審計(jì)機(jī)關(guān)對何種違法行為用審計(jì)處理與審計(jì)處罰

911阿祥 2016-05-27

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審計(jì)機(jī)關(guān)對何種違法行為用審計(jì)處理與審計(jì)處罰

發(fā)布日期：2010-11-24

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信息來源：審計(jì)署網(wǎng)站作者：程度平（湖北省竹溪縣審計(jì)局）

　　最近，筆者在對幾個縣級局局長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及所屬二級單位延伸審計(jì)中，涉及到挪用專項(xiàng)資金、違規(guī)收費(fèi)、漏繳稅費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)列支公務(wù)接待費(fèi)等違規(guī)問題，對這些單位違法行為是作出審計(jì)處理、還是作出處罰的審計(jì)決定，心里沒有十分的把握，帶著上述問題，重溫了《審計(jì)法》、《行政處罰法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《審計(jì)法實(shí)施條例》及有關(guān)法律法規(guī)的解釋，在這里僅就對被審計(jì)單位違規(guī)行為對單位的審計(jì)處理、審計(jì)處罰談一點(diǎn)學(xué)習(xí)體會。僅供各位同仁參考。
　　一、什么是財(cái)政收支？什么是財(cái)務(wù)收支？
　　《審計(jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《審計(jì)法實(shí)施條例》等對違規(guī)行為的處理、處罰是在區(qū)別財(cái)政收支，財(cái)務(wù)收支的基礎(chǔ)上作出的。因此，有必要了解和撐握什么是財(cái)政收支？什么是財(cái)務(wù)收支？
　?。ㄒ唬┦裁词秦?cái)政收支？
　　《審計(jì)法實(shí)施條例》第三條“審計(jì)法所稱財(cái)政收支，是指依照《中華人民共和國預(yù)算法》和國家其他有關(guān)規(guī)定，納入預(yù)算管理的收入和支出，以及下列財(cái)政資金中未納入預(yù)算管理的收入和支出：（一）行政事業(yè)性收費(fèi)；（二）國有資源、國有資產(chǎn)收入；（三）應(yīng)當(dāng)上繳的國有資本經(jīng)營收益；（四）政府舉借債務(wù)籌措的資金；（五）其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政資金?！鄙鲜鲆?guī)定是原則性的，由于財(cái)政收支的復(fù)雜性，我們還有必要了解和撐握什么是國家財(cái)政收支？什么是國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財(cái)政收支？　
　　1、國家財(cái)政收支：國家財(cái)政是指國家為了維持其存在和實(shí)現(xiàn)其社會管理職能，憑借政權(quán)的力量參與國民收入分配的活動。國家財(cái)政收支包括財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個方面。我國的財(cái)政收入包括預(yù)算收入和預(yù)算外收入兩部分。根據(jù)預(yù)算法第十九條的規(guī)定，預(yù)算收入包括稅收收入、依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益、專項(xiàng)收入和其他收入。除預(yù)算收入外，按照我國財(cái)政管理體制的規(guī)定，各地方、部門、各單位還有一部分不納入國家預(yù)算，自行管理使用的財(cái)政性資金，稱預(yù)算外資金，如各種附加和其他不納入預(yù)算的基金收入等。這些基金是國家預(yù)算資金的補(bǔ)充，是國家財(cái)政資金來源的重要組成部分，也是國家的財(cái)政收入。我國財(cái)政支出也包括預(yù)算支出和預(yù)算外支出兩部分。根據(jù)預(yù)算法第十九條規(guī)定，預(yù)算支出包括：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出；教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出；國家管理費(fèi)用支出；國防支出；各項(xiàng)補(bǔ)貼支出和其他支出。預(yù)算外支出是指財(cái)政性預(yù)算外資金的支出，如地方、各部門、各單位自行管理使用的、不納入國家預(yù)算的那部分財(cái)政性資金的支出。
　　2、國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財(cái)政收支：國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財(cái)政收支是指按照我國財(cái)政管理體制和權(quán)限的劃分，由國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門具體負(fù)責(zé)的本部門、本地方的財(cái)政收支。如按照預(yù)算法規(guī)定，國務(wù)院財(cái)政部門具體組織中央和地方預(yù)算執(zhí)行，地方各級政府組織本級總預(yù)算的執(zhí)行，預(yù)算收入征收部門以預(yù)算收入的征收，財(cái)政部門對預(yù)算支出資金的撥付，各級政府、各部門的預(yù)算支出，各級國庫辦理的預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出的撥付，以及各級政府、各部門的預(yù)算外資金的收支等。從預(yù)算管理角度看，國務(wù)院各部門、其他中央部門（含直屬單位）的預(yù)算組成中央政府預(yù)算，地方政府各部門、其他本級部門（含直屬單位）的預(yù)算組成本級政府預(yù)算，本級政府預(yù)算和匯總的下一級政府總預(yù)算組成本級總預(yù)算。因此，國務(wù)院各部門、地方各級人民政府及其各部門的財(cái)政收支都是國家財(cái)政收支的具體方面和具體環(huán)節(jié)，都是國家財(cái)政收支的有機(jī)組成部分，都應(yīng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。
