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摘 要：積極應(yīng)對人口老齡化是我國一項重要的國家戰(zhàn)略，歐盟作為積極老齡化戰(zhàn)略的積極推動者，其實踐經(jīng)驗對我國具有重要的借鑒意義。本文在梳理聯(lián)合國和世界衛(wèi)生組織的積極老齡化概念內(nèi)涵與政策框架的基礎(chǔ)上，總結(jié)和分析了過去20年歐盟積極老齡化戰(zhàn)略的發(fā)展路徑和典型經(jīng)驗。我們認(rèn)為，歐盟的實踐經(jīng)驗對我國的政策啟示主要體現(xiàn)在三個方面：完善的戰(zhàn)略規(guī)劃和優(yōu)先政策是積極應(yīng)對人口老齡化的制度基礎(chǔ)；橫縱雙向整合的整體性治理結(jié)構(gòu)是積極應(yīng)對人口老齡化的組織保障；常態(tài)化的效果追蹤評估是積極應(yīng)對人口老齡化的監(jiān)督機(jī)制。 關(guān)鍵詞：積極老齡化；國家戰(zhàn)略；整體性治理；歐盟經(jīng)驗；政策啟示 自1999年進(jìn)入老齡化社會以來，我國的人口老齡化速度呈現(xiàn)明顯加速態(tài)勢。60歲以上老年人口數(shù)量從1999年的1.26億倍增至2020年的2.64億，年均增長率達(dá)到3.6%，遠(yuǎn)高于同期世界主要老齡化國家和地區(qū)。預(yù)計到2050年，我國老年人口數(shù)量將突破4.85億，占比達(dá)到35%，僅次于日本和德國。事實上，早在1982年，中國就參與了第一屆老齡問題世界大會，并在1996年頒布了發(fā)展中國家的第一部《老年人權(quán)益保障法》，于1999年成立全國老齡工作委員會，專門負(fù)責(zé)全國老齡事務(wù)的咨詢與協(xié)調(diào)事務(wù)，基本形成了以“六個老有”為總體目標(biāo)的政策體系。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國老齡事業(yè)發(fā)展迅速，僅全國性的養(yǎng)老服務(wù)政策就近百個。隨著人口老齡化的持續(xù)加劇，2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，成為我國積極應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略性、綜合性和指導(dǎo)性文件；2021年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》確立了積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略地位。為實施這一國家戰(zhàn)略，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》，從養(yǎng)老服務(wù)體系、健康支撐體系、老年社會參與、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)等方面提出若干宏觀指導(dǎo)意見，并強(qiáng)調(diào)要把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程。然而，與我國人口老齡化現(xiàn)實與未來趨勢相比，現(xiàn)有的老齡化政策體系明顯滯后，具體表現(xiàn)為：一是由于我國進(jìn)入老齡化社會的時間相對并不長，積累的政策經(jīng)驗不足，老齡化政策存在明顯的部門分割特點，尚未形成系統(tǒng)化的老齡政策體系；二是雖然“積極”一詞在中國的老齡政策文件中極為普遍，但在主要的政策架構(gòu)中的應(yīng)用還較少；三是大部分冠之以積極應(yīng)對人口老齡化的社會政策具有消極色彩，即以為老年人提供生活照料服務(wù)與經(jīng)濟(jì)物質(zhì)支持為中心，仍然把老年人視為社會依賴者，而忽視老年人的社會經(jīng)濟(jì)價值和自主選擇權(quán)。因此，迫切需要借鑒較早進(jìn)入老齡化社會的國家和地區(qū)的有益經(jīng)驗，這既包括梳理學(xué)者關(guān)于積極老齡化的理論成果，也包括總結(jié)主要國家和國際組織實施積極老齡化的政治議程與政策工具。早在20世紀(jì)80年代，聯(lián)合國就意識到了人口老齡化將給全球帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并在維也納召開了第一屆老齡問題世界大會，但是這次會議并未提出詳細(xì)的應(yīng)對策略與實施路徑，因此老齡化理論研究和政策實踐在很長一段時間里未取得明顯進(jìn)展。積極老齡化概念獲得全球廣泛認(rèn)同，始于聯(lián)合國在2002年召開的第二屆老齡問題世界大會，同時得益于世界衛(wèi)生組織的積極推進(jìn)以及歐盟在協(xié)調(diào)各成員國的基礎(chǔ)上將政策倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的政策行動，使其他國家看到了積極老齡化戰(zhàn)略不僅可能和可行，而且產(chǎn)生了顯著的社會經(jīng)濟(jì)效益。在政策實踐上，歐盟是使用和研究積極老齡化概念最多和最早的區(qū)域性國際組織，也是最主動推動積極老齡化政策實踐的組織。自第二屆老齡問題世界大會以來，歐盟的積極老齡化理論與實踐取得了重要進(jìn)展，積累了豐富經(jīng)驗，蘊含了較高的借鑒價值。遺憾的是，現(xiàn)有研究主要從積極老齡化的單個領(lǐng)域總結(jié)歐盟國家的經(jīng)驗。柳如眉和赫國勝從養(yǎng)老與退休政策、勞動力健康與工作條件、年齡管理以及勞動力市場政策等方面總結(jié)了歐盟老年勞動力就業(yè)政策；柳清瑞和孫宇認(rèn)為歐盟的年齡管理戰(zhàn)略對我國具有重要的啟示意義；余嘉勉和陳玲則在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)通過完善就業(yè)保障法律法規(guī)以消除年齡歧視，營造公平的就業(yè)環(huán)境有助于提升老年人就業(yè)水平。