí)主管”分別可進(jìn)一步闡釋為：需要審批的事項(xiàng)，在法律確定的享有審批權(quán)限的機(jī)關(guān)對(duì)其審批后，由該審批機(jī)關(guān)對(duì)其行為進(jìn)行管理；不需要審批的事項(xiàng)，但需要事后監(jiān)管的，由法律確定某一行政主體具體管理其日常行為。換言之，審批的權(quán)力附帶了主管的權(quán)力，非審批事項(xiàng)的監(jiān)管主體則由法律另行規(guī)定。由此，在行政機(jī)關(guān)之間形成了審批權(quán)和主管權(quán)的劃分，可視為行政權(quán)的二次調(diào)整。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，審批機(jī)關(guān)對(duì)審批事項(xiàng)的主管之所以是隨附的，在于審批機(jī)關(guān)具有按照審批要件實(shí)施監(jiān)管的優(yōu)越性。如果將審批事項(xiàng)交由其他行政機(jī)關(guān)主管，會(huì)造成行政組織冗余和監(jiān)管效率降低。

“誰(shuí)監(jiān)管”作為“四個(gè)誰(shuí)”原則第二層次的內(nèi)容，隱含了行政權(quán)內(nèi)部分工問(wèn)題。一方面，每一組次原則前后兩個(gè)“誰(shuí)”的指向確定并且一致；另一方面，當(dāng)作為行政主體的“誰(shuí)”落實(shí)到具體承擔(dān)監(jiān)管事務(wù)的“誰(shuí)”時(shí)，行政主體內(nèi)部應(yīng)當(dāng)進(jìn)行職能分工，由具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行各自職責(zé)。換言之，“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”中具體承擔(dān)審批職責(zé)和監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)一般應(yīng)當(dāng)不同，但最終的責(zé)任均集中到共同隸屬的行政主體；“誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”中以行政主體為主要責(zé)任承擔(dān)者，但具體監(jiān)管則由主管機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)施。

“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則的法治意蘊(yùn)

“四個(gè)誰(shuí)”原則既是行政法治的要求，更是行政法治的體現(xiàn)。這從國(guó)務(wù)院《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》對(duì)于“職權(quán)法定”原則的闡述可見(jiàn)一斑。即堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定、依法行政，誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管，按照法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定，厘清各部門(mén)市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化、程序化?？梢哉f(shuō)，“四個(gè)誰(shuí)”原則是行政法治原則在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的生動(dòng)寫(xiě)照。

合法性原則要求行政權(quán)的內(nèi)容、承擔(dān)主體和行使程序等必須有法律的明確規(guī)定或授權(quán)，可歸結(jié)“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”。最為首要的是遵守憲法和法律，并由此派生出“法律保留原則”和“法律優(yōu)先原則”。具體到商事制度改革，首要一點(diǎn)是堅(jiān)持改革于法有據(jù)，即通過(guò)立法、修法等合法方式，為改革提供可靠的法律保障。在此基礎(chǔ)上，“四個(gè)誰(shuí)”原則應(yīng)由一定位階的法律按照合法性原則的要求予以規(guī)范。

合理性原則主要因行政裁量權(quán)而存在。作為貫穿行政法領(lǐng)域的基本準(zhǔn)則，合理性原則當(dāng)然約束行政權(quán)的內(nèi)容、行使主體和行使程序等。在行政權(quán)設(shè)定方面，政府可管可不管的事項(xiàng)，完全可以交給市場(chǎng)或社會(huì)，從而合理地界定政府和市場(chǎng)的關(guān)系，這恰恰照應(yīng)了“四個(gè)誰(shuí)”原則第一層次的第一方面。在某一行政部門(mén)內(nèi)部劃分審批和主管機(jī)關(guān)，實(shí)際上體現(xiàn)了合理性原則的要求。當(dāng)然，在事中事后監(jiān)管過(guò)程中，行政權(quán)的實(shí)際行使更要遵循合理性原則，做到不專橫、不濫用。

適用“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則應(yīng)注意幾個(gè)方面

在適用范圍上，“四個(gè)誰(shuí)”原則目前主要針對(duì)商事制度改革涉及的市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域和部門(mén)，在“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”過(guò)程中應(yīng)逐步體現(xiàn)“四個(gè)誰(shuí)”原則。

在適用程度上，“四個(gè)誰(shuí)”原則雖然強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管，但其本源在于對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的界定以及行政權(quán)的配置。也就是說(shuō)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管十分重要，但切不可因噎廢食丟掉事前規(guī)制。

在適用限度上，凡原則均有例外，實(shí)踐中難免存在某一機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審批另一機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管的情形，從而造成“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”中前后“誰(shuí)”的不一致。

在適用效能上，“四個(gè)誰(shuí)”原則的充分執(zhí)行，在于切實(shí)貫徹行政法治原則，合理界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以清單管理模式做到審批與主管的緊密對(duì)接，避免出現(xiàn)沖突，最大化地運(yùn)用有限的行政資源實(shí)現(xiàn)更高效的監(jiān)管。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)督管理學(xué)會(huì)常務(wù)理事 湛中樂(lè)

(來(lái)源：紅盾論壇)