　　這里需要說明的是，部門財(cái)政收支與通常意義上所說的部門財(cái)務(wù)收支是一致的，兩種提法的區(qū)別是由于角度不同。部門財(cái)務(wù)收支，是指各部門為完成國家行政任務(wù)和事業(yè)計(jì)劃，籌集、供應(yīng)和使用資金而進(jìn)行的部門內(nèi)部及同所屬單位之間的資金收支活動。部門財(cái)務(wù)收支包括兩個方面：一是部門行政管理方面的資金收支，包括部門人員的經(jīng)費(fèi)、行政管理活動經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)的收支等。二是事業(yè)發(fā)展方面的資金收支，主要是各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的收支，包括各部門作為一級預(yù)算單位與同其有財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系的下級單位間發(fā)生的資金繳撥關(guān)系而形成的財(cái)務(wù)收支等。這兩方面的財(cái)務(wù)收支，從資金來源和資金運(yùn)用等方面看，都與國家財(cái)政收支有密切關(guān)系，是財(cái)政收支的組成部分。部門財(cái)務(wù)支出，是國家財(cái)政支出在該部門的具體運(yùn)用；部門財(cái)務(wù)收入中按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳財(cái)政的部分，是國家的財(cái)政收入。因此，從國家財(cái)政管理的角度看，部門財(cái)務(wù)收支是國家財(cái)政收支在該部門的具體表現(xiàn)。從本部門及對本部門下屬單位的財(cái)務(wù)核算管理看，各項(xiàng)資金收支體現(xiàn)為內(nèi)部財(cái)務(wù)收支。因此，部門財(cái)務(wù)收支只是相對于部門內(nèi)部及本部門與下屬單位的關(guān)系而言的。審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督各部門財(cái)政收支，即是監(jiān)督部門的財(cái)務(wù)收支。
　?。ǘ┦裁词秦?cái)務(wù)收支？
　　《審計(jì)法實(shí)施條例》第四條“審計(jì)法所稱財(cái)務(wù)收支，是指國有的金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織以及依法應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的其他單位，按照國家財(cái)務(wù)會計(jì)制度的規(guī)定，實(shí)行會計(jì)核算的各項(xiàng)收入和支出。”　
　　二、什么是行政處理？什么是行政處罰？
　　要恰當(dāng)、準(zhǔn)確的應(yīng)用行政處理、行政處罰，我們有必要認(rèn)真了解和撐握什么是行政處理？什么是行政處罰？并在此基礎(chǔ)上，認(rèn)真了解“法律、行政法規(guī)對被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為處理、處罰另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”的內(nèi)含。
　?。ㄒ唬┦裁词切姓幚?？
　　《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對于財(cái)政違法行為的行政處理界定為：財(cái)政部門和審計(jì)機(jī)關(guān)對被檢查單位違反國家財(cái)政法律、法規(guī)的行為，直接采取的具有強(qiáng)制性的糾正措施。其內(nèi)含在于糾正被檢查單位的財(cái)政違法行為，目的是要將那些不符合規(guī)定的財(cái)政違法行為進(jìn)行改正，使其恢復(fù)到正常的運(yùn)行軌道上，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，迫使不履行或不依法履行義務(wù)的行政相對人依法履行其應(yīng)該履行的義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀，不具有懲罰、制裁性。
　　《審計(jì)法》第四十五條“對本級各部門（含直屬單位）和下級政府違反預(yù)算的行為或者其他違反國家規(guī)定的財(cái)政收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取下列處理措施：（一）責(zé)令限期繳納應(yīng)當(dāng)上繳的款項(xiàng)；（二）責(zé)令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)；（三）責(zé)令限期退還違法所得；（四）責(zé)令按照國家統(tǒng)一的會計(jì)制度的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理；（五）其他處理措施。”