除了就業(yè)領(lǐng)域，王雯等總結(jié)了英國等四國的老年人社區(qū)整合型照護(hù)服務(wù)的典型做法，提出以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”為特色的中國老年人社區(qū)整合型照護(hù)服務(wù)體系。蔣紅柳總結(jié)了歐盟以主動預(yù)防的醫(yī)療保健模式和現(xiàn)代醫(yī)保體系為創(chuàng)新的積極健康老齡化的理念與政策實踐。然而，鮮有研究從綜合視角梳理和總結(jié)歐盟積極老齡化宏觀戰(zhàn)略的實踐路徑和政策重點。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，積極老齡化戰(zhàn)略是以提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，在健康、參與、保障等領(lǐng)域全方面實施相關(guān)社會政策，各政策之間是相互聯(lián)系的有機(jī)統(tǒng)一體，因此需要從整體性治理的視角去理解歐盟積極老齡化政策實踐。本文以理論研究與政策實踐為基礎(chǔ)，從理論源起、概念框架和歐盟經(jīng)驗三個方面，試圖勾勒出積極老齡化戰(zhàn)略的完整圖景，并在此基礎(chǔ)上嘗試提出我國積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的治理結(jié)構(gòu)及其政策重點。(一)理論源起：從消極到積極的范式轉(zhuǎn)變人口老齡化是指一個國家或地區(qū)60歲以上(或65歲以上)人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嗌仙倪^程，其本質(zhì)上是一個描述客觀現(xiàn)象的中性概念。然而，在理論分析和政策實踐中，老齡化是一個由社會和歷史環(huán)境建構(gòu)而成且隨著時代的發(fā)展而變化的動態(tài)概念。工業(yè)革命以來，物競天擇思想逐漸成為解釋社會發(fā)展進(jìn)程的黃金法則，這一時期的老齡化理論由醫(yī)學(xué)、生物學(xué)等自然科學(xué)所主導(dǎo)，認(rèn)為老齡化是身體肌能和器官逐漸衰老、認(rèn)知不斷下降、精神持續(xù)惡化的過程，并最終導(dǎo)致老年人的工作與生活能力喪失。在此基礎(chǔ)上發(fā)展出的脫離理論(disengagement theory)認(rèn)為，老齡化意味著老年人逐漸且不可避免地從他曾經(jīng)工作和生活的環(huán)境中脫離，這既有利于老年人從工作崗位體面地退休，也有助于實現(xiàn)勞動機(jī)會的代際轉(zhuǎn)移。1987年，美國學(xué)者Rowe和Kahn在《科學(xué)》雜志上發(fā)表的《人的老齡化：普遍與成功》一文，提出成功老齡化的概念，標(biāo)志著人口老齡化態(tài)度由消極觀向積極觀的根本轉(zhuǎn)變。自此，老年學(xué)逐漸轉(zhuǎn)向社會學(xué)視角。與醫(yī)學(xué)等自然科學(xué)主要關(guān)注基因、遺傳等影響老齡化的內(nèi)部因素不同，社會學(xué)視角更加注重對個體之外的環(huán)境因素的考察。它跳出個體主義的狹隘視野，試圖從個人、社會、集體三個維度，微觀與宏觀兩個層面完整系統(tǒng)地理解老齡化過程。認(rèn)為老齡化是包括飲食習(xí)慣、職業(yè)經(jīng)歷、文化傳統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等一系列內(nèi)外部環(huán)境共同作用的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)老齡化的個體差異和可塑性。在這一視角下，學(xué)者發(fā)展出多種相似但又存在顯著區(qū)別的具有積極色彩的老齡化理論，主要包括成功老齡化(successful ageing)、生產(chǎn)老齡化(productive ageing)、健康老齡化(healthy ageing)和積極老齡化(active ageing)等。成功老齡化一方面承認(rèn)生物機(jī)體隨著年齡增長而逐步退化的事實，另一方面也指出個體之間的顯著差異性，疾病和殘疾不是老年人的普遍狀態(tài)。學(xué)者將成功定義為：沒有疾病和殘疾、身體和心理機(jī)能正常、積極的社會參與。20世紀(jì)80年代，強(qiáng)調(diào)個體責(zé)任的新自由主義盛行，以就業(yè)導(dǎo)向為核心的福利政策成為西方福利國家新的取向，生產(chǎn)老齡化在美國應(yīng)運而生。它打破了長期存在的老年人“無用論神話”(myth of unproductivity)，認(rèn)為老年人的技術(shù)、專業(yè)和經(jīng)驗優(yōu)勢長期以來被集體性忽視，應(yīng)積極開發(fā)老年人力資源，支持和鼓勵老年人參與勞動力市場、志愿者活動、公共教育、社會倡導(dǎo)、政治動員等。但是，與成功老齡化類似，生產(chǎn)老齡化因過度強(qiáng)調(diào)老年人的經(jīng)濟(jì)性和工具性而被學(xué)者所批判。健康老齡化由世界衛(wèi)生組織(WHO)于1987年提出，被定義為“發(fā)展和維護(hù)老年健康生活所需的功能發(fā)揮的過程”。它基于生命歷程理論，強(qiáng)調(diào)通過改善公共衛(wèi)生條件、倡導(dǎo)健康生活方式、消除老年歧視與建設(shè)老齡友好型社區(qū)等，盡可能前置預(yù)防性干預(yù)措施，以減少疾病發(fā)生率、延緩失能發(fā)生的時間，從而最大程度地延長健康預(yù)期壽命。然而，健康老齡化囿于健康這一狹隘領(lǐng)域，難以囊括老齡化的豐富意蘊。與此同時，健康老齡化本質(zhì)上也是一種以功利主義為導(dǎo)向的老年學(xué)理論，發(fā)展和維護(hù)老年健康是基于社會需要，即減輕持續(xù)式微的家庭責(zé)任與政府負(fù)擔(dān)，而非基于老年人固有的社會權(quán)利。對于那些不可避免失能的高齡老年人或通過上述干預(yù)措施無法達(dá)到預(yù)設(shè)的健康標(biāo)準(zhǔn)的低齡老年人，仍然可能被視為社會的負(fù)擔(dān)而被排斥。因此，雖然成功老齡化、生產(chǎn)老齡化和健康老齡化的提出意味著老年學(xué)研究完成了從消極到積極的范式轉(zhuǎn)變，老年人的正面形象得以重塑，但因過度強(qiáng)調(diào)老年人的工具性、經(jīng)濟(jì)性和有用性而飽受質(zhì)疑，其根源是20世紀(jì)80年代以來在西方國家盛行的新自由主義，它強(qiáng)化個人責(zé)任，拆散福利國家。積極老齡化正是基于以上理論的缺陷和不足而提出的，是對上述理論的深化與補(bǔ)充，是一種全新的老年人本位主義理論。2002年，世界衛(wèi)生組織首次提出積極老齡化概念，即“通過優(yōu)化老年人的健康、參與和保障的機(jī)會，以提升其生活質(zhì)量”。與其他具有積極取向的老齡化概念相比，這一概念包含豐富內(nèi)涵。首先，價值取向上堅持老年人本位主義，以需求為導(dǎo)向，充分尊重和考慮老年人需求的多維性和老年群體的差異性，為不同性別、種族、社會經(jīng)濟(jì)階層等制定差異化的老齡政策和實施策略。其次，行為主體突破了傳統(tǒng)上以政府為主導(dǎo)的一元框架，整合了政府、社會組織、社區(qū)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、老年人個體及家庭等多元主體，形成了廣泛的對話與協(xié)作機(jī)制。再次，政策內(nèi)容涵蓋了老年人的多樣化需求，包括疾病預(yù)防與健康促進(jìn)、勞動就業(yè)、志愿服務(wù)、政治倡導(dǎo)、社會保險與服務(wù)、居住環(huán)境等。最后，路徑選擇上堅持“授之以魚”與“授之以漁”相結(jié)合，不僅肯定政府和社會積極地為老年人提供物質(zhì)與服務(wù)保障，而且重視規(guī)范老年人社會參與的義務(wù)，同時強(qiáng)調(diào)向老年人賦能，為老年人參與提供制度、政策、經(jīng)濟(jì)、輿論、物理和文化環(huán)境的支持，提升老年人社會參與的能力，為老年人提供社會參與的機(jī)會。積極老齡化豐富的概念內(nèi)涵蘊含了整體性治理思想。所謂整體性治理，是指在政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)管等過程中實現(xiàn)跨部門整合，這種整合既包括不同層級的政府之間，也包括同一層級政府內(nèi)部，還包括政府與非政府組織、私人部門之間，目的是消除政府間的矛盾和緊張以增加政策效力，增進(jìn)不同利益主體的協(xié)作，為公民提供無縫隙服務(wù)。積極老齡化理論試圖整合各學(xué)科的研究視角，構(gòu)建一個跨學(xué)科的綜合性解釋框架。在這一框架中，文化和性別是基礎(chǔ)性因素。其中，文化是影響積極老齡化的內(nèi)生變量，形塑著特定國家和地區(qū)老齡化進(jìn)程的路徑，決定了其他影響因素的作用機(jī)制與方式；性別則是一枚透視鏡，檢視著各項積極老齡化政策是否有效彌合全球普遍存在的性別不平等。在此基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)因素、社會因素、物理環(huán)境、健康與社會服務(wù)、行為因素與個體因素等多學(xué)科多維度探究積極老齡化的決定因素，由此發(fā)展出全面、科學(xué)、整合的積極老齡化政策體系。為此，世界衛(wèi)生組織提出由參與、健康和保障三大支持體系構(gòu)成的積極老齡化政策框架。它整合了個體、組織和社會等多元化、多層次的參與主體，覆蓋了所有年齡的完整生命周期。一方面，它鼓勵老年人根據(jù)個人偏好、意愿和需要積極參與勞動力市場與社會活動，在實現(xiàn)個人價值的同時防止社會排斥、促進(jìn)身心健康。另一方面，它要求各政府部門與企業(yè)、社會組織等協(xié)同為老年人的經(jīng)濟(jì)、社會和政治參與提供有利的物理和人文環(huán)境，同時為有需要的老年人提供收入保障、護(hù)理服務(wù)、精神慰藉等社會福利項目。三、歐盟積極老齡化戰(zhàn)略實施路徑與主要經(jīng)驗以第二屆老齡問題世界大會為標(biāo)志，歐盟的積極老齡化戰(zhàn)略可劃分為20世紀(jì)90年代至2002年和2002年以后兩個發(fā)展階段。20世紀(jì)70年代，福利國家危機(jī)引起了歐洲福利國家對人口老齡化后果的警醒，但將老齡化納入歐盟核心政策議程則始于20世紀(jì)90年代所設(shè)立的觀察小組(observatory)，該小組旨在分析各國老齡化政策對人口老齡化的影響。此后，歐盟將1993年命名為歐洲老人年，標(biāo)志著歐盟開啟了一個全新的老齡化戰(zhàn)略時代。這得到了聯(lián)合國的肯定與積極響應(yīng)，后者在1999年設(shè)立聯(lián)合國老人年，并在2002年于馬德里召開第二屆老齡問題世界大會。在這一階段，歐盟的老齡化戰(zhàn)略以提高老年人就業(yè)率為重點，扭轉(zhuǎn)20世紀(jì)70年代以來普遍存在的提前退休現(xiàn)象。例如，1999年，歐盟頒布了《邁向不分年齡人人共享的歐洲》的重要文件，提出四項政策措施：提高老年人就業(yè)率；完善社會保護(hù)政策和改變提前退休趨勢；支持老年健康與照護(hù)的相關(guān)研究；禁止老年就業(yè)歧視和社會排斥。