　　《審計(jì)法實(shí)施條例》第四十八條“對本級各部門（含直屬單位）和下級人民政府違反預(yù)算的行為或者其他違反國家規(guī)定的財(cái)政收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取審計(jì)法第四十五條規(guī)定的處理措施。”　
　　    《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中行政處理具體形式有：責(zé)令改正；責(zé)令補(bǔ)收應(yīng)當(dāng)收取的財(cái)政收入、收繳應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入；責(zé)令限期退還違法所得、追回有關(guān)財(cái)政資金、限期退還被侵占的國有資產(chǎn)；責(zé)令沖轉(zhuǎn)或調(diào)整有關(guān)會計(jì)賬目等。
　　（二）什么是行政處罰？
　　行政處罰是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理過程中，為了維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)其他公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，對違反行政管理秩序的行政相對人給予制裁的權(quán)力，包括對違法行為人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制或剝奪，也包括使違法行為人的聲譽(yù)降低的懲戒，具有懲罰性、制裁性。
　　《審計(jì)法》第四十六條“對被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取前條規(guī)定的處理措施，并可以依法給予處罰?！?br>　　《審計(jì)法實(shí)施條例》第四十九條“對被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，區(qū)別情況采取審計(jì)法第四十五條規(guī)定的處理措施，可以通報(bào)批評，給予警告；有違法所得的，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以處5萬元以下的罰款；…。
　　法律、行政法規(guī)對被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為處理、處罰另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”　
　　《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中主要處罰的形式有：對單位給予警告或者通報(bào)批評；沒收違法所得、罰款等。
　　三、正確區(qū)分違法行為主體，準(zhǔn)確作出相應(yīng)的審計(jì)處理、審計(jì)處罰決定
　　一是區(qū)別不同主體分別規(guī)定財(cái)政違法行為。１９８７年的《暫行規(guī)定》是不區(qū)分違法行為主體是機(jī)關(guān)還是企業(yè)，而《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對于財(cái)政違法行為的形式的界定和相應(yīng)處理規(guī)定，主要是區(qū)分國家機(jī)關(guān)和企業(yè)這兩個主體分別加以規(guī)定的。這樣分別不同主體來制定條款，主要是根據(jù)這不同主體不同的財(cái)政財(cái)務(wù)體制和管理體制來確定的，這樣來設(shè)置條款內(nèi)容是為了執(zhí)法時(shí)便于操作、便于落實(shí)。因?yàn)閺姆傻匚豢矗瑖覚C(jī)關(guān)與企業(yè)的性質(zhì)不同，財(cái)政違法行為所呈現(xiàn)的特點(diǎn)和表現(xiàn)形式也不盡相同，不宜采用同樣的制裁措施。由于國家機(jī)關(guān)是非營利單位，行政經(jīng)費(fèi)及其工作人員工資都來源于財(cái)政撥款，如果對國家機(jī)關(guān)予以罰款處理，其資金來源最終還是要由財(cái)政來承擔(dān)，不僅難以操作，而且懲戒的效果也不理想。相反給予特別在意職位升遷和相應(yīng)待遇的問題的國家機(jī)關(guān)工作人員給予行政處分、尤其是給予責(zé)任人行政處分會產(chǎn)生更好的懲戒效果；那么企業(yè)屬于營利單位，最害怕遭受經(jīng)濟(jì)損失和喪失經(jīng)營權(quán)，對其罰款又有資金來源的保證，因此給予罰款會產(chǎn)生懲治效果。因此，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》明確規(guī)定了對國家機(jī)關(guān)的財(cái)政違法行為主要予以處理，一般不進(jìn)行罰款，對單位可給予警告或通報(bào)批評，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分，并且突出加大對有關(guān)人員的處分力度。