作為該項文件的核心內(nèi)容，老年人就業(yè)在2000年里斯本峰會、2001年斯德哥爾摩峰會和巴塞羅那峰會中得以進(jìn)一步強(qiáng)化和細(xì)化。歐盟提出，到2010年，歐盟55—64歲的老年人就業(yè)率提高到50%。2002年，聯(lián)合國第二屆老齡問題世界大會制定的《老齡問題國際行動計劃》和世界衛(wèi)生組織的《積極老齡化：一個政策框架》極大地拓展了積極老齡化的概念內(nèi)涵與政策視野，也為歐盟的積極老齡化發(fā)展戰(zhàn)略提供了重要指導(dǎo)。2002年9月，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(UNECE)在德國柏林召開老齡會議，旨在討論如何執(zhí)行《老齡問題國際行動計劃》，并最終制定出了《馬德里老齡問題國際行動計劃—區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》(MIPAA/RIS)(以下簡稱《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》)，標(biāo)志著歐盟進(jìn)入全面推進(jìn)積極老齡化戰(zhàn)略的新階段?！秴^(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》在《老齡問題國際行動計劃》基礎(chǔ)上，根據(jù)歐洲政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化特點提出了10個子目標(biāo)共100項具體措施(如表1所示)，由此奠定了未來歐盟積極老齡化戰(zhàn)略的政策重點。
為實現(xiàn)《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》目標(biāo)，歐洲經(jīng)濟(jì)委員建立了動態(tài)實施和調(diào)整機(jī)制。從2002年開始，5年為一個執(zhí)行周期，每周期結(jié)束后，委員會對過去5年的實施效果進(jìn)行全面評估和診斷，并制定下一個周期的戰(zhàn)略計劃。2022年6月16日至17日，歐洲經(jīng)濟(jì)委員會在羅馬召開老齡問題部長會議，標(biāo)志著歐盟積極老齡化戰(zhàn)略執(zhí)行進(jìn)入第五階段。柏林會議制定的積極老齡化戰(zhàn)略總目標(biāo)為建立一個全齡社會(A society for all ages)。后面四期均圍繞這一總目標(biāo)制定了相關(guān)具體政策，但隨著實踐的逐步推進(jìn)與宏觀社會環(huán)境的變遷，優(yōu)先事項和主導(dǎo)理念有所差異。總體而言，歐盟積極老齡化發(fā)展路徑呈現(xiàn)以下特點：理念上從被動應(yīng)急到主動應(yīng)對、從以就業(yè)為中心的工具理性到以老年人本位主義為中心的價值理性的轉(zhuǎn)變；政策內(nèi)容上從簡單抽象到豐富具體、從以社會福利供給為主向以開發(fā)老年人潛能為主的轉(zhuǎn)變。如表2所示，建立一個全齡社會這一主題貫穿于所有階段，但是從2007年開始，每一期均聚焦于特定主題，可以窺探出政策制定者在不同時期所秉持的理念變遷。事實上，2002年第一期的柏林會議主要是為了響應(yīng)和執(zhí)行馬德里會議的《老齡問題國際行動計劃》，但如何在《老齡問題國際行動計劃》框架下，根據(jù)成員國的基礎(chǔ)制定出未來5年的優(yōu)先政策議程，沒有先例可供參考，難以達(dá)成共識。因此，第一期所提出的10項優(yōu)先政策議程不僅在文本表述上非常簡單(僅有98個單詞)和凌亂，每一項優(yōu)先政策的內(nèi)涵與外延均未予以明確。與此同時，在政策層面上，這一時期的老齡化態(tài)度仍未消除消極色彩，把人口老齡化視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會運行的重大挑戰(zhàn)，積極老齡化政策旨在被動應(yīng)急這一挑戰(zhàn)所引發(fā)的社會經(jīng)濟(jì)后果。具體政策包括促進(jìn)平等和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長以解決人口老齡化帶來的問題，為當(dāng)前及子代增強(qiáng)適度可持續(xù)的社會保障等。相比第一期的被動應(yīng)急理念，第二期體現(xiàn)了從被動應(yīng)急向主動應(yīng)對過渡的特點。政策制定者不僅看到了人口老齡化所帶來的巨大挑戰(zhàn)，同時也意識到它的潛在機(jī)遇。首次提出積極老齡化政策的5項原則，即獨立生活、參與、照護(hù)、自我實現(xiàn)和尊嚴(yán)。在此原則下，首要政策議程就是改善老年人的積極形象，強(qiáng)調(diào)老年人對社會的貢獻(xiàn)。因此，積極老齡化不僅是為老年人提供物質(zhì)的、服務(wù)的和精神的幫助，而且要挖掘老年人的有用價值。第二期的優(yōu)先政策議程擴(kuò)展為13條，且每一條都進(jìn)行了較為詳細(xì)的闡述。但是，總體來說，這一時期的老齡化政策仍然主要聚焦在人口老齡化的挑戰(zhàn)維度，對老年人潛力的認(rèn)識仍顯不足。例如，老年人的潛力包括哪些內(nèi)容，如何實現(xiàn)老年人的潛力等問題未進(jìn)行明晰。從2012年開啟的第三期老齡化戰(zhàn)略，提出以提升生活質(zhì)量和積極老齡化為核心的主題。相比于前兩期，這一期的積極老齡化戰(zhàn)略不僅在政策內(nèi)容上更加豐富，包括了多達(dá)35條的政策建議，而且政策思路更加清晰明朗，將具體的政策建議劃分為4項優(yōu)先議程，包括：鼓勵延遲退休和維持就業(yè)，參與、非歧視和社會包容，尊嚴(yán)、健康和獨立，以及代際團(tuán)結(jié)。但是，由于當(dāng)時主要歐盟國家深受歐債危機(jī)的影響，一方面政府債臺高筑、經(jīng)濟(jì)停滯，另一方面社會福利待遇過度慷慨，尤其是養(yǎng)老金待遇與在職職工的工資倒掛。以新自由主義為主導(dǎo)的消減社會福利支出的聲音日益高漲。因此，工具理性主義理念主導(dǎo)了這一時期的積極老齡化政策議程，典型地表現(xiàn)為老年人的潛能被窄化為經(jīng)濟(jì)價值，并進(jìn)一步輸出為提高法定退休(養(yǎng)老金)年齡，鼓勵老年人就業(yè)的社會政策。例如，歐盟將2012年命名為歐洲積極老齡化年，并發(fā)布了《積極老齡化和代際團(tuán)結(jié)歐洲年宣言》，提出的三個任務(wù)的前兩個就是就業(yè)和社會參與；2016年，歐盟發(fā)起“人人健康工作運動”，以此激勵老年人延長工作年齡。數(shù)據(jù)顯示，2009—2015年間，所有歐盟成員國均延長了法定退休年齡。2017年在里斯本發(fā)布的第四期執(zhí)行戰(zhàn)略的主題為——一個可持續(xù)的全齡社會：實現(xiàn)長壽潛能。這與聯(lián)合國在2015年確立的“2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”相一致。為實現(xiàn)這一可持續(xù)性目標(biāo)，里斯本會議提出了挖掘老年人潛能、確保延遲退休和工作能力、確保有尊嚴(yán)的老化3項優(yōu)先議程和21條具體建議。該政策框架明顯弱化了以就業(yè)為中心的價值導(dǎo)向，而是突顯了老年人更加豐富的社會潛能。通過充分激活長壽潛能來實現(xiàn)包容社會的可持續(xù)發(fā)展。從2022年開始的第五期執(zhí)行戰(zhàn)略在堅持第四期可持續(xù)性理念的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步聚焦在致力于終生機(jī)會平等方面，具體包括推進(jìn)終生積極和健康老齡化、確保長期照護(hù)獲得和為照護(hù)者及其家庭提供支持、通過老齡主流化建立一個全齡社會等3項優(yōu)先議程的36條具體建議。與前幾期不同的是，第五期積極老齡化執(zhí)行戰(zhàn)略的主導(dǎo)理念充分體現(xiàn)了老年人本位主義。一方面，進(jìn)一步弱化了以老年人就業(yè)為核心的工具理性色彩，將老年人視為與其他社會成員一樣的兼具社會需求與服務(wù)能力的個體。老年人不僅是生產(chǎn)者，也是市場消費者、政治參與者、社會倡導(dǎo)者等。另一方面，轉(zhuǎn)變了過去將老年階段與早期生命歷程割裂的思維，將積極和健康老齡化政策貫穿于整個生命周期，從而實現(xiàn)代際團(tuán)結(jié)和社會可持續(xù)發(fā)展。（二）歐盟積極老齡化戰(zhàn)略的重要經(jīng)驗1.將主流老齡化理念融入歐盟社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之中主流老齡化是指致力于將老齡化事務(wù)納入所有政策領(lǐng)域和層級之中的政策過程。歐盟自2002年起就建立了從歐洲議會到歐盟委員會、從歐盟到各成員國等各個層級以及在養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)等各個領(lǐng)域的政策制定中引入主流老齡化理念。例如，被視為“簡約版”《歐盟憲法條約》的《里斯本條約》提出，“反對社會排斥和歧視、促進(jìn)社會公正和保護(hù)，推進(jìn)性別平等和代際團(tuán)結(jié)”，確立了歐盟社會政策的宏觀目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，2010年歐盟委員會制定了“歐洲2020”戰(zhàn)略，明確實現(xiàn)“包容增長、提高勞動參與率、降低貧困和社會排斥率”的中觀目標(biāo)。2012年，歐盟委員會通過《積極老齡化和代際團(tuán)結(jié)歐洲年宣言》，具體化了以上目標(biāo)在老年人群體中的積極老齡化政策措施，涵蓋了就業(yè)、社會參與和獨立生活三個領(lǐng)域。其中，就業(yè)措施包括持續(xù)的職業(yè)教育與培訓(xùn)、健康工作條件、年齡管理戰(zhàn)略、老年就業(yè)服務(wù)等八項措施；社會參與包括收入保障、社會包容、終生學(xué)習(xí)、政策制定參與等六項措施；獨立生活包括健康促進(jìn)與疾病預(yù)防、適應(yīng)的住房與服務(wù)、可及和可負(fù)擔(dān)的交通等五項措施。針對每一個細(xì)分的領(lǐng)域，歐盟通過了300多項專項措施或政策，如《“老年移民者的權(quán)利”建議書》(2003)、《“歐洲老年人狀況”建議書》(2007)、《“促進(jìn)積極老齡化：利用老年人的工作潛能”決議》(2011)、《“向所有人提供體面的養(yǎng)老金”建議書》(2012)等。歐盟在應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)中特別強(qiáng)調(diào)整體性治理?！秴^(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》認(rèn)為，只有采取整體性治理方法，建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制與覆蓋所有老年需求和全生命周期，才能達(dá)成有效的政策目標(biāo)。為此，歐盟建立起了由歐盟委員會、歐洲議會、歐洲人權(quán)委員會、歐洲企業(yè)社會責(zé)任協(xié)會、歐洲年齡平臺(age platform Europe)以及眾多科研機(jī)構(gòu)與研究團(tuán)隊組成的完整的組織架構(gòu)。歐洲聯(lián)盟理事會和歐盟委員會作為歐盟重大事務(wù)決策機(jī)構(gòu)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對積極老齡化戰(zhàn)略進(jìn)行頂層設(shè)計，制定宏觀目標(biāo)與推進(jìn)策略，并協(xié)調(diào)成員國及其他組織的統(tǒng)一行動。