　　二是針對不同主體的財(cái)政違法行為分別規(guī)定了相應(yīng)的行政處理、行政處罰和行政處分。對財(cái)政違法行為的行政處理包括：責(zé)令改正、責(zé)令補(bǔ)收應(yīng)當(dāng)征收的收入和收繳應(yīng)當(dāng)上繳的收入、責(zé)令限期退還違法所得、責(zé)令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)、責(zé)令調(diào)整有關(guān)會計(jì)賬目。以上行政處理適用于實(shí)施財(cái)政違法行為的所有行為主體；對實(shí)施財(cái)政違法行為的國家機(jī)關(guān)的行政處罰有警告和沒收違法所得。對實(shí)施財(cái)政違法行為的企業(yè)和個人的行政處罰包括：警告、通報(bào)批評、罰款、沒收違法所得。除國家機(jī)關(guān)和企業(yè)以外，事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其他組織比較復(fù)雜，有的在財(cái)政收支管理上類似于機(jī)關(guān)，有的則類似于企業(yè)。相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)也分為不同的種類：全額撥款、差額撥款、自收自支和企業(yè)化經(jīng)營等?！敦?cái)政違法行為處罰處分條例》以其行為是否具有經(jīng)營性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分：事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其他組織有財(cái)政違法行為的，原則上一般依照有關(guān)國家機(jī)關(guān)的規(guī)定執(zhí)行。但是，有經(jīng)營活動的事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其他經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)營活動中有財(cái)政違法行為的，按照有關(guān)企業(yè)的規(guī)定執(zhí)行。
　　四、準(zhǔn)確把握審計(jì)處理、審計(jì)處罰與《行政處罰法》的關(guān)系
　　審計(jì)處理、審計(jì)處罰是審計(jì)機(jī)關(guān)對審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)結(jié)果所作出的相關(guān)聯(lián)的兩種處理形式，二者是兩個既有聯(lián)系又不相同的概念。審計(jì)機(jī)關(guān)如何正確理解《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》與《行政處罰法》關(guān)于審計(jì)處理、審計(jì)處罰的關(guān)系是審計(jì)理論與實(shí)踐的新課題。也就是說，怎樣科學(xué)準(zhǔn)確地搞好審計(jì)處理、審計(jì)處罰，是我們審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中不能忽視、不能回避，必須加以解決的重要問題。審計(jì)處理、審計(jì)處罰是審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審定的審計(jì)報(bào)告，針對存在的違法違紀(jì)問題，依法作出的具有強(qiáng)制性的糾正或制裁手段。
　　所謂“審計(jì)處理”就是審計(jì)機(jī)關(guān)對被審單位違反國家規(guī)定的財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支行為所采取的經(jīng)濟(jì)性的糾正措施，它是審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)制行政相對人履行法律、法規(guī)規(guī)定義務(wù)和糾正違法行為的一種具體行政行為。
　　    所謂“審計(jì)處罰”是審計(jì)機(jī)關(guān)對被審單位違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為及對有關(guān)負(fù)責(zé)人依法給予的行政性制裁手段。它是審計(jì)機(jī)關(guān)依法對違反法律法規(guī)及規(guī)章的行政相對人進(jìn)行制裁的一種具體行政行為。
　　從 “審計(jì)處理”和“審計(jì)處罰”的方式和目的看，其聯(lián)系及區(qū)別如下：一是處理重在糾正違法違紀(jì)行為，使其恢復(fù)本來面目，依法辦事；而處罰是處理的繼續(xù)，即糾正后，再給予相應(yīng)的制裁。二是處理在實(shí)質(zhì)上對被審計(jì)單位來講，沒有受到經(jīng)濟(jì)上的損失；而處罰則是被審計(jì)單位在經(jīng)濟(jì)上得到了應(yīng)有的懲罰。三是從最終目標(biāo)看，處理糾正是被審計(jì)單位與其他執(zhí)法者一樣平等合法競爭；而處罰是要體現(xiàn)違紀(jì)者與守法者之區(qū)別。
　　從其存在形式看，既有單獨(dú)運(yùn)用的狀況，也有同時(shí)存在的情形。處理與處罰一般存在兩種情況：一是只處理不處罰；二是既處理又處罰。但無論哪一種情況，不能以處代罰，也不能以罰代處。由此可見，審計(jì)處理、審計(jì)處罰的運(yùn)用要視被審單位類別、違紀(jì)問題性質(zhì)、違紀(jì)情節(jié)輕重或數(shù)額大小等情況而確定，二者既不能相互代替，也不能強(qiáng)行并舉，要運(yùn)用恰當(dāng)、準(zhǔn)確。
　　    從其適用范圍看，審計(jì)處理在財(cái)政收支審計(jì)中運(yùn)用較多；而“審計(jì)處罰”在財(cái)務(wù)收支審計(jì)中運(yùn)用較多。
　　    從行政的法律依據(jù)看，審計(jì)處理不是行政處罰，不受《行政處罰法》的規(guī)定所約束；而審計(jì)處罰屬于行政處罰，它要執(zhí)行《行政處罰法》的規(guī)定。這一點(diǎn)至關(guān)重要，這是審計(jì)處理和審計(jì)處罰相區(qū)別的顯著標(biāo)志。（程度平）

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