為促進(jìn)歐盟成員國履行保護(hù)包括老年人在內(nèi)的歐盟人權(quán)責(zé)任，歐洲議會下設(shè)的歐洲人權(quán)委員會在2012年專門設(shè)置了老齡人權(quán)起草小組，負(fù)責(zé)就歐盟普遍存在的老齡歧視問題進(jìn)行調(diào)研，同時收集各成員國的老年權(quán)利保護(hù)政策、有益做法和意見建議等，在此基礎(chǔ)上召開人權(quán)保護(hù)會議，起草保護(hù)老齡權(quán)益的建議草案并提交給歐洲議會。例如，2014年歐盟委員會采納并通過了由人權(quán)委員會起草的“促進(jìn)老齡人權(quán)保護(hù)”的建議書(Recommendation CM/REC(2014)2)，從消除歧視、自主參與、免予暴力和虐待、社會保障和就業(yè)、照顧、公正等六個方面提出相關(guān)建議，有助于提升公民和社會各部門的積極老齡化意識。2011年，歐盟委員會下設(shè)積極與健康老齡化歐洲創(chuàng)新伙伴關(guān)系(EIP on AHA)，旨在培育積極老齡化的創(chuàng)新研究與推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型。該伙伴關(guān)系下設(shè)六個工作小組，每個工作小組分別整合了100多個來自政府部門、研究機(jī)構(gòu)、社會組織、工業(yè)企業(yè)等多元利益相關(guān)主體。此外，助老國際(HelpAge International)、歐洲年齡平臺等國際或區(qū)域性老年組織在推動老年權(quán)益保障中發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)配合作用。3.建立利益相關(guān)者評估機(jī)制與積極老齡化指數(shù)以監(jiān)測政策實施效果歐盟認(rèn)識到，效果評估對于檢視和完善積極老齡化政策，以及形成政策執(zhí)行過程的約束機(jī)制至關(guān)重要。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會在每一期區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略最后一年對實施效果進(jìn)行全面評估。在這一過程中，歐盟建立了利益相關(guān)者評估機(jī)制，包括政府機(jī)構(gòu)、非政策組織以及老年人群體。首先由各國的政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)協(xié)作完成本國的實施評估報告，包括在過去五年中的主要政策和實踐，總結(jié)取得的經(jīng)驗和存在的不足等，然后再召開由利益相關(guān)者組成的全體會議，系統(tǒng)評估實施效果，并制定下一期的實施方案。除了每期的總結(jié)報告外，歐盟在制定和修訂積極老齡化政策時將重點參考諸如助老國際、歐洲年齡平臺等具有重要影響力的老齡社會組織的專項報告。此外，歐盟委員會聯(lián)合聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會于2012年創(chuàng)立積極老齡化指數(shù)(AAI)，涵蓋就業(yè)，社會參與，獨立、健康與安全生活，能力與使能環(huán)境四個方面，共20個量化指標(biāo)?！斗e極老齡化指數(shù)分析報告》從性別、區(qū)域等多個角度比較歐盟各國在積極老齡化戰(zhàn)略執(zhí)行中取得的成就、不足與挑戰(zhàn)，并分別根據(jù)指數(shù)總得分和分項得分將歐盟28國劃分為四個等級，以全面深入監(jiān)測各國實施效果的不平等狀況。我國的積極老齡化戰(zhàn)略正值開局之際，是再次審視人口老齡化背景下相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)政策的重要窗口期。人口老齡化危機(jī)曾一度引發(fā)社會擔(dān)憂，但近年來逐漸被老齡化機(jī)遇的積極取向所取代。這要得益于21世紀(jì)初以來以聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織為代表的國際社會創(chuàng)新性地提出并竭力倡導(dǎo)的積極老齡化理念，歐盟的系統(tǒng)性實踐為這一框架從理論范式到政策實踐的根本性轉(zhuǎn)變做了最強(qiáng)背書，對我國構(gòu)建和落實積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略提供了重要的政策啟示。但是，不可否認(rèn)，歐盟的積極老齡化戰(zhàn)略一方面本身就具有一定的局限性，另一方面其實施環(huán)境與我國存在顯著差別。因此，需要在充分反思的基礎(chǔ)上總結(jié)歐盟積極老齡化戰(zhàn)略實踐對我國的政策啟示。(一)完善的戰(zhàn)略規(guī)劃和優(yōu)先政策是積極應(yīng)對人口老齡化的制度基礎(chǔ)《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》的發(fā)展路徑表明，歐盟的積極老齡化戰(zhàn)略經(jīng)歷了多次的修訂才得以完善。在早期，由于歐盟內(nèi)部各成員國人口老齡化程度、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及政治生態(tài)存在嚴(yán)重的不平衡，對世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國的積極老齡化概念框架理解不到位以及深受新自由主義思潮的影響，導(dǎo)致所發(fā)展出來的老齡化政策具有明顯的被動應(yīng)急性特點，并主要聚焦在勞動就業(yè)領(lǐng)域。而其他領(lǐng)域的老齡化政策即使有所涉及，但在執(zhí)行力上較老年就業(yè)明顯遜色。隨著戰(zhàn)略推進(jìn)，歐盟及其成員國對積極老齡化的認(rèn)識逐步統(tǒng)一和深入，2022年發(fā)布的未來5年的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策重點明顯弱化了工具理性主義色彩，而是從社會可持續(xù)發(fā)展和生命歷程的視角正視老齡化問題，發(fā)展出了涵蓋健康、長期護(hù)理、保障等領(lǐng)域的36條具體的政策建議。作為一個積極老齡化政策起步相對較早，但發(fā)展較慢的國家，我國人口老齡化進(jìn)程持續(xù)加快，積極老齡化戰(zhàn)略不可能像歐盟那樣用20年的時間才得以完善。雖然近年來中共中央、國務(wù)院及相關(guān)部委密集發(fā)布了積極應(yīng)對人口老齡化文件，如《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》，但仍未明確當(dāng)前及未來的政策重點和關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，我們需要在現(xiàn)有政策方針的指導(dǎo)下，進(jìn)一步制定出清晰具體且具有一定前瞻性的發(fā)展規(guī)劃。到21世紀(jì)中葉，我國人口老齡化大致可劃分為兩個典型階段：一是2035年之前的“低齡快老”階段，這一時期我國老年人口集中爆發(fā)，但70歲以下的低齡老年人占比較高，是人口老齡化的挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存期；二是2035—2050年的“高齡深老”階段，即以高齡老年人為主的深度老齡化，是應(yīng)對人口老齡化最艱難的時期，但國家能否有效應(yīng)對取決于第一階段能否構(gòu)筑起科學(xué)的積極老齡化治理體系。因此，可以借鑒《老齡問題國際行動計劃》和《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》有益做法，在堅定總體目標(biāo)的前提下，以五年為周期，明確各周期的優(yōu)先發(fā)展事項、參與主體、主要任務(wù)，在此基礎(chǔ)上制定詳細(xì)的行動方案以及期末的考核機(jī)制與指標(biāo)體系等，并根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展適時調(diào)整各周期的目標(biāo)任務(wù)。(二)橫縱雙向部門整合的整體性治理結(jié)構(gòu)是積極應(yīng)對人口老齡化的組織保障歐盟的積極老齡化戰(zhàn)略之所以取得令人矚目的成就，建立自上而下和自下而上的橫縱雙向部門整合的整體性治理結(jié)構(gòu)是重要的組織保障。如前所述，歐盟建立了從歐盟委員會、歐洲議會、歐洲人權(quán)委員會到各主權(quán)國家的縱向治理結(jié)構(gòu)和歐洲企業(yè)社會責(zé)任協(xié)會、歐洲年齡平臺以及眾多科研機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)團(tuán)隊參與的橫向治理體系。與此同時，我們也可以看到，歐盟內(nèi)部各成員國的積極老齡水平極其不平等。英國、愛爾蘭、盧森堡等國家是積極老齡化戰(zhàn)略實施的優(yōu)秀代表，而截止到2022年歐洲老齡問題會議召開之時，荷蘭、比利時、克羅地亞、丹麥和希臘等6個國家還未出臺本國的積極老齡化戰(zhàn)略。2018年的歐盟資料顯示，積極老齡化指數(shù)最高的國家瑞典和最低的國家希臘分別為47.2和27.7，相差懸殊。積極老齡化政策執(zhí)行進(jìn)度及效果的巨大差異表明，歐盟作為由主權(quán)國家組成的區(qū)域性組織，其權(quán)限僅限于協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，政策約束力與主權(quán)國家相去甚遠(yuǎn)。作為一個主權(quán)國家，雖然我國不存在類似歐盟的國家間協(xié)調(diào)難的問題，但我國省際之間、城鄉(xiāng)之間的不平衡問題非常突出，且民政、人社和健康等各職能部門之間由于缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制而導(dǎo)致老齡政策碎片化和不平衡問題同樣嚴(yán)重，還未形成統(tǒng)一應(yīng)對老齡問題的協(xié)同整體。因此，有必要在反思的基礎(chǔ)上借鑒歐盟的有益經(jīng)驗，設(shè)計出契合我國國情的治理結(jié)構(gòu)?？傮w來說，歐盟對我國的借鑒價值有兩點：一是建立政策制定→執(zhí)行→評估的縱向治理結(jié)構(gòu)；二是建立市場主體、社會組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體、老年人代表等利益相關(guān)者廣泛參與的橫向治理結(jié)構(gòu)。對于前者而言，歐盟委員會、歐洲議會等主要通過協(xié)調(diào)的方式來制定和實施積極老齡化政策。雖然我國的立法與行政體系與之不同，但完全可以借鑒這一治理思路，構(gòu)建我國的整體性治理結(jié)構(gòu)，且相比歐盟更具有約束力。對于后者，我國的基礎(chǔ)較為薄弱，尤其是與老齡化相關(guān)的社會組織與科研團(tuán)隊較為缺乏，他們參與政策制定的機(jī)會和話語權(quán)均嚴(yán)重不足。鑒于此，本文提出的我國積極老齡化戰(zhàn)略體系的整體性治理結(jié)構(gòu)，包括多元主體參與的三層內(nèi)涵。第一層為宏觀層次，指積極老齡化戰(zhàn)略的原則、目標(biāo)、對象等基本制度，內(nèi)嵌于社會法制體系之中，明確了國家在積極老齡化戰(zhàn)略中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基礎(chǔ)性責(zé)任，包括法律與戰(zhàn)略規(guī)劃等，相當(dāng)于《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》以及《積極老齡化與代際團(tuán)結(jié)歐洲年宣言》等綱領(lǐng)性文件。所對應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)為國務(wù)院及其各相關(guān)部委組成的領(lǐng)導(dǎo)小組(如可增設(shè)國家積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略委員會)，其作用類似于歐盟委員會。第二層為中觀層次，指針對老年人的干預(yù)性策略和項目(如歐洲創(chuàng)新伙伴關(guān)系)，根據(jù)積極老齡化的決定因素組建多個工作小組和戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，在分類探究各因素的作用機(jī)制后形成一個有機(jī)聯(lián)結(jié)的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，為發(fā)展出科學(xué)的積極老齡化政策提供技術(shù)支持。第三層為微觀層次，即各職能部門具體的積極老齡化政策，如勞動力政策、教育政策、交通政策、家庭政策等，它要求各職能部門之間及區(qū)域之間在宏觀與中觀戰(zhàn)略體系的指導(dǎo)下構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的而非部門與區(qū)域分割的政策體系。需要強(qiáng)調(diào)的是，在每一個層次，市場主體、社會組織、科研團(tuán)隊、老年團(tuán)體等利益相關(guān)者均應(yīng)被視為重要主體，參與從政策制定、實施到評估的全過程。
(三)常態(tài)化的效果追蹤評估是積極應(yīng)對人口老齡化的監(jiān)督機(jī)制績效評估理應(yīng)是積極老齡化戰(zhàn)略實施的重要組成部分，它不僅是衡量戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成與否的重要參考，同時作為一種監(jiān)督機(jī)制，反映出資源投入的有效性、結(jié)構(gòu)的合理性以及供給主體的協(xié)調(diào)性和努力程度。第二屆老齡問題世界大會就明確規(guī)定社會發(fā)展委員會將負(fù)責(zé)跟蹤和評估《老齡問題國際行動計劃》的實施情況。歐盟在歐洲經(jīng)濟(jì)委員會的框架下，建立了區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略，每五年作為一個執(zhí)行周期，積極落實本周期內(nèi)所設(shè)置的重點議程和優(yōu)先政策，并在期末召開老齡部長會議，全面審查和評估各成員國的實施情況，同時發(fā)布綜合評估報告和國別報告。就我國而言，唯有建立常態(tài)化的實施效果評估機(jī)制，才能倒逼各級政府及各類參與主體積極落實中央政府所提出的戰(zhàn)略要求。首先，需要構(gòu)建全面科學(xué)的評估指標(biāo)體系?！丁笆奈濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》構(gòu)建了由“養(yǎng)老服務(wù)床位總量”“特殊困難老年人月探訪率”等9個指標(biāo)構(gòu)成的老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)指標(biāo)體系及到2025年的預(yù)期目標(biāo)值。但與歐盟的AAI相比，我們需要在現(xiàn)有的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上根據(jù)我國積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略豐富相關(guān)指標(biāo)。不僅應(yīng)包括養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，同時還應(yīng)囊括老年人的社會、經(jīng)濟(jì)和政治參與，老年健康，社會與居住環(huán)境等內(nèi)容。除了產(chǎn)出指標(biāo)，還應(yīng)包括投入指標(biāo)等。其次，建立多元利益相關(guān)主體共同參與的效果評估機(jī)制。改變現(xiàn)有以政府為主導(dǎo)的評估模式，把共建共治共享的治理格局延伸至績效評估階段。一方面，積極發(fā)揮科研院所的專業(yè)優(yōu)勢，增強(qiáng)他們的獨立性，由政府授權(quán)和聘請專業(yè)團(tuán)隊開展數(shù)據(jù)收集和分析工作。另一方面，支持和鼓勵老年人的參與，包括在評估指標(biāo)體系中引入老年人的滿意度指標(biāo)，評估結(jié)果的科學(xué)性和有效性論證中廣泛吸納老年群體。再次，建立公開透明的信息發(fā)布平臺和制度，借助全國老齡委(或全新的積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略委員會)的工作平臺，及時全面發(fā)布積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的評估結(jié)果，以及相關(guān)主體完成的調(diào)研報告等，接受廣泛的社會監(jiān)督。【整理摘編：時英平】注：本文轉(zhuǎn)自《社會保障評論》2022年第6期，作者系暨南大學(xué)副教授朱火